防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險對策分析

□文/潘秀慶

（廣西現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學(xué)院廣西·河池）

防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險對策分析

□文/潘秀慶

（廣西現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學(xué)院廣西·河池）

［提要］近年來，許多地方政府為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造步伐，政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎洝Ｈ绾芜M(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作，從而化解債務(wù)風(fēng)險已成為財政工作中研究探討的重要課題之一。本文立足于審計實(shí)踐，通過地方政府性債務(wù)的形成與償還機(jī)制分析、評估地方政府性債務(wù)風(fēng)險分析，提出化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險對策建議。

防范；地方政府性債務(wù)；風(fēng)險預(yù)警；對策

收錄日期：2015年5月12日

一、地方政府性債務(wù)形成與償還機(jī)制分析

據(jù)新華社北京2013年6月10日專電，審計署2013年6月10日發(fā)布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，2011年以來，各地按照國務(wù)院部署和有關(guān)部門要求，積極處理存量債務(wù)，加強(qiáng)新增債務(wù)管理，清理規(guī)范融資平臺公司，取得了一定成效，但審計也發(fā)現(xiàn)地方政府性債務(wù)管理中出現(xiàn)一些新情況、新問題和風(fēng)險隱患。主要表現(xiàn)在：

（一）債務(wù)規(guī)模增長較快。審計結(jié)果表明，36個地方政府本級中有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%，一些省會城市本級債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高，由于償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債。分析部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模增長較快主要原因：一是部分地方土地出讓收入增幅下降；二是部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模增長較快；三是部分取消收費(fèi)地區(qū)的政府還貸二級公路債務(wù)償還面臨較大壓力。

（二）變相融資現(xiàn)象突出。近年來，隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過各種方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。審計發(fā)現(xiàn)，2011～2012年有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財產(chǎn)品等方式融資1090.1億元；12個省會城市本級和1個省本級通過建設(shè)－移交（BT）和墊資施工方式實(shí)施196個建設(shè)項目，形成政府性債務(wù)1，060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計2，180.87億元。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同級銀行貸款利率，蘊(yùn)含新的風(fēng)險隱患。

（三）融資平臺退出管理不到位。2011年以來，經(jīng)地方政府相關(guān)部門、融資平臺公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但審計發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項目的建設(shè)融資任務(wù)。除融資平臺公司退出管理不到位外，部分融資平臺公司還存在資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)等問題。從償債能力看，有68家資產(chǎn)負(fù)債率超過70%；有151家當(dāng)年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息；有37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務(wù)本息3，618.85億元中，以財政資金償還的占33.32%，舉借新債償還的占20.42%，兩項共占53.74%，雖比2010年下降15.81個百分點(diǎn)，但融資平臺公司自身償債能力仍是不足。

（四）債務(wù)資金管理使用不規(guī)范。目前，國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警等管理仍顯薄弱。此外，部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金，部分債務(wù)資金未及時安排使用。審計發(fā)現(xiàn)，5個省本級和3個省會城市本級政府有關(guān)部門違規(guī)為817.67億元的債舉借提供擔(dān)保，部分單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務(wù)資金192.38億元，部分單位違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)70億元；一些債務(wù)單位違反合同約定將378.16億元資金用于其他項目建設(shè)、歸還到期債務(wù)或作為項目資本金，其中企業(yè)債券資金未按核準(zhǔn)用途使用68.84億元；有271.71億元債務(wù)資金于2010年及以前年度舉借，至2012年底仍未支出，閑置時間達(dá)2年之久，未發(fā)揮效益。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險分析

地方政府性債務(wù)風(fēng)險一旦形成并引發(fā)財政支付危機(jī)，將會危害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害政府信用。因此，在摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，客觀地評價負(fù)債風(fēng)險是很必要的。

（一）債務(wù)規(guī)模適當(dāng)性的分析。主要利用負(fù)債率（直接債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（直接債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)財政收入的比例）、償債率（年度應(yīng)還本付息額與當(dāng)年地方財政收入的比例）等指標(biāo)，對地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，分析政府負(fù)債規(guī)模及增長速度，上述三項指標(biāo)原則上分別不得超過10%、100%、15%。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)分析。主要包括：一是債務(wù)償還期限分析。通過分析政府債務(wù)長、短期貸款的比重，還貸期分布狀況等基本情況，了解當(dāng)年及未來幾年債務(wù)到期情況，關(guān)注是否存在債務(wù)集中到期情況；二是債務(wù)構(gòu)成分析。重點(diǎn)分析現(xiàn)有債務(wù)總量以及當(dāng)年新增債務(wù)總量中借新還舊的續(xù)借貸款的比重，如果借新還舊貸款的比重居高不下，那么說明該政府常常無法按期履行償債責(zé)任，負(fù)債逾期率高，償債能力低；同時，因借新還舊的續(xù)借貸款的利息負(fù)擔(dān)沉重，地方財政負(fù)擔(dān)會逐年增加。

（三）償債資金來源分析。一般情況下，地方政府的償債資金主要來源于土地出讓收入以及財政節(jié)余，其中土地出讓收益分析是償債資金來源分析的重點(diǎn)。一是分析土地儲備及出讓的總量及結(jié)構(gòu)，即分析用于道路、廣場、綠地和辦公樓等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)用地以及可以產(chǎn)生資金增值效益的商業(yè)用地各自所占比重。如果商業(yè)用地出讓所占比重低，說明可用于償債的土地出讓增值收益低，政府償債能力會大打折扣；二是分析土地出讓收入的收繳是否足額、是否及時。

三、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險對策建議

（一）加快完善財稅管理體制，實(shí)現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)均衡匹配。從我國現(xiàn)行財政事權(quán)劃分和稅種劃分格局來看，地方政府財政資金供不應(yīng)求，地方政府有發(fā)債的需求。1994年我國進(jìn)行的以劃分稅種為主的分稅制改革，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。根據(jù)分稅制改革的內(nèi)容，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所需的稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央地方共享稅，而將適應(yīng)地方征管的稅種劃為地方稅。這種稅種劃分使得地方政府缺少主體稅種，稅收比重不斷向中央政府轉(zhuǎn)移，地方政府稅收收入比重不斷降低。與此同時，事權(quán)卻不斷下移，地方政府承擔(dān)了絕大部分公共事項，其財政支出比重一直大于50%，且近幾年在不斷上升。如統(tǒng)計顯示“縣級財政支出占到了財政支出總額的54.8%，要承擔(dān)73%的財政供養(yǎng)人口和80%以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員支出”。在這種背景下，“巧婦難為無米之炊”，地方政府舉債“借米”，勢必難以避免。且地方政府性債務(wù)80%左右是用于交通、文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)環(huán)保等這些政府本來就應(yīng)該投入的公共領(lǐng)域。因此，解決這一系列矛盾的根本還在于健全地方稅體系為目的的財稅體制改革，形成促進(jìn)和保障地方財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制。一方面要調(diào)整中央和地方政府的財稅分配機(jī)制或者按照財權(quán)和轉(zhuǎn)移支付來決定中央和地方應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)，尤其是要賦予基層政府與其所承擔(dān)的事權(quán)相適應(yīng)的穩(wěn)定收入來源；另一方面要完善財產(chǎn)稅制度，為地方政府建立穩(wěn)定的收入來源。財產(chǎn)稅以房產(chǎn)、土地為課稅對象，有較強(qiáng)的地域性，而且稅源充足，稅收收入穩(wěn)定，具有成為地方政府主要稅收來源的基礎(chǔ)。讓其成為主力稅源，能強(qiáng)化地方居民對地方政府的財政監(jiān)督和預(yù)算約束，對規(guī)范財政收入體制能起到重要的推動作用。

（二）加快修訂預(yù)算法進(jìn)程，同步制定專門的地方政府債務(wù)管理條例。加快修訂預(yù)算法進(jìn)程，可借鑒美日法等國的債務(wù)管理模式和經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府適度舉債，建立地方政府債務(wù)預(yù)算，形成包括政府債務(wù)預(yù)算在內(nèi)的地方政府債務(wù)預(yù)算體系。美國長期以來建立并實(shí)行了一套四聯(lián)邦、州財政和州以下地方財政構(gòu)成的三級財政管理體制，三級財政均有權(quán)發(fā)行公債，而發(fā)行市政債券是州及州以下地方政府融資的主要方式。在風(fēng)險防控上，美國在發(fā)行市政債券中已形成了信用評級制度、信息披露制度、私人債券保險制度等重要機(jī)制。法國實(shí)行中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級財政體制，各級政府也均可以舉債，籌集的資金只能用于投資或建設(shè)地方公共工程，不能用于彌補(bǔ)政府經(jīng)常預(yù)算缺口；對外舉債一般都采取以政府資產(chǎn)作為抵押或擔(dān)保的方式，處于中央政府的嚴(yán)密監(jiān)控之下。美法兩國以下經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：（1）縮減財政管理層級，漸進(jìn)式地推進(jìn)省直管縣、鄉(xiāng)財縣管改革，建立縣級基本財力保障機(jī)制。同時，縣鄉(xiāng)財政確保中央和省級轉(zhuǎn)移支付真正用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域；（2）完善法律法規(guī)體系，允許地方政府以發(fā)行地方政府債券、地方財政擔(dān)保貸款等方式適度舉債；（3）完善地方政府性債務(wù)監(jiān)管制度，逐步構(gòu)建包括地方政府性債務(wù)規(guī)模約束、信用評級、預(yù)警系統(tǒng)等多種監(jiān)督管理工具的風(fēng)險防控體系。這些國家地方政府性債務(wù)管理的具體做法是：設(shè)置專門的地方政府性債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行多方式控制，利用金融市場信用機(jī)制加以約束，提高信用披露的透明度，對地方政府性債務(wù)危機(jī)采取多方式處理。我們可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并立足于我國國情，認(rèn)真考察我國與其他國家在政治、法律制度、財政體制和金融市場等方面的差異，再審慎決定取舍和如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。

（三）加快研究建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。目前，我國地方政府性債務(wù)統(tǒng)一的管理機(jī)制尚未形成，多頭管理的局面導(dǎo)致地方政府無法對債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致盲目過度舉債和提前透支使用未來資金。因此，應(yīng)盡快研究建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，保證地方債務(wù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)，防范過度舉債引發(fā)的財政風(fēng)險以及對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的綁架風(fēng)險。一是財政部門應(yīng)建立本級及下級政府性債務(wù)統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)，掌握債務(wù)規(guī)模、類別、區(qū)域、期限、用途等變動情況，進(jìn)行風(fēng)險識別、度量、分析和動態(tài)跟蹤，關(guān)注負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、償債準(zhǔn)備金、利息支出率、債務(wù)依存度等指標(biāo)；二是在此基礎(chǔ)上建立債務(wù)風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，收集各類與財政債務(wù)風(fēng)險相關(guān)的政府經(jīng)濟(jì)活動數(shù)據(jù)。重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、利息支出率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率、負(fù)債率、短期債務(wù)占比和擔(dān)保債務(wù)占比等指標(biāo)，對風(fēng)險進(jìn)行及時監(jiān)控，特別是對超預(yù)算資金投資項目的跟蹤監(jiān)控等；三是利用人民銀行征信系統(tǒng)、商業(yè)銀行信貸管理系統(tǒng)、稅務(wù)、工商等多部門數(shù)據(jù)，消除跨部門的信息孤島，建立多方溝通的信息平臺，形成常態(tài)化、日?；男畔贤ǚ答仚C(jī)制。

（四）完善考核機(jī)制，加大問責(zé)力度。一是推進(jìn)調(diào)整干部業(yè)績考核指標(biāo)，從單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合指標(biāo)體系，不僅反映經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和成本、公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和成本，還應(yīng)關(guān)注債務(wù)的管理、風(fēng)險情況，并分清任期責(zé)任；二是嚴(yán)格按照國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定清理地方融資平臺，按照公司法等相關(guān)法律對其逐步規(guī)范；三是改革現(xiàn)行債券發(fā)行審核模式，將企業(yè)債券的發(fā)行審核統(tǒng)一歸并到證監(jiān)會，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管；四是在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中充分關(guān)注債務(wù)籌集、管理、使用、償還和績效等指標(biāo)，關(guān)注政府舉債行為的真實(shí)、合法、效益情況，突出地方主要領(lǐng)導(dǎo)的償債責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制；五是加大對地方政府舉債過程及結(jié)果的評價力度，將其作為干部提拔、任用的重要依據(jù)，促進(jìn)建立完善中長期的績效評估機(jī)制，從而抑制地方政府舉債沖動，避免短期行為。

主要參考文獻(xiàn)：

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