完善綜合交通運(yùn)輸管理體制的思考

□文/高萬(wàn)春

（安徽省六安市楊小店公路征費(fèi)稽查站 安徽·六安）

交通運(yùn)輸包括公路、鐵路、水路、航空以及管道運(yùn)輸。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民的生活水平大幅提高，社會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)提出了更高要求。但是，我國(guó)目前的交通運(yùn)輸管理體制相對(duì)較落后，直接影響了交通運(yùn)輸活動(dòng)中所涉及到的各方面關(guān)系，有時(shí)甚至導(dǎo)致管理失當(dāng)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。所以，我們一定要高度重視加快綜合交通運(yùn)輸管理體制改革，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。

一、我國(guó)現(xiàn)行交通運(yùn)輸管理體制存在的問(wèn)題

交通運(yùn)輸業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，在我國(guó)近三十年的快速發(fā)展過(guò)程中，運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)生了許多重要的變化，這對(duì)我國(guó)運(yùn)輸管理體制提出了新的更高的要求，而我國(guó)現(xiàn)行交通運(yùn)輸管理體制的發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于運(yùn)輸市場(chǎng)的發(fā)展，已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今的交通運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，主要體現(xiàn)的問(wèn)題有:

（一）管理體制不順。我國(guó)現(xiàn)行的交通運(yùn)輸管理體制中，有職責(zé)交叉且重復(fù)的情況。交通運(yùn)輸管理職能應(yīng)歸屬于交通運(yùn)輸主管部門，但我國(guó)目前交通運(yùn)輸管理體系中，除了交通運(yùn)輸部門外，還有公安交警負(fù)責(zé)汽車行駛和駕駛員的管理，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)汽車生產(chǎn)目錄管理，中央軍委負(fù)責(zé)航空空域管理等。且各層級(jí)的管理職能各不相同，在國(guó)家層面基本實(shí)現(xiàn)了綜合運(yùn)輸職能統(tǒng)一，但省及以下的交通管理部門的職能仍然未能統(tǒng)一，比如鐵路屬于發(fā)改委，航空等又是隸屬于中央機(jī)構(gòu)管理的，城市道路屬于住建部門等，地方政府交通主管部門的管理職能相對(duì)較弱，這導(dǎo)致了在具體管理和規(guī)劃中，各部門和機(jī)構(gòu)之間難以達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)，有重復(fù)管理、重復(fù)建設(shè)，或相關(guān)管理和建設(shè)有脫節(jié)的現(xiàn)象。

（二）交通運(yùn)輸有關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域管理體制不完全適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)展。我國(guó)的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)化改革不徹底，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍未建立；現(xiàn)行的公路管理體制又因?yàn)橥顿Y主體的多元化而帶來(lái)了眾多管理問(wèn)題，使得公路網(wǎng)不能有效的發(fā)揮其功能，同時(shí)公路的路產(chǎn)、路權(quán)的歸屬模糊，侵占和損壞公路的現(xiàn)象普遍發(fā)生。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡。交通基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要支撐和保障。而我國(guó)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于管理體制和方式相對(duì)落后，導(dǎo)致在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，各種交通運(yùn)輸方式之間相互競(jìng)爭(zhēng)，形成部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)浪費(fèi)，而有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又有不足。在區(qū)域上，形成了城鄉(xiāng)之間、東西部之間的不平衡；在行業(yè)間，形成公路鐵路之間，航空與水運(yùn)之間，公路與水運(yùn)之間等等的不平衡，難以形成效益最大化，造成了資源浪費(fèi)。

（四）交通運(yùn)輸投資體制滯后。從交通運(yùn)輸?shù)谋举|(zhì)上來(lái)看，交通運(yùn)輸具有基礎(chǔ)性、公益性和先導(dǎo)性，交通運(yùn)輸投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都需要考慮到這種基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施投資額巨大，收益期長(zhǎng)，效益較低，社會(huì)資本進(jìn)入意愿不高。當(dāng)前對(duì)于交通運(yùn)輸業(yè)，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體仍然是各級(jí)人民政府，由于政府資金有限，基礎(chǔ)設(shè)施投資速度總是跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，財(cái)政越困難，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資越少，基礎(chǔ)設(shè)施越是落后，越是制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成惡性循環(huán)。

二、建立綜合交通運(yùn)輸管理體制的措施

在對(duì)于我國(guó)的交通運(yùn)輸管理體制進(jìn)行改革時(shí)，必須嚴(yán)格按照黨的綱領(lǐng)來(lái)進(jìn)行制度改革，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，針對(duì)現(xiàn)在交通運(yùn)輸發(fā)展的形勢(shì)，來(lái)完善綜合交通運(yùn)輸管理體制改革。具體措施如下:

（一）完善綜合交通運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)職能?，F(xiàn)行的交通運(yùn)輸管理體制中，交通運(yùn)輸管理職能分布在不同的主管部門內(nèi)，出現(xiàn)管理職能重復(fù)和交叉的現(xiàn)象，應(yīng)加快全國(guó)綜合交通運(yùn)輸行政主管部門職能改革，完善綜合交通運(yùn)輸管理部門職能。首先，需要明確國(guó)務(wù)院各個(gè)部門之間對(duì)交通運(yùn)輸管理方面的管理職能，要將分散在其他部門的交通運(yùn)輸管理職能統(tǒng)一劃歸到交通運(yùn)輸行政主管部門，比如國(guó)家發(fā)展改革委的綜合運(yùn)輸規(guī)劃、車輛目錄管理職能，公安交警的車輛和駕駛員的管理職能，等等；其次，要對(duì)交通運(yùn)輸部門進(jìn)行內(nèi)部深化改革，加強(qiáng)相應(yīng)的管理措施，推進(jìn)建設(shè)規(guī)劃、政策法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一管理，推進(jìn)部門內(nèi)部綜合統(tǒng)一的政策法規(guī)的制定和行政執(zhí)法的落實(shí)；再次，進(jìn)一步加快對(duì)省、市和縣的交通運(yùn)輸行政管理職能轉(zhuǎn)變。目前，雖然中央部門初步建立了綜合交通運(yùn)輸管理職能，但省及以下交通運(yùn)輸綜合管理職能仍然需要進(jìn)一步加快改革，盡快統(tǒng)一鐵路、航空等管理職能，以做好規(guī)范、統(tǒng)一、高效的交通運(yùn)輸管理工作。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃各種運(yùn)輸方式平衡發(fā)展。交通運(yùn)輸行業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，對(duì)于各種運(yùn)輸方式的發(fā)展需要綜合規(guī)劃。各種運(yùn)輸方式全面協(xié)調(diào)發(fā)展可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展，方便群眾生產(chǎn)生活。要統(tǒng)籌規(guī)劃航空、高速鐵路和高速公路、航道和管道的建設(shè)、運(yùn)輸方式之間的平衡發(fā)展，形成幾種運(yùn)輸方式之間互相競(jìng)爭(zhēng)、相互補(bǔ)充的發(fā)展關(guān)系。促進(jìn)各種運(yùn)輸方式加快發(fā)展，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和方便群眾生產(chǎn)生活有著重要作用。要統(tǒng)籌私家車、公共交通工具之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)人們出行首選公共交通工具出行習(xí)慣。在建設(shè)和發(fā)展綜合交通樞紐上，要合理科學(xué)的規(guī)劃各種交通運(yùn)輸方式的有效銜接，減少群眾換乘的麻煩，使得群眾愿意乘坐公共交通工具出行，以充分發(fā)揮綜合運(yùn)輸?shù)恼w功能。通過(guò)出臺(tái)行政和經(jīng)濟(jì)上的政策，引導(dǎo)人們采用有利于社會(huì)交通順暢的出行和運(yùn)輸方式出行，促進(jìn)各種交通方式之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）完善交通運(yùn)輸政策和法規(guī)體系。在立足我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)慕梃b其他國(guó)家在綜合交通運(yùn)輸管理體制上的做法，建立健全我國(guó)綜合交通運(yùn)輸管理政策和法規(guī)體制。由于我國(guó)鐵路、民航和城市公共交通等重要交通運(yùn)輸行業(yè)并入交通運(yùn)輸系統(tǒng)時(shí)間不長(zhǎng)，各項(xiàng)政策和法規(guī)還沒(méi)有系統(tǒng)統(tǒng)一的對(duì)接，各方面還存在不完善不銜接的地方。國(guó)家要設(shè)立一個(gè)專門的研究綜合交通運(yùn)輸政策和法律法規(guī)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一研究制定一個(gè)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的“憲法”，加強(qiáng)對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)各行業(yè)機(jī)構(gòu)法律法規(guī)的制定的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，以形成一個(gè)統(tǒng)一高效的交通運(yùn)輸法律法規(guī)體系。各行業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)“憲法”研究制定各行業(yè)的法律法規(guī)，以細(xì)化各項(xiàng)操作規(guī)程，做到有法可依?；鶎咏煌ㄖ鞴懿块T還應(yīng)對(duì)公路運(yùn)輸行政執(zhí)法、公路路政執(zhí)法和水運(yùn)執(zhí)法等執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，精簡(jiǎn)執(zhí)法人員數(shù)量，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，采取科技、聯(lián)合等手段執(zhí)法，形成一個(gè)統(tǒng)一高效的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)違法行為的監(jiān)管，做到違法必究。通過(guò)不斷完善我國(guó)的交通運(yùn)輸政策，為建立綜合交通運(yùn)輸管理體制打好基礎(chǔ)，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、安全發(fā)展的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）進(jìn)一步拓展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道。地方政府要將中央轉(zhuǎn)移支付交通資金、交通建設(shè)和經(jīng)營(yíng)稅收地方所得部分返還等資金用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。還應(yīng)在每年的土地出讓金毛收入、一般預(yù)算提取的財(cái)政資金中按一定比例提取，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，努力拓展其他資金渠道，積極吸引社會(huì)資金。將擬建道路、機(jī)場(chǎng)、港口等周邊土地儲(chǔ)備起來(lái)，將土地置換給投資財(cái)團(tuán)，以投資財(cái)團(tuán)的融資能力，籌措建設(shè)資金。采取PPP模式籌措建設(shè)資金。政府與社會(huì)投資法人成立合資公司，共同融資建設(shè)，籌措建設(shè)資金等。

三、結(jié)束語(yǔ)

交通運(yùn)輸業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)一高效的交通運(yùn)輸體系對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著很強(qiáng)的促進(jìn)和推進(jìn)作用。但是，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)全面快速發(fā)展的情況下，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)雖然有了較快發(fā)展，仍然跟不經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展需求，特別是行業(yè)管理體制和手段的落后狀況，已經(jīng)成為制約行業(yè)發(fā)展的重要因素。所以，加快全國(guó)性的綜合交通運(yùn)輸管理體制的改革顯得尤為迫切。本文提出了綜合交通運(yùn)輸管理體制改革的相關(guān)建議，希望能夠?qū)Υ龠M(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)可持續(xù)發(fā)展有一定作用。