我國公共服務(wù)均等化困境及路徑建議

符玉宇

（華東政法大學，上海 200042）

黨的十八屆三中全會明確提出要“推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化”。提升公共服務(wù)的均等化水平已成為我國全面建成小康社會的重要目標內(nèi)容。然而，我國公共服務(wù)均等化水平的總體狀況仍然較差，難以滿足經(jīng)濟社會的發(fā)展需要以及公眾的生活需求?，F(xiàn)階段我國在實現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面仍面臨諸多困境，來自不同領(lǐng)域的瓶頸和障礙亟待突破。

一、公共服務(wù)均等化相關(guān)理論

在對我國公共服務(wù)均等化展開論述之前，我們需要了解與之相關(guān)的理論，包括基本概念和均等化的標準等內(nèi)容。

（一）相關(guān)概念

分析公共服務(wù)均等化這一命題需要明晰幾組概念。一是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共產(chǎn)品的內(nèi)容更加廣泛，它既包括有形的公共產(chǎn)品，也包括無形的公共產(chǎn)品，也就是公共服務(wù)。公共服務(wù)則是指“公共部門基于社會公共設(shè)施或公共資源，為特定公共需求群體提供的服務(wù)”，屬于公共物品的范疇。二是基本公共服務(wù)與一般公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是指與公眾切身利益密切相關(guān)的最具基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和教育等。而除了基本公共服務(wù)以外的項目，如國防、外交等，則屬于一般公共服務(wù)。三是均等化與公共服務(wù)的均等化。一般認為，均等化包括過程的均等化和結(jié)果的均等化。與之相對應(yīng)，公共服務(wù)的均等化也包括了公共服務(wù)過程的均等化，即普遍擁有享受均等化公共服務(wù)的權(quán)利和機會，以及公共服務(wù)結(jié)果的均等化，即能夠切實享受到水平接近、標準大致相同的公共服務(wù)。

（二）均等化標準

當前，公共服務(wù)均等化的標準主要有三種類型。一是最低標準，即公眾均能夠平等地享受到最低限度的基本公共服務(wù)；對基本公共服務(wù)的享受在公眾當中具有普遍性。二是平均標準，即政府所提供的公共服務(wù)在確保均等化的同時，在水平上還應(yīng)達到中等程度。三是相等標準，即政府向公眾所提供的公共服務(wù)在內(nèi)容和水平上應(yīng)完全相等，這也是最高程度的均等化。按照上述標準劃分，結(jié)合我國國情進行考慮，實現(xiàn)最低標準的公共服務(wù)均等化應(yīng)是我國現(xiàn)階段需要實現(xiàn)的目標，在未來則應(yīng)努力接近平均水平的公共服務(wù)均等化。

二、我國公共服務(wù)均等化的困境

促進公共服務(wù)的均等化是我國創(chuàng)新社會治理體系、提升社會治理能力，以及全面建成小康社會的重要內(nèi)容。如何做強公共服務(wù)的供給、提升公共服務(wù)的均等化水平已成為事關(guān)我國長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的一個全局性、基礎(chǔ)性的重要問題，需要重點考慮。

盡管近年來我國公共服務(wù)的供給以及均等化水平得到了一定提升，并取得了相應(yīng)的成就，但從整體上看，實現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化仍然面臨諸多困境。主要表現(xiàn)在以下幾個領(lǐng)域：

（一）政治領(lǐng)域

政治領(lǐng)域的約束主要包括兩個方面。一是法律法規(guī)不健全?，F(xiàn)行法律法規(guī)當中缺少對公共服務(wù)均等化的明確規(guī)定。提供相對均等的公共服務(wù)是各級政府應(yīng)當承擔的重要職責，但無論是在憲法還是其他法律法規(guī)當中，我們都沒有對政府的這一職責進行明確的規(guī)定。此外，關(guān)于公共服務(wù)均等化的具體標準、獲取服務(wù)資源的方式和途徑、提供公共服務(wù)過程中的利益調(diào)節(jié)以及權(quán)益保障機制等內(nèi)容在相關(guān)成文法規(guī)條例當中都缺乏具體的闡述。二是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間政府機構(gòu)的公共服務(wù)管理水平差距。管理水平的差距是客觀存在的；差距的形成源于地區(qū)、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟水平、教育水平、地理區(qū)位等要素的差距；管理水平差距的存在又使得地區(qū)、城鄉(xiāng)間的不同政府機構(gòu)即使掌握大致相同的服務(wù)資源，所提供的基本公共服務(wù)也存在差距，而在實際當中面對服務(wù)資源的差異則會進一步加劇服務(wù)供給的不均等。

（二）經(jīng)濟領(lǐng)域

經(jīng)濟領(lǐng)域的約束也包括兩個方面。一是我國經(jīng)濟實力仍然有限。盡管我國在2010年正式成為了全球第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟總量僅次于美國，2014年GDP總額更是達到了636462.7億元，但在龐大的人口基數(shù)面前，我國的經(jīng)濟實力仍然十分有限，難以滿足公共服務(wù)均等化的需要。世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年我國人均GDP世界排名85名，為6807.40美元，只占到了美國人均GDP的12.83%，日本的17.62%。不難看出，與發(fā)達國家相比我國的經(jīng)濟實力仍有較大差距。這種差距會在一定程度上影響公共服務(wù)的均等化。二是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。以2014年的年GDP總額為例，上海當年的GDP總額達到了23560.94億元，而甘肅為6835.27億元，寧夏僅為2752.10億元，地區(qū)之間的經(jīng)濟狀況差距懸殊。而從表1當中城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入的對比以及家庭恩格爾系數(shù)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同表現(xiàn)亦足以說明我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。地區(qū)間和城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距客觀上會阻礙我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的均等化。

表1 成鄉(xiāng)居民人均收入狀況對比表 單位：元、%

（三）社會領(lǐng)域

社會領(lǐng)域?qū)卜?wù)均等化的約束主要來自戶籍、收入狀況等差異引起的公民社會身份的不同，以及在提供公共服務(wù)當中對社會力量的使用不夠充分。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及傳統(tǒng)的戶籍制度安排下，城鄉(xiāng)之間的戶籍差異以及附著在戶籍之上各種權(quán)利造成了城鄉(xiāng)居民之間在公共服務(wù)的享有上難以實現(xiàn)均等；而對于同樣擁有城市戶籍的不同地區(qū)的居民，也可能因為城市地理區(qū)位和發(fā)展水平的不同而難以享受到均等的公共服務(wù)。此外，由于收入狀況、社會地位等條件的差異，不同群體在話語權(quán)方面也有大有小，具備較強話語權(quán)的群體往往能夠在公共服務(wù)的配置當中占據(jù)先機，從而享受到更多的公共服務(wù)，使公共服務(wù)在群體之間分配不均。當前，我國公共服務(wù)的供給主要由政府負責，企業(yè)、社會組織和公眾等社會力量的參與范圍和參與力度仍然有限，來自社會的資源和力量沒有得到充分利用，限制了公共服務(wù)供給效率和均等化水平的提升。

三、推進我國公共服務(wù)均等化的路徑建議

針對上述困境，實現(xiàn)我國公共服務(wù)的均等化可采取以下路徑建議。

（一）大力發(fā)展經(jīng)濟

公共服務(wù)的供給是均等化的前提。公共服務(wù)的供給需要成本，無論是政府還是其他主體，實現(xiàn)公共服務(wù)的供給乃至均等化都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障。充足的經(jīng)濟實力無疑是加強公共服務(wù)的供給，提升公共服務(wù)均等化水平的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。只有“經(jīng)濟蛋糕”越大，公共服務(wù)的“蛋糕”才會越大，均等化配置的基礎(chǔ)條件才會更好。正如前文所述，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平雖然在整體層面已有了顯著的提升，但在個體層面仍與其他國家存在較大的差距。因此，在當前乃至未來較長的一段時期內(nèi)，我們還需要繼續(xù)加強經(jīng)濟建設(shè)，提高我國的經(jīng)濟發(fā)展水平，做大“經(jīng)濟蛋糕”，充實公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）完善體制機制

體制方面，首先，應(yīng)完善財政制度。明確中央和地方政府以及地方政府之間在公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政制度；完善轉(zhuǎn)移支付制度，使財政轉(zhuǎn)移支出真正起到促進公共服務(wù)均等化的作用。其次，應(yīng)改革戶籍制度。適當放寬戶口遷移政策和落戶條件，保障城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)及子女教育等方面享受相近的待遇。再次，要健全法律體系。嘗試在憲法中明確公民享有均等化公共服務(wù)的權(quán)利，同時構(gòu)筑系統(tǒng)化的公共服務(wù)均等化相關(guān)法律體系，并制定相應(yīng)的具體操作細則和規(guī)范。機制方面，首先，應(yīng)構(gòu)建公共服務(wù)需求發(fā)展機制。通過搭建信息網(wǎng)絡(luò)平臺，完善重大事項公示及聽證制度，充分發(fā)掘民意、傾聽民聲，反映公眾需求。其次，應(yīng)建立公共服務(wù)均等化績效考核和監(jiān)督機制。引導各方共同參與公共服務(wù)均等化的績效評估與監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，并確?？冃гu估結(jié)果能夠及時向上級、平級、下級及民眾反饋。

（三）社會力量參與

在推進我國公共服務(wù)均等化的過程中，還應(yīng)重視對企業(yè)、社會組織、公眾等社會力量的吸收和利用。在企業(yè)參與方面，應(yīng)強調(diào)企業(yè)的社會責任，注重企業(yè)自身優(yōu)勢的發(fā)揮，運用好企業(yè)在長期參與市場競爭中形成的高效管理方式以及專業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)。在社會組織參與方面，要突出社會組織專業(yè)化程度高、富有靈活性、與群眾接觸密切等特點，通過完善社會組織的培育、孵化等相關(guān)機制，健全政府購買服務(wù)體系，通過政策優(yōu)惠給予社會組織充分的扶持并釋放其參與空間，最大限度發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)供給以及均等化水平提升中的“補缺”作用。在公眾參與方面，應(yīng)積極完善志愿服務(wù)和慈善捐助體系，在激發(fā)公眾參與熱情的同時，確保資源得到有效利用；此外，還要加強公眾對公共服務(wù)均等化的評估和監(jiān)督，提升公共服務(wù)均等化供給的針對性和有效性。

（四）分步循序推進

在推進我國公共服務(wù)均等化的過程中應(yīng)清醒地認識到，短期甚至是中期完全實現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化的目標是十分困難的。這需要認識統(tǒng)一、制度設(shè)計、制度調(diào)整以及財力保障的全面準備和條件，因此是一個較長的漸進性歷史過程。因此，我們可以嘗試采用逐步實現(xiàn)的方式來達成公共服務(wù)均等化的目標，先努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，然后再力求實現(xiàn)其他公共服務(wù)的均等化。在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化當中還要進一步排布先后次序，應(yīng)首先解決與民生直接相關(guān)的基本公共服務(wù)均等化，其次再實現(xiàn)其他基本公共服務(wù)的均等化。

[1]郭小聰，劉述良.中國基本公共服務(wù)均等化:困境與出路[J].中山大學學報(社會科學版)，2010,（5）:150-158.