新型城鎮(zhèn)化改革過程中戶籍制度改革的探索

尹珊珊++郭艷芬

[摘要]戶籍制度改革不僅僅是掌握戶口數量的簿籍登記制度改革，而是戶籍背后公民基本權益的保障，是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中人民渴望享有同等國民待遇的權利、消除社會不公平、縮小社會差異、改變中國社會的二元結構的改革。本文通過對現(xiàn)有戶籍制度的研究發(fā)現(xiàn)其不少弊端，通過借鑒國外戶籍制度，為我國一元制戶籍制度的改革提出一些建設性意見。

[關鍵詞]二元制；自由遷徙；一國兩策；一元制

一、我國戶籍制度的現(xiàn)狀與弊端

（一）我國戶籍管理的現(xiàn)狀

當代中國戶籍管理具有鮮明的中國特色，是國家行政機關依法對中國本土生活的公民的基本情況，包括居住地、年齡、籍貫、性別、遷徙情況、家庭其他成員等資料的收集、確認和登記的行政制度，主要用于人口管理。它有著深刻的時代背景、國際環(huán)境、政治根源、經濟條件，是社會主義制度下的必然產物?！岸啤睉艏贫染驮诖藨\而生，即“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”。

由于歷史的特定原因，1978年十一屆三中全會為解決城鄉(xiāng)之間存在的矛盾，調整戶籍制度，適度放開人口遷徙，對“農轉非”問題開始松動，允許一些特殊人員由農村遷往城鎮(zhèn)落戶。進入90年代，隨著改革開放的進一步推進，城鎮(zhèn)化建設全面開展，農民可以進城務工，“畫地為牢”控制農民幾十年的戶籍制度開始改革。進入二十一世紀，各地市開始探索取消“農業(yè)”和“非農業(yè)”戶口的區(qū)別，統(tǒng)一為“居民”戶口，減少城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)一體化。這些伴隨著經濟發(fā)展特點的改革，雖然在一定程度上取得了良好的效果，但還存在一定弊端。

（二）我國現(xiàn)行戶籍管理的弊端

第一，“二元制”戶籍制度下，城鄉(xiāng)居民權利與義務不平等，資源分配不均。

目前我國“二元制”性質的社會管理制度，使居民大體分為城市與農村兩大類，擁有城鎮(zhèn)戶籍身份居民享受優(yōu)質資源，教育、社保、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面享有優(yōu)厚的權利和待遇，而農村戶籍身份的居民無法比擬，這種現(xiàn)實的不平等形成了許多省會不平等現(xiàn)象。

第二，二元制戶籍制度阻礙我國城鎮(zhèn)化建設。

進城務工農民形成了一群特殊群體，我們一般稱為“農民工”，他們由于沒有城市戶籍，各種社保體系難以建立，待遇也無法和城市雇員平等，權利更是無法保障。農民雖然在城市工作，但是由于戶籍沒有改變，依然只享有農村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度。一旦發(fā)生工傷和大病后，得不到有效的及時救助，出現(xiàn)很多社會問題，使得農民工身心都難以融入城市，不利于新型城鎮(zhèn)化的建設。

第三，使國家對人口的管理無法完整真實，人口統(tǒng)計數據偏差。

現(xiàn)代戶籍管理制度在實踐操作上形成了人員流動，戶籍不動的現(xiàn)象，人戶分離，造成理論上的戶口信息與現(xiàn)實中的戶口信息不一致，人口統(tǒng)計數據不準確，重登漏登信息現(xiàn)象存在，難以完整真實體現(xiàn)國家人口現(xiàn)狀，由此造成我國對人口管理的偏差。特別是農民工群體的激增，多年在異地城市務工經商，在當地也繳納社保，購買房產，但戶籍依然是農村，沒有在所屬城市進入戶籍體系。地方政府在統(tǒng)籌基礎設施和財政支出方面均會以統(tǒng)計的常住人口規(guī)模來設計，這樣就會出現(xiàn)一個人數的偏誤，那些在城市生活多年的農村戶籍居民，由于沒有進入城市戶籍體系，就沒有算在政府統(tǒng)籌之內，屬于設計體系之外。這樣就造成了政府對基礎設施和基本財政保障的欠缺，形成了許多社會病，比如城市交通擁堵，看病難等。

第四，限制自由遷徙，影響人力資源和社會發(fā)展。

市場經濟的發(fā)展要求人力資源作為生產要素隨著市場的需要自由流動，符合市場化配置，而現(xiàn)在的戶籍制度運用行政手段極大的限制了這種流動。城鄉(xiāng)之間和城際之間森嚴的戶籍壁壘，使其之間交互中斷，缺乏交流，無法滿足市場需要的人才配置，在一定程度上限制并影響了社會的發(fā)展。此外，農民工和外來務工經商人員作為特殊群體一直被排斥在當地體制之外，無法享有當地社會賦予的權利和待遇，身心均無法融入當地社會。同時，作為本地人也擔心這些外地人占用本地資源和就業(yè)機會，顯示排外傾向，這些也影響了社會的發(fā)展。

從上述對我國現(xiàn)行戶籍制度的介紹不難看出，“二元制”戶籍制度已不能適應當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，急需改革。但“二元制”戶籍制度也不是一無是處，自身具有深刻的歷史烙印，體現(xiàn)了我國一定時期的社會特點，我們要充分分析其歷史成因，才能結合當前時代特點改革戶籍制度。

二、二元戶籍制度的歷史成因

（一）我國現(xiàn)行戶籍制度的背景

新中國成立之初，我國是一個城市化水平僅有10.60%的典型落后農業(yè)國，社會動蕩已久，國力不濟，經濟落后，同時在政治上面臨美蘇冷戰(zhàn)，西方經濟封鎖，支援朝鮮戰(zhàn)爭等一系列政治經濟阻礙。要想在這些不利形勢下自力更生，逐步完成從落后農業(yè)國向發(fā)達工業(yè)國的轉變，快速提升國力，國家實行行政干預、政策導向、高度集權為特點的戶籍管理制度。1954年《憲法》雖然規(guī)定：“居住遷徙自由是每一個中國公民基本權利”。但國家為保證快速建立現(xiàn)代工業(yè)體系，大力發(fā)展經濟的需要，必須集中力量投入到城市工業(yè)化發(fā)展中，動用行政手段限制人口的自由遷徙，嚴格管控“農業(yè)”與“非農業(yè)”人口的流動，形成了現(xiàn)在實行的“二元制”戶籍制度。并在1958年頒布實施了《中華人民共和國戶口登記條例》，它也成為中國戶籍制度的誕生標志。

（二）我國現(xiàn)行戶籍制度的起因

從西方國家工業(yè)化的推進中可以看到，國家由農業(yè)社會向城市社會的轉變，離不開農村人口在生產生活資料和剩余勞動力的支持。新中國成立之初，中國經過長年戰(zhàn)亂，千瘡百孔，經濟水平低下，為發(fā)展國力制定了“重工戰(zhàn)略”，以犧牲三農利益為代價，全力進行城市建設，特別是注重工業(yè)城市建設。由于城市工業(yè)化大力發(fā)展，人口驟增，造成生產生活資料缺乏，為保證國民經濟基礎積累，不得不運用行政手段把農民束縛在土地上，限制人口自由遷徙。鑒于上述原因，我國現(xiàn)行“二元制”戶籍制度應運而生。

三、國內外戶籍制度的比較與借鑒

我國現(xiàn)行的戶籍制度具有強烈中國特色，主要體現(xiàn)了我國計劃經濟體制的特點，是城鄉(xiāng)“二元結構”的產物，有著深刻的時代背景和政治根源，與國外的“民事登記”制度相比，存在許多差別，有些好的方式方法非常值得我們借鑒。

我國戶籍制度是通過戶籍登記來證明公民身份，控制公民活動范圍，來實現(xiàn)統(tǒng)計人口，維護社會治安的目的。戶籍存在身份等級差異，城鎮(zhèn)戶口與鄉(xiāng)村戶口在民生方面待遇不同，城市居民有很多的特權。這種等級還帶有世襲制，子女只能承襲父母的戶口身份，很難改變“農村”與“非農村”身份。國外戶籍制度是通過戶籍法或民法典對居民實施管理，主要是登記人口信息，證明居民身份以便為政府實行公共事務政令提供參考依據，以為公民提供更便捷公共事務服務。世界上大多數國家居民身份是平等的，平等享有國家給予的各項福利待遇，公司招工一視同仁，同工同酬，居民可以自由遷徙，居民個體和戶籍同步流動。

通過以上國內外戶籍制度對比發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行戶籍制度與國外最大的區(qū)別在于限制自由遷徙和“一國兩策”制身份等級區(qū)分。這兩個方面雖然在計劃經濟時期穩(wěn)定了社會，保證了國力的快速增長，但隨著以市場經濟體制為主體的城鎮(zhèn)化改革不斷深入，已不適應社會對人才需求的服務，戶籍改革迫在眉睫。國外的管理模式我們可以借鑒。

國外在人口遷徙方面的管理模式為“事后遷徙”，即人口隨著市場的需求遷徙，戶籍不設門檻，這就極大地調動了優(yōu)質資源的流動。我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化進程中急需高端人才的引進，戶口問題一直是阻礙的頑疾，如果放開不設限，會快速推進城鎮(zhèn)化建設的速度。同時，我們還要吸取國外在城鎮(zhèn)化建設初期因人口自由遷徙帶來的交通擁擠，基礎設施保障不利等“城市病”。我國由于城鄉(xiāng)之間經濟差距太大，許多落后地區(qū)的人們不考慮社會的需要，一窩蜂式的向大中城市遷徙，已造成大城市“城市病”的初現(xiàn)，如果放開戶籍，是否會造成更大問題？這種觀點有些偏薄。“市場經濟的規(guī)則就要求人、財、物流向最能體現(xiàn)回報的領域和地區(qū)，實現(xiàn)市場最優(yōu)化配置”[1]，自由遷徙是以市場供需關系為原則，不能用行政手段決定市場的需求。

四、“一元制”戶籍制度改革的實施

根據“生產關系一定要適用生產力發(fā)展規(guī)律”的基本理論，隨著社會的發(fā)展，市場經濟代替計劃經濟，必然會出現(xiàn)一系列制度的不適應，“二元制”戶籍制度必然會被“一元制”戶籍制度所代替，這是歷史發(fā)展的必然結果。具體來說“一元制”戶籍制度是指公民無論生活在何地身份屬性均相同，享有平等的權利，履行平等的義務，不再區(qū)分“農業(yè)”與“非農業(yè)”戶口類型，統(tǒng)一稱為“居民戶口”。實施“一元制”戶籍制度，要在借鑒世界各國戶籍制度管理的廣度下還要結合我國改革開放的基本國情，融合歷史與社會發(fā)展的特殊性，制定適合我國經濟發(fā)展和社會進步的制度和政策，以適應中國城鎮(zhèn)化的深入推進和與戶籍的國際接軌。

第一，加強法制保障

現(xiàn)行《憲法》中對社會經濟形態(tài)做了明確闡述“國家實行社會主義市場經濟”，但卻沒有“公民居住和遷徙自由權”的規(guī)定，要確保“一元制”戶籍制度的順利改革，離不開《憲法》的法律保障。建議在《憲法》中明確規(guī)定，以保證公民的基本權益。借鑒國外“民事登記”制度的經驗，結合本國國情，盡快制定一部適用于我國經濟和社會發(fā)展，具有中國特點的《中華人民共和國戶籍法》，加強戶籍管理的規(guī)范性。我國在1958年實施的《戶口登記條例》及其相關政策法規(guī)已不適應用于當前經濟發(fā)展的需要，極大限制了社會的發(fā)展。具體修訂內容為：第一，取消戶口帶來的身份等級，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的居民身份等級制度，提升二代居民身份證的作用，做到“一證在手，行遍全國”；第二，嚴格規(guī)范戶口登記制度，強化戶口登記的重要性，正確統(tǒng)計人口數量及分布情況，為國家制度政策方針提供有效數據；第三，積極調整戶口遷徙政策，依規(guī)依法合理流動，避免大中城市出現(xiàn)嚴重的“城市病”。我國由于歷史和文化的原因，戶籍改革是一項龐大系統(tǒng)的工程，更要在法律的保障下才能穩(wěn)步推進，更要把握時機，循序漸進，不可操之過急。

第二，縮小城鄉(xiāng)差距，建立統(tǒng)一的社會保障制度。

隨著市場經濟的確認，城市逐步開放，農民涌入城市謀求更大的發(fā)展，形成了“農民工”這一特殊群體。農民工雖然在城市工作，但因戶籍的問題身、心都不能真正融入城市，子女教育、社會保障、就業(yè)機會、民生問題都存在一定的差別，制約了農民工在城市的生存、扎根。因此，為保證城鎮(zhèn)化進程的順利進行，建立“一元制”戶籍制度，取消身份等級差別，建立統(tǒng)一的社會保障制度，消除城鎮(zhèn)居民依靠與生俱來的身份所享有的所有特殊待遇，實現(xiàn)真正意義上的人人平等。

第三，戶籍制度改革與農村土地制度改革聯(lián)動進行

戶籍制度改革不僅要提升農民進城權益的保障，還要改變農村面貌，發(fā)展農村經濟，縮小農村與城市的差距，使農民在自己生活的地方就能享有與城市同等的生活水平，用經濟的手段影響人口遷徙。農村的改革離不開土地制度的改革，農民世代沿襲的土地是城市居民不享有的特殊權益，進程務工農民，在農村享受承包地和宅基地利益的同時也享有城市福利待遇，享受雙層待遇，還對城市居民的利益有所侵占，造成了大量農民工涌入城市。農民工與城市居民爭奪就業(yè)權，城市居民是否也可到農村承包土地經營？這些問題關系到農村土地的定性和流轉問題，也是農民與城市居民都關系的問題。戶籍改革要充分考量土地給農民帶來的權益的同時還要保證城市居民也要平等享有土地資源，在城市福利待遇平等化上還有在土地上平等分配，只有這樣才是真正實現(xiàn)戶口身份的平等。因此，戶籍制度的改革必須與農村土地制度改革統(tǒng)籌考慮、聯(lián)動進行。

注釋：

[1] 《二元還是一元：中國戶籍制度改革的模式選擇——國際經驗及其啟示》，陳成文、，孫中民，《湖南師范大學社會科學學報》-2005-04-30

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