對(duì)地方政府誠信建設(shè)的思考

陳潔

[摘要]地方政府誠信作為關(guān)乎政府形象、影響政府權(quán)威的重要問題，近年來受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。目前我國地方政府誠信缺失主要表現(xiàn)在：地方政府政策缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，危害社會(huì)公眾利益；地方政府尋租腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，日益引發(fā)群眾不滿；地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過多，履約誠信度相對(duì)較低。重構(gòu)地方政府誠信的基本思路是：加快推進(jìn)地方政府體制改革，盡快構(gòu)建科學(xué)合理的公務(wù)員績效考核制度；加強(qiáng)地方政府誠信教育，努力提高地方政府部門及其工作人員的誠信意識(shí)水平；健全政府誠信法規(guī)體系和內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制，為地方政府誠信建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；積極培育公民社會(huì)組織，壯大公民社會(huì)力量。

[關(guān)鍵詞]誠信；地方政府；誠信建設(shè)

誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，一直被視為立人之本，交友之基，齊家之道，經(jīng)商之魂，為政之法，其作為一種意識(shí)理念、行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，是所有社會(huì)成員在社會(huì)交往和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中必須遵守的。近年來，我們看到，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，食品安全、征地拆遷、醫(yī)患糾紛以及政府官員貪污腐敗等問題也愈演愈烈。這些問題在很大程度上反映了當(dāng)前我國社會(huì)誠信體系的缺失，其中，地方政府誠信狀況不佳尤為引人關(guān)注。

一、地方政府誠信的內(nèi)涵、缺失現(xiàn)狀及其原因

（一）地方政府誠信的內(nèi)涵

政府誠信作為關(guān)乎政府形象、影響政府權(quán)威的重要因素，其內(nèi)涵十分豐富。不同學(xué)者對(duì)于政府誠信做出了不同解釋，如崔光勝（2004）認(rèn)為政府誠信屬于政治范疇，是指基于公眾意愿產(chǎn)生的政府對(duì)其人民賦予的權(quán)力的正確運(yùn)用和職責(zé)的積極恰當(dāng)履行，即政府對(duì)它的人民誠實(shí)無欺，講究信用，它表明了政府在自身能力限度內(nèi)的積極實(shí)際履約狀態(tài)；[1]馬國清，陳淑芳（2005）認(rèn)為政府誠信是指政府部門基于相應(yīng)的行政承諾而展開行政活動(dòng)，通過實(shí)現(xiàn)行政效益從而兌現(xiàn)政府承諾的行政作為，它是一種行政主體共同規(guī)范的外在體現(xiàn)；[2]鄂振輝（2005）認(rèn)為政府誠信是指政府機(jī)關(guān)對(duì)法定權(quán)力和職責(zé)的正確履行程度，政府部門在自身能力的限度內(nèi)實(shí)際的踐約狀態(tài)，它包括政府部門決策的科學(xué)民主程度、政府部門的依法程度、政府部門作為公共權(quán)力代表的公正程度、政府官員的公信力等。[3]綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為地方政府誠信主要指地方政府成員在行使公民賦予的國家權(quán)力時(shí)，要本著誠信善良的行政理念和道德品質(zhì)，以社會(huì)公眾利益為出發(fā)點(diǎn)就社會(huì)公共問題進(jìn)行民主決策、科學(xué)決策，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，認(rèn)真履行其對(duì)公眾承諾的社會(huì)責(zé)任，努力提高自身的社會(huì)公信力。

（二）地方政府誠信缺失現(xiàn)狀

政府誠信作為社會(huì)誠信體系建設(shè)的核心內(nèi)容，歷來受到社會(huì)各界的關(guān)注。近年來，盡管各級(jí)政府及其部門通過采取多種途徑促進(jìn)誠信政府建設(shè)，但是通過社會(huì)媒體曝光的各類地方政府誠信缺失事件依舊屢見不鮮，反映了目前我國地方政府誠信缺失問題依舊十分嚴(yán)峻，離社會(huì)公眾的期盼還有不小的差距。具體而言，地方政府誠信缺失主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是地方政府政策缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，危害社會(huì)公眾利益。地方政府擁有法定的政治權(quán)力，可以制定社會(huì)公共政策，分配社會(huì)資源。從理論上說，地方政府為了維護(hù)公共政策的合法性和權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)努力維護(hù)政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，但現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀。如2014年12月29日17時(shí)40分，深圳市政府突然舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理的通告》，決定從當(dāng)日18時(shí)起實(shí)行小汽車限購。從正式發(fā)布限購公告到實(shí)施限購，相隔僅短短20分鐘，深圳可謂將“突襲”限購做到了極致。此舉不僅導(dǎo)致社會(huì)輿論一片嘩然，而且也引發(fā)不少學(xué)者對(duì)地方政府誠信狀況的擔(dān)憂。原因在于：2013年11月，深圳市公安局副局長王國賓向媒體表示，如果深圳出臺(tái)限牌限號(hào)政策，“一定會(huì)廣泛聽取意見，絕對(duì)不會(huì)搞突然襲擊”。2014年1月深圳市五屆人大六次會(huì)議記者會(huì)上，針對(duì)深圳是否實(shí)行小汽車限購的問題，深圳市市長許勤明確表示，目前只依靠提高停車費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)手段治理擁堵，只有到經(jīng)濟(jì)手段失靈的時(shí)候才會(huì)采取行政手段。而就在一周之前，深圳市交委負(fù)責(zé)人還在首屆北上廣深交通會(huì)議上表態(tài)，深圳不會(huì)學(xué)習(xí)北上廣（實(shí)行限購）。政府和相關(guān)職能部門此前多次 “辟謠”，要么否認(rèn)將實(shí)行小汽車限購，要么承諾即便限購也不會(huì)搞“突襲”，表態(tài)和承諾言猶在耳，現(xiàn)在卻以“突襲”方式實(shí)行限購，讓不信謠、不傳謠的普通市民情何以堪？不僅深圳，杭州此前也發(fā)生過類似的事件。[4]應(yīng)當(dāng)說，公共政策缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性是地方政府誠信缺失最基本的表現(xiàn)形式。

二是部分地方政府尋租腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，日益引發(fā)群眾不滿。以為人民服務(wù)為根本宗旨的地方政府，理應(yīng)從社會(huì)公共利益出發(fā)制定公共政策，促進(jìn)社會(huì)資源的合理分配，但是在決策時(shí)，一些地方政府和公務(wù)員卻在自身“私利”的驅(qū)動(dòng)下，更多考慮的是小集團(tuán)利益和個(gè)人私利，肆意侵犯社會(huì)公眾的利益。如在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，隨著市政建設(shè)工程的增多，一些地方政府官員與房地產(chǎn)開發(fā)商之間形成利益鏈條，以權(quán)謀私，低價(jià)從農(nóng)民手中收購?fù)恋?，轉(zhuǎn)手給房地產(chǎn)開發(fā)商謀取暴利，侵犯農(nóng)民的權(quán)益，或是在一些公共項(xiàng)目招標(biāo)過程中通過尋租手段，將一些公共項(xiàng)目承包給某些不合格的承包商，造成各類“豆腐渣工程”建設(shè)屢見不鮮。部分地方政府及其工作人員的尋租腐敗不僅造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，而且大大降低了地方政府在社會(huì)公眾中的威信，逐步削弱政府合法性權(quán)威，威脅著地方社會(huì)的政治穩(wěn)定和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三是地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過多，履約誠信度相對(duì)較低。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府部門作為宏觀調(diào)控者，應(yīng)該注重充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，但目前一些地方政府部門為了謀取私利，采取地方保護(hù)主義，過多干涉社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重?cái)_亂了市場規(guī)律，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如一些地方官員為追求個(gè)人政績，隨意降低門檻，盲目招商引資，引進(jìn)了一些對(duì)地方環(huán)境有嚴(yán)重破壞的工業(yè)企業(yè)，危害當(dāng)?shù)鼐用竦纳】?。此外，一些地方政府為加大招商引資成功的砝碼，在本地優(yōu)惠政策的制定上沒有充分的考慮國家法律法規(guī)和政策的可行性，由此導(dǎo)致雖然制定的相關(guān)優(yōu)惠政策很實(shí)惠很有吸引力，但當(dāng)投資者要求政府履行時(shí)卻因?yàn)榉煞ㄒ?guī)和政策的不允許而導(dǎo)致優(yōu)惠政策根本無法落實(shí)，一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。承諾后不兌現(xiàn)，表面上受害的是那些被“騙”進(jìn)門的企業(yè)，實(shí)際上對(duì)地方政府而言卻潛伏著“失信于民”的巨大危機(jī)。

（三）地方政府誠信缺失的原因分析

縱觀地方政府誠信缺失的各種表現(xiàn)，本研究發(fā)現(xiàn)造成地方政府誠信缺失的原因多種多樣，既包括政府體制機(jī)制問題，也包括地方政府工作人員素質(zhì)參差不齊、監(jiān)管體系不健全以及歷史傳統(tǒng)影響等問題。具體而言，導(dǎo)致當(dāng)前我國部分地方政府誠信缺失的原因主要有：

第一、現(xiàn)有的政府組織體制和績效評(píng)估考核晉遷制度不合理是造成地方政府誠信缺失最根本的原因?，F(xiàn)有的地方政府機(jī)構(gòu)是在官僚等級(jí)制的基礎(chǔ)上建立起來的，官僚制最大的弊端就是官僚機(jī)構(gòu)臃腫，組成人員思想易僵化，行政成本過高，政府部門辦事效率低下，對(duì)于市場和社會(huì)公眾的需求反映較緩慢，這就使得地方政府尤其是基層政府機(jī)構(gòu)及其組成人員在處理日常公共事務(wù)時(shí)，要按照科層制的原則一層層地向上級(jí)傳遞信息，上級(jí)政府收到信息后，按照一定程序制定相應(yīng)政策，然后再一級(jí)級(jí)地下達(dá)給相關(guān)部門和人員，這個(gè)過程必然會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間、人力和物力，同時(shí)層層傳遞還會(huì)造成信息失真、政策扭曲等一系列問題，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府失信于民現(xiàn)象的發(fā)生。且我國現(xiàn)有的官員績效評(píng)估和考核晉遷制度也不夠科學(xué)，過多地將官員政績考核的重點(diǎn)放在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方GDP增長速度等方面，相對(duì)忽視了對(duì)官員公眾滿意度的考量，重視上級(jí)政府意見，社會(huì)公眾作為地方政府服務(wù)的對(duì)象卻沒有有效參與到政府的績效評(píng)估中來，這就導(dǎo)致部分地方政府及其組成人員重視地方形象工程建設(shè)，相對(duì)忽視社會(huì)公眾的需求，引發(fā)地方政府誠信缺失問題。

第二、地方政府及其工作人員誠信意識(shí)淡薄是造成地方政府誠信缺失的直接原因。盡管誠信教育已逐步遍及社會(huì)的每一個(gè)角落，但就目前地方政府誠信教育而言，其依舊停留在單純強(qiáng)調(diào)政府工作人員遵紀(jì)守法、不貪污、不受賄、依法辦事等方面，相對(duì)忽視了地方政府誠信實(shí)踐方面的教育，使得不少地方政府及其工作人員的誠信意識(shí)淡薄，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，容易受到物質(zhì)利益和金錢利益的誘惑，自我約束的能力較差，這就會(huì)導(dǎo)致某些地方政府工作人員唯利是圖，為了謀求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，置廣大社會(huì)公眾的利益于不顧。且地方政府及其工作人員誠信意識(shí)淡薄還可能導(dǎo)致地方政府肆意踐踏公權(quán)力，盲目干涉地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單方面不履行與企業(yè)事先簽訂的合約，擾亂正常的市場秩序，給企業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失，侵害企業(yè)的合法利益，使得地方政府失信于企業(yè)。

第三、政府誠信法律保障和監(jiān)督機(jī)制不健全是造成政府誠信缺失的外部原因。信用和法律是相互補(bǔ)充、相互支持的，法律是誠信體系建設(shè)的硬支持，完善的法律體系可以為誠信建設(shè)提供很好的保障，而誠信反過來又可以更好地體現(xiàn)法律的意志。[5]絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，如果地方政府的行為缺乏監(jiān)督也必然會(huì)造成權(quán)力的濫用。改革開放以來，地方政府的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作始終沒有中斷過，但政府權(quán)力過大，缺乏相應(yīng)的法律監(jiān)督，尤其是對(duì)地方政府誠信的法律監(jiān)督仍然存在明顯的不足。如果政府誠信建設(shè)沒有上升為國家意志，成為明確的法律規(guī)范，就不能充分發(fā)揮其對(duì)地方政府工作人員的監(jiān)督約束作用，加之目前針對(duì)地方政府的內(nèi)外部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制還不完善，這會(huì)帶來地方政府權(quán)力尤其是行政自由裁量權(quán)過大的問題，有可能造成權(quán)力腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，降低公民對(duì)地方政府的認(rèn)同感。

第四、公民社會(huì)力量不夠強(qiáng)大，公民政治話語權(quán)較少是造成地方政府誠信缺失的又一重要原因。在不少發(fā)達(dá)國家，公民社會(huì)力量往往較為強(qiáng)大，擁有較多的政治話語權(quán)，公民通過投票可以決定地方領(lǐng)導(dǎo)人的任免，這就使得其地方官員必須恪守誠信以贏得更多的民眾支持以便在下次選舉中可以獲勝。但國內(nèi)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，更多地受到上級(jí)的影響，且我國目前公民社會(huì)力量十分薄弱，在政治活動(dòng)中的話語權(quán)較少，這就使得地方政府往往只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，地方官員常常眼睛向上，相對(duì)忽視社會(huì)公眾的利益訴求。同時(shí)，社會(huì)公眾的公民意識(shí)水平普遍不高，參與社會(huì)公共事務(wù)的積極性相對(duì)較低，這就無法對(duì)地方政府權(quán)力的行使形成一種有效的外在監(jiān)督，即使地方政府不講誠信，社會(huì)公眾也無從問責(zé)，這就容易導(dǎo)致地方政府權(quán)力的腐敗，社會(huì)誠信度的喪失。

二、加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)的對(duì)策建議

地方政府誠信建設(shè)不僅關(guān)系著社會(huì)公眾對(duì)其的信賴，也直接影響著地方政府與社會(huì)公眾之間的相互關(guān)系。盧梭在《社會(huì)契約論》中提出，政府產(chǎn)生的合法性基礎(chǔ)是社會(huì)公眾通過選舉制度授權(quán)給政府，社會(huì)公眾與政府之間是一種政治契約的關(guān)系，公眾與政府的關(guān)系建立在政治信用的基礎(chǔ)上，執(zhí)政者必須誠實(shí)遵守契約，以維持自身的社會(huì)威信和公眾的支持，若政府違反信用，肆意侵犯社會(huì)公眾的利益，則會(huì)導(dǎo)致其政治合法性地位的喪失，誘發(fā)政治危機(jī)和社會(huì)動(dòng)亂的發(fā)生。因而，為了保障社會(huì)主義和諧社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，必須加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，尤其是地方政府誠信建設(shè)。

一是加快推進(jìn)地方政府體制改革，盡快構(gòu)建科學(xué)合理的公務(wù)員績效考核制度。鑒于地方政府體制是造成政府失信最根本的原因，因而加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè)需要從深化地方政府體制改革，創(chuàng)新公務(wù)員績效考核制度著手。在政府體制改革方面，要變革單一的政府決策機(jī)制，在政策和制度出臺(tái)之前，要自下而上認(rèn)真傾聽民眾的呼聲、專家學(xué)者的意見，重大事項(xiàng)還應(yīng)由地方人民代表大會(huì)審議，政策和制度實(shí)施之后，還應(yīng)根據(jù)公民、專家的合理化建議，及時(shí)修改完善，這是保證政策制度合理性和取信于民的關(guān)鍵；在公務(wù)員績效考核制度方面，要建立起“德、能、勤、績、廉”全面的績效考核制度，不能單一地將GDP指標(biāo)作為地方政府官員晉遷的主要標(biāo)準(zhǔn)，要將地方政府的誠信行為和公眾對(duì)于政府誠信服務(wù)的滿意度等也納入到地方政府官員的績效考核體系中。

二是加強(qiáng)地方政府誠信教育，努力提高地方政府部門及其工作人員的誠信意識(shí)水平。一個(gè)高效、廉潔的政府才能成為公民滿意的政府，也是公民心目中形象極佳的政府，而政府在公民心目中的滿意程度又直接關(guān)系到國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。這就需要加強(qiáng)地方政府的誠信教育，掃除地方政府工作人員“官本位”的政治傳統(tǒng)、思維方式、習(xí)慣和觀念，促使他們自覺地以社會(huì)主義道德觀、價(jià)值觀規(guī)范自身行為，努力樹立為人民服務(wù)的價(jià)值觀、依法辦事的法治觀、實(shí)事求是的公正觀和恪盡職守的責(zé)任觀，讓地方政府工作人員意識(shí)到自己是人民的公仆，要信守承諾地為人民服務(wù)，言必行，行必果?？傊?，加強(qiáng)地方政府誠信教育，提高地方政府部門及其工作人員的誠信意識(shí)水平，可以促使他們從主觀意識(shí)上自覺約束自身行為，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”。

三是健全政府誠信法規(guī)體系和內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制，為地方政府誠信建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。完善法律是依法行政和依法問責(zé)的前提，但我國目前關(guān)于界定和懲處失信的法律缺失，使得我們面對(duì)地方政府失信時(shí)往往無法可依[6]。因而當(dāng)務(wù)之急就是要健全政府誠信法規(guī)體系，完善政府失信救濟(jì)制度，嚴(yán)格對(duì)地方政府成員誠信缺失行為的法律懲戒。在此基礎(chǔ)上，還需要加強(qiáng)地方行政監(jiān)督體系建設(shè)，完善地方政府機(jī)構(gòu)內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，深化問責(zé)制度，開展責(zé)任檢查，建立制約監(jiān)督主體激勵(lì)機(jī)制等，為制約監(jiān)督主體走出“不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督”的困境提供有力保障，同時(shí)構(gòu)建和暢通多種渠道，讓新聞媒體和社會(huì)公眾也參與到政府誠信監(jiān)管中來。

四是積極培育公民社會(huì)組織，壯大公民社會(huì)力量，推進(jìn)地方政府誠信建設(shè)。地方政府的行政權(quán)力來自于全體公民的讓渡，因而其權(quán)力的行使也應(yīng)受到公民社會(huì)的監(jiān)督。在建國初期，由于國民受教育水平較低，公民社會(huì)力量十分薄弱，所以公民社會(huì)將大部分權(quán)力讓渡給政府，讓政府部門來管理社會(huì)公共事務(wù)，但是經(jīng)過大半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，我國公民社會(huì)逐步在成長，地方政府應(yīng)適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，通過改革適時(shí)地將部分權(quán)力歸還給社會(huì)公眾，扶持公民社會(huì)組織的發(fā)展，努力提高公民社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的能力和水平，這樣既可以減輕地方政府責(zé)任，同時(shí)也可以讓社會(huì)公眾更多更好地參與到地方政府的管理中來，有效監(jiān)管地方政府行政權(quán)力的行使，減少地方政府權(quán)力腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而提高地方政府誠信度。

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