鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)模式及利益分配研究*

林曉言王慧云

鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)模式及利益分配研究*

林曉言1王慧云2

（1北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，2北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，北京100044）

基于外部性理論和土地發(fā)展權(quán)理論論述了鐵路土地綜合開發(fā)的作用和意義，在借鑒香港地鐵的“地鐵+物業(yè)”模式、臺(tái)灣捷運(yùn)的交通土地一體化開發(fā)模式以及日本東京站多元化開發(fā)模式基礎(chǔ)上，從參與主體角度歸納了我國(guó)鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)的三種基本模式。結(jié)合國(guó)家關(guān)于鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)的相關(guān)政策，基于稅費(fèi)和土地發(fā)展權(quán)對(duì)現(xiàn)階段鐵路土地綜合開發(fā)利益分配提出若干建議。

鐵路站區(qū)土地；綜合開發(fā)；外部效益內(nèi)部化；土地發(fā)展權(quán)；利益分配

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，當(dāng)今鐵路建設(shè)的意義遠(yuǎn)不僅僅局限于交通領(lǐng)域，已成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)空間格局優(yōu)化、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等目標(biāo)的重要戰(zhàn)略選擇?？v觀世界各國(guó)鐵路建設(shè)的發(fā)展歷程，發(fā)展速度快且發(fā)展規(guī)模大的鐵路網(wǎng)的建設(shè)都依托于規(guī)劃合理、權(quán)責(zé)利益明確的國(guó)土資源綜合開發(fā)，科學(xué)合理的綜合開發(fā)模式能夠?qū)崿F(xiàn)城市與交通的和諧發(fā)展、土地利用和交通運(yùn)轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。本文將視角定位于鐵路站點(diǎn)的綜合開發(fā)，通過(guò)借鑒香港地鐵的“地鐵+物業(yè)”模式、臺(tái)灣捷運(yùn)的交通土地一體化開發(fā)模式以及日本東京站多元化開發(fā)模式,基于土地發(fā)展權(quán)和外部性相結(jié)合的基礎(chǔ)理論，探討適合于我國(guó)鐵路站點(diǎn)開發(fā)的模式，并基于客流量指數(shù)等提出外部效益分配的思路。

1 土地綜合開發(fā)的基礎(chǔ)理論

1.1鐵路建設(shè)的外部性理論

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，外部效益是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為給另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，而這種效益并沒有從貨幣或市場(chǎng)交易中反映出來(lái)。外部效益是外部性的有利方面，即正外部效應(yīng)或外部經(jīng)濟(jì)。鐵路是存在巨大正外部性的一種典型產(chǎn)品，其外部性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在替代道路交通方面，節(jié)省大量道路、停車場(chǎng)占用的土地和修建成本，減少能源的消耗，保護(hù)環(huán)境，這方面外部性的受益者主要是政府和居民。其次，鐵路能夠拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)、調(diào)整城市布局、改善投資環(huán)境、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這方面外部性的受益者主要是政府。再者，帶動(dòng)沿線土地和房產(chǎn)升值，帶來(lái)沿線商貿(mào)、餐飲和服務(wù)業(yè)的高速發(fā)展和沿線經(jīng)濟(jì)的繁榮，這方面外部性的受益者主要是政府、沿線企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)的持有者等。

1.2土地發(fā)展權(quán)理論

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵界定，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界大致從以下幾個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了分析：1）環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者認(rèn)為，土地可以作為一種特殊的資源流轉(zhuǎn)于市場(chǎng)，土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)制度是可交易的許可證制度的一部分。這種有制度保障的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)會(huì)自動(dòng)地使資源找到能發(fā)揮其最大效用的市場(chǎng)主體，從而通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制推進(jìn)土地開發(fā)的高效率。2）土地管理法領(lǐng)域主要是從政府權(quán)利的角度對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行分析，該領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的制度建設(shè)是政府改善土地利用控制的一種手段，政府在征收私人土地權(quán)益時(shí)，土地發(fā)展權(quán)制度可以在土地征收補(bǔ)償金之外，為土地所有權(quán)提供一種新的補(bǔ)償方式，以減輕財(cái)政壓力。3）在財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域里，有關(guān)土地發(fā)展權(quán)的探討還涉及土地開發(fā)利益分配的相關(guān)問(wèn)題，即土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制可以為土地所有權(quán)人提供實(shí)現(xiàn)其土地支配利益的多種開發(fā)投資方式，土地發(fā)展權(quán)本身也可以作為一種收益存在于該機(jī)制之中。

在某種程度上來(lái)說(shuō)，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)是在特定條件下成為所有權(quán)下的一項(xiàng)子權(quán)利，例如法律規(guī)定土地所有權(quán)者擁有土地開發(fā)的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)，當(dāng)土地發(fā)展權(quán)作為一種具有可交易性質(zhì)的權(quán)利流通于市場(chǎng)當(dāng)中時(shí)，應(yīng)注意到它是作為由土地所有權(quán)派生且獨(dú)立于土地所有權(quán)之外的一項(xiàng)權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)具有規(guī)范土地開發(fā)利益管理的作用，因而需要法律賦予其一定的權(quán)利能力[1]。土地發(fā)展權(quán)權(quán)能概況見圖1。

圖1 土地發(fā)展權(quán)權(quán)能概況

如圖1所示，土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)，擁有和行使土地發(fā)展權(quán)可以為權(quán)利主體帶來(lái)收益，其對(duì)土地開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主要體現(xiàn)在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度設(shè)計(jì)方面。首先是擁有土地發(fā)展權(quán)主體通過(guò)有償出讓土地發(fā)展權(quán)而獲取收益；其次，擁有可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體可通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)獲取收益；再者，土地開發(fā)者可通過(guò)土地開發(fā)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以物業(yè)經(jīng)營(yíng)或出售獲取土地發(fā)展權(quán)收益。

2 國(guó)內(nèi)外軌道交通土地綜合開發(fā)

2.1香港地鐵土地綜合開發(fā)

香港地鐵以其高效率被公認(rèn)為世界上首屈一指的鐵路系統(tǒng)。不同于多數(shù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，香港地鐵不依賴政府補(bǔ)貼，是少有的盈利的地鐵公司。原因在于其經(jīng)營(yíng)者香港鐵路有限公司（舊稱“地下鐵路公司”）除了鐵路業(yè)務(wù)，還從事多元化的非鐵路運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，包括住宅及商業(yè)項(xiàng)目開發(fā)、物業(yè)租賃、廣告、電訊服務(wù)和國(guó)際咨詢服務(wù)等，其中物業(yè)開發(fā)、租賃和管理方面的收入已經(jīng)成為香港鐵路有限公司的重要資金來(lái)源。在過(guò)去的30年中，香港政府不僅坐享一個(gè)世界級(jí)的地下鐵路系統(tǒng)，而且從地鐵公司獲得地價(jià)收入連同紅利凈收入1 400億港元。將鐵路與物業(yè)綜合發(fā)展，有效利用土地資源，對(duì)香港政府、地鐵發(fā)展商及公眾來(lái)說(shuō)，是一個(gè)三贏的局面[2]。

香港地鐵融資的重要經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ绞恰暗罔F+物業(yè)”模式。其開發(fā)可以分為兩個(gè)階段，第一階段主要以市中心站點(diǎn)建設(shè)為主，功能是運(yùn)送客流和改造舊城；第二階段以軌道交通帶動(dòng)新市鎮(zhèn)開發(fā)為主，根據(jù)各站點(diǎn)所在區(qū)位的不同，其發(fā)揮的功能也有差別，居住功能是新市鎮(zhèn)物業(yè)站點(diǎn)開發(fā)的主要功能，除此之外，還有商業(yè)功能和交通樞紐功能。

香港地鐵公司在其站點(diǎn)沿線周邊進(jìn)行土地收儲(chǔ)、開發(fā)的基本環(huán)節(jié)是：首先，地鐵公司在軌道沿線選擇具有發(fā)展?jié)摿Φ耐恋兀鳛檐囌居玫叵蛘岢錾暾?qǐng)開發(fā)車站用地上加蓋空間的權(quán)利；然后，尋求房地產(chǎn)開發(fā)商作為合作伙伴，利用開發(fā)商的資金對(duì)該地塊進(jìn)行開發(fā)，如建造大型住宅區(qū)、建造寫字樓或者建造大型購(gòu)物中心等；最后，將該地塊所產(chǎn)生的利潤(rùn)與房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行分成。這種模式就是非常典型的通過(guò)物業(yè)的收益來(lái)對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)進(jìn)行貼補(bǔ)的“以地養(yǎng)鐵、以地補(bǔ)鐵”的模式。香港地鐵聯(lián)合開發(fā)主體角色、權(quán)益和職責(zé)關(guān)系見圖2。

2.2臺(tái)灣捷運(yùn)交通土地一體化開發(fā)

臺(tái)北市區(qū)土地昂貴，捷運(yùn)建設(shè)用地的取得較為困難。所以臺(tái)北捷運(yùn)建設(shè)選擇依托聯(lián)合開發(fā)，以捷運(yùn)為導(dǎo)向的土地開發(fā)方式引導(dǎo)沿線土地良性發(fā)展，并盡量降低因取得建設(shè)用地、過(guò)路權(quán)或空權(quán)給土地所有者帶來(lái)的損失。

圖2 香港地鐵聯(lián)合開發(fā)主體角色、權(quán)益、職責(zé)關(guān)系

臺(tái)灣捷運(yùn)聯(lián)合開發(fā)的組成要素有：土地（私人、政府）、資金（私人投資人）、捷運(yùn)局（規(guī)劃設(shè)計(jì)、場(chǎng)站施工）、捷運(yùn)公司（受理投資人申請(qǐng)，場(chǎng)站及聯(lián)合開發(fā)大樓監(jiān)督、管理），其合作模式及權(quán)利義務(wù)關(guān)系如圖3。

圖3 臺(tái)北捷運(yùn)合作模式及權(quán)利義務(wù)關(guān)系

《臺(tái)北大眾捷運(yùn)系統(tǒng)土地聯(lián)合開發(fā)須知》對(duì)捷運(yùn)聯(lián)合開發(fā)權(quán)益分配的解釋是：依本府（臺(tái)北市政府）與土地所有權(quán)人簽訂聯(lián)合開發(fā)契約書之規(guī)定，聯(lián)合開發(fā)大樓之樓層、區(qū)位及坪數(shù)之分配，應(yīng)由投資土地所有權(quán)人及主管機(jī)關(guān)以建造執(zhí)照申請(qǐng)圖議定各樓層區(qū)位之價(jià)格，再計(jì)算各方應(yīng)分配之價(jià)值，以便依照議定各樓層區(qū)位之價(jià)格將各人應(yīng)分得部分計(jì)算分配于集中之樓層內(nèi)，并據(jù)以確定建造執(zhí)照起造人名義，土地之持分亦依實(shí)際分得之建物面積比率重新計(jì)算調(diào)整。即，各投資人依其各自的投資比例來(lái)分配相當(dāng)比例的聯(lián)合開發(fā)大樓面積，分配計(jì)算的依據(jù)是依聯(lián)合開發(fā)基地、捷運(yùn)場(chǎng)站、聯(lián)合開發(fā)大樓以及獎(jiǎng)勵(lì)面積所構(gòu)成的組合而定[3]。

2.3日本東京站土地綜合開發(fā)

東京火車站位于東京城市中心，從北到南長(zhǎng)達(dá)335 m，總建筑面積約22萬(wàn)m2，是日本最大的火車站，于1914年投入使用，其建設(shè)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)所有權(quán)現(xiàn)完全為東日本鐵路公司所有[4]。東日本鐵路公司也已發(fā)展成為集城市開發(fā)與規(guī)劃咨詢、旅游業(yè)務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)、電力供給、賓館飯店管理于一身的綜合性鐵路公司。東京火車站周邊用地開發(fā)采取緊湊、高強(qiáng)度的商業(yè)開發(fā)模式，有三個(gè)顯著特點(diǎn)：第一，客運(yùn)站周邊以商業(yè)及辦公用途為絕對(duì)主導(dǎo)，土地價(jià)值發(fā)揮到最高，充分利用了火車站地區(qū)交通可達(dá)性程度較高的優(yōu)勢(shì)；第二，高強(qiáng)度的商業(yè)開發(fā)僅密集在一定區(qū)域內(nèi)，通常是距離軌道交通換乘站點(diǎn)400～500 m范圍內(nèi)，這種緊湊型的土地利用模式，最大限度地將人流、信息流、資金流和物流集中在一定區(qū)域；第三，重視對(duì)客運(yùn)站地下空間的綜合利用。東京站土地綜合開發(fā)各主體關(guān)系見圖4。

圖4 東京站土地綜合開發(fā)各主體關(guān)系

東京火車站周邊建設(shè)的普遍規(guī)律是以客運(yùn)站為核心，逐步形成一個(gè)集交通樞紐、商業(yè)服務(wù)、娛樂(lè)休閑于一體的城市綜合中心?？傮w來(lái)說(shuō)，日本軌道交通企業(yè)采取的是以鐵道為中心，房地產(chǎn)及租賃業(yè)、購(gòu)物中心等零售服務(wù)業(yè)、公共汽車業(yè)、出租車業(yè)、旅游觀光、賓館設(shè)施等共同發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式，其中最主要的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略是土地經(jīng)營(yíng)和鐵道經(jīng)營(yíng)共同規(guī)劃發(fā)展[5]。

3 鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)模式

通過(guò)分析以上幾個(gè)軌道交通車站土地綜合開發(fā)的情況，可以看出，在香港，雖然地鐵公司用于綜合開發(fā)的土地由政府劃撥，但是如何進(jìn)行土地開發(fā)，地鐵公司起主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上吸納眾多房地產(chǎn)企業(yè)參與，通過(guò)事前的商議和相關(guān)法規(guī)對(duì)雙方或多方的責(zé)任、義務(wù)進(jìn)行約束，在項(xiàng)目竣工前確定利潤(rùn)的分配比例。在臺(tái)灣，聯(lián)合開發(fā)的模式使得聯(lián)合主體間產(chǎn)權(quán)交易的成本降低，通過(guò)契約的方式限定各個(gè)主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，能夠很好地保證捷運(yùn)運(yùn)營(yíng)與綜合開發(fā)之間的協(xié)調(diào)性。在日本，因?yàn)橥恋貙儆谒接胸?cái)產(chǎn)，個(gè)人或是商業(yè)團(tuán)體能夠通過(guò)經(jīng)濟(jì)途徑得到土地所有權(quán)，因此軌道交通企業(yè)可以在獲得土地所有權(quán)后，從自身的利益出發(fā)對(duì)綜合開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。日本的綜合開發(fā)項(xiàng)目是軌道交通企業(yè)憑借所在財(cái)團(tuán)雄厚資金的支持獨(dú)立完成，項(xiàng)目不僅包括交通和地產(chǎn)開發(fā)，還延伸到其他配套服務(wù)行業(yè)，比如休閑度假項(xiàng)目。綜合歸納起來(lái)，可以將鐵路站點(diǎn)土地開發(fā)模式分為三類：鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)、鐵路企業(yè)和開發(fā)商合作開發(fā)，以及開發(fā)商負(fù)擔(dān)綜合開發(fā)地塊范圍內(nèi)的交通設(shè)施。

3.1鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)綜合開發(fā)

鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)綜合開發(fā)是指企業(yè)在開展鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的同時(shí)進(jìn)行土地開發(fā)。鐵路企業(yè)作為綜合開發(fā)的唯一投資方，享有土地開發(fā)收益的控制權(quán)，因此可以保證土地開發(fā)收益能有效投入到后續(xù)建設(shè)當(dāng)中。由于傳統(tǒng)意義上鐵路建設(shè)和土地開發(fā)分屬兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，具有迥異的建設(shè)規(guī)律，且由不同的部分承擔(dān)，所以按照此種模式進(jìn)行的綜合開發(fā)要求鐵路企業(yè)十分了解土地開發(fā)的規(guī)律，這在很大程度上加大了綜合開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行這種模式不僅需要國(guó)家政策的大力支持，政府還應(yīng)主動(dòng)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商，統(tǒng)籌編制既有鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)功能調(diào)整和空間優(yōu)化，指導(dǎo)站場(chǎng)改建及周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)，促進(jìn)地上地下統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)外交通與城市道路、公共交通一體化。

3.2鐵路企業(yè)和開發(fā)商合作開發(fā)

鐵路企業(yè)和開發(fā)商合作進(jìn)行綜合開發(fā)是由政府或已獲得土地的鐵路企業(yè)提供土地，開發(fā)商提供用于土地開發(fā)的資金，并負(fù)責(zé)土地開發(fā)項(xiàng)目的營(yíng)銷策劃和建設(shè)銷售，雙方按協(xié)議的規(guī)定分享土地開發(fā)收益。在該模式中，鐵路企業(yè)還扮演著代表政府行使土地發(fā)展權(quán)的角色。這樣不僅可以分擔(dān)鐵路企業(yè)的業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而且可以減輕企業(yè)的資金壓力，也就是減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)綜合開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，使用權(quán)不歸鐵路企業(yè)所有的土地，土地開發(fā)可按現(xiàn)有土地市場(chǎng)的運(yùn)作方式進(jìn)行，但是開發(fā)性質(zhì)、規(guī)模和具體設(shè)計(jì)必須符合綜合開發(fā)的總體規(guī)劃要求。鐵路企業(yè)和開發(fā)商合作對(duì)車站周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)，實(shí)際上是一種土地開發(fā)市場(chǎng)化的方法。政府、鐵路企業(yè)和開發(fā)商之間應(yīng)形成良好的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，土地由鐵路建設(shè)投資主體取得的，鐵路建設(shè)和土地綜合開發(fā)應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)；土地由其他市場(chǎng)主體取得的，其他市場(chǎng)主體應(yīng)與鐵路建設(shè)投資主體協(xié)商安排鐵路建設(shè)與土地綜合開發(fā)相關(guān)事宜，確保鐵路等各項(xiàng)建設(shè)按規(guī)劃有序進(jìn)行[6]。

3.3開發(fā)商負(fù)擔(dān)綜合開發(fā)地塊范圍內(nèi)的交通設(shè)施

在開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)地塊范圍內(nèi)的鐵路交通設(shè)施模式中，開發(fā)商擁有土地發(fā)展權(quán)，占有土地的開發(fā)收益，土地發(fā)展權(quán)的獲得是以開發(fā)商對(duì)鐵路建設(shè)的出資為前提的。而鐵路線路經(jīng)過(guò)的地塊，特別是臨近站點(diǎn)的地塊受交通設(shè)施建設(shè)影響，可達(dá)性提高，開發(fā)收益也會(huì)大大高于其他地塊，因此要求開發(fā)商承擔(dān)地塊內(nèi)鐵路建設(shè)的部分費(fèi)用，這樣能在一定程度上減輕鐵路建設(shè)的資金壓力。但是在現(xiàn)有的土地市場(chǎng)，土地開發(fā)商僅需承擔(dān)極少量的基礎(chǔ)市政設(shè)施建設(shè)義務(wù)，如居住小區(qū)開發(fā)用地中的代征綠地、代征道路用地，需由開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)責(zé)任。而且若采用地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)地塊范圍內(nèi)交通設(shè)施的模式，必將要求開發(fā)商加大開發(fā)項(xiàng)目本身以外的投入，這就需要科學(xué)計(jì)算地塊因?yàn)殍F路建設(shè)帶來(lái)的增量收益，并合理確定開發(fā)商交通建設(shè)的出資比例。同時(shí)，為了規(guī)范開發(fā)商的經(jīng)營(yíng)行為，還需制定相應(yīng)的法律條文和政策。

4 鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)利益范圍確定與分配模型

4.1開發(fā)利益范圍的確定

鐵路車站的活動(dòng)對(duì)于周邊土地具有波及效應(yīng)，會(huì)影響當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)供求水平。如何界定交通開發(fā)利益的影響范圍，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究中尚無(wú)一致結(jié)論。在實(shí)際研究工作中，歐美學(xué)者一般取車站周圍0.5～0.8 km作為開發(fā)利益的影響范圍，日本學(xué)者大多以車站周圍2 km作為影響區(qū)域[7]。關(guān)于合理確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模這一原則，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》表示，地方政府應(yīng)按照新建鐵路站場(chǎng)地區(qū)土地綜合開發(fā)的基本要求，綜合考慮建設(shè)用地供給能力、市場(chǎng)容納能力、鐵路建設(shè)投融資規(guī)模等因素，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)規(guī)劃，合理劃定綜合開發(fā)用地邊界?？鄢緢?chǎng)用地后，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過(guò)50 hm2控制，少數(shù)站場(chǎng)綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過(guò)100 hm2。

土地綜合開發(fā)利益分配的前提即是確定開發(fā)利益的范圍。如果以出行時(shí)間來(lái)描述可達(dá)性，則無(wú)論采用何種交通方式，從開發(fā)利益影響范圍邊緣點(diǎn)到市中心的出行時(shí)間相同，即

式中：Tt為利用軌道交通方式，從車站影響范圍邊緣點(diǎn)到達(dá)市中心的出行時(shí)間，即Tt=St/Vt+R/Vb；Tg為利用公共汽車等其他非軌道交通方式，從車站影響范圍邊緣點(diǎn)到達(dá)市中心的出行時(shí)間，即Tg=Sg/Vg。St為軌道交通車站至市中心的距離；Vt為軌道交通的平均旅行速度；R為車站影響范圍邊緣點(diǎn)到車站的距離，即影響范圍；Vb為影響范圍邊緣點(diǎn)到車站出行的平均速度，采用平均步行速度；Sg為影響范圍邊緣點(diǎn)沿城市道路至市中心的最短距離；Vg為公共汽車等其他交通方式的平均旅行速度。

如果其他交通和軌道交通在兩地直接來(lái)往時(shí)間相同(即從影響范圍邊緣點(diǎn)到城市中心，無(wú)論采用何種交通方式時(shí)間都是相同的)，可以假設(shè)在某個(gè)半徑范圍之內(nèi)，人們會(huì)傾向于選擇軌道交通而不是其他交通，則這個(gè)半徑就是交通站點(diǎn)的最大影響范圍，也是開發(fā)利益的影響范圍。假設(shè)：St/ Vt+R/Vb=Sg/Vg，得出：R= (Sg/Vg-St/Vt)Vb。

根據(jù)車站影響范圍半徑得出外部效益范圍核心區(qū)的面積則如圖5所示。

圖5 基于時(shí)間可達(dá)性的車站影響范圍

由于城市形態(tài)和發(fā)展程度不同，土地綜合開發(fā)的影響范圍也存在差異。基于時(shí)間可達(dá)性因素來(lái)確定車站影響范圍是一個(gè)理論方法，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)情況下車站影響范圍還受到車站區(qū)域規(guī)劃、繁華程度、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、人口密度、環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)治安狀況等諸多因素制約。另外，對(duì)于線路只通過(guò)一個(gè)城市中心的情況，該模型是合適的。但有的線路連接的是兩個(gè)副中心，有的連接一個(gè)城市中心，同時(shí)通過(guò)另一個(gè)城市副中心，類似問(wèn)題必須對(duì)模型加以修正[8]。

4.2鐵路站區(qū)綜合開發(fā)利益分配動(dòng)態(tài)模型

根據(jù)現(xiàn)階段對(duì)鐵路土地開發(fā)利益分配的研究，鐵路站點(diǎn)開發(fā)對(duì)周邊區(qū)域的影響是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，因此需要對(duì)其開發(fā)利益形成的過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析。以往的土地開發(fā)收益基本表現(xiàn)為土地財(cái)政幾乎全部由當(dāng)?shù)卣@得，但從外部性和土地發(fā)展權(quán)的角度研究鐵路外部效益的分配，利益的形成和分配是動(dòng)態(tài)的，因此參與利益分配的主體也由多方組成，而不應(yīng)是當(dāng)?shù)卣@一單一主體。在開發(fā)利益形成過(guò)程中，需要按照各種現(xiàn)象在理論上的先后表現(xiàn)次序，對(duì)利益形成過(guò)程進(jìn)行理想化的動(dòng)態(tài)分析。在此，將開發(fā)利益產(chǎn)生過(guò)程劃分為起訖兩個(gè)狀態(tài)和中間兩個(gè)階段：起，即利益的發(fā)生狀態(tài)；中間兩個(gè)階段為利益的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移階段；訖，即利益的歸屬狀態(tài)。以高鐵為例，站區(qū)綜合開發(fā)利益分配模型如圖6所示。

圖6 鐵路站區(qū)綜合開發(fā)利益分配動(dòng)態(tài)模型

如圖6所示，交通利益的產(chǎn)生是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，利益擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移階段從理論上說(shuō)是存在的，而且發(fā)生也確有其先后順序，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)作用下兩者的發(fā)生實(shí)際上是結(jié)合在一起并連續(xù)進(jìn)行的。所以從開發(fā)和建設(shè)的初期開始，直接利益不斷產(chǎn)生又不停被擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，各主體的歸屬利益呈動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程[9]。

考慮到土地開發(fā)利益作用的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，把握過(guò)程中的利益狀態(tài)是進(jìn)行開發(fā)利益分配的困難所在，但利益歸屬狀態(tài)客觀反映了各主體享有利益的多少，所以通過(guò)研究按最終歸屬狀態(tài)來(lái)分析開發(fā)利益是可行的。利益歸屬狀態(tài)是未來(lái)相對(duì)均衡的狀態(tài)，它決定了沿線區(qū)域內(nèi)各受益對(duì)象享有站區(qū)通車和土地開發(fā)所帶來(lái)收益的多少。如果所獲得收益遠(yuǎn)小于其為交通承擔(dān)的付出，或者收益遠(yuǎn)超出其負(fù)擔(dān)，都不會(huì)形成均衡狀態(tài)。

5 鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)利益分配建議

國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)大多以稅費(fèi)和開發(fā)作為鐵路開發(fā)利益分配的兩類主要模式，本文從操作層面提出基于客流量和土地發(fā)展權(quán)的兩種具體的方法建議。

5.1基于客流量的間接分配

鐵路的修建提高區(qū)域可達(dá)性，帶來(lái)站點(diǎn)周邊區(qū)域客流量增加，因此站點(diǎn)周邊房地產(chǎn)投資的增加、基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加以及土地價(jià)格增值上漲在某種程度上說(shuō)是由站點(diǎn)周邊人口活動(dòng)密度決定。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)多推薦通過(guò)征收稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)外部效益的間接分配，鑒于國(guó)內(nèi)情況，本文提出遵循鐵路客流量與土地增值之間的彈性關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)鐵路外部效益分配。

一般的生產(chǎn)函數(shù)主要是反映生產(chǎn)要素投入量的組合與實(shí)際產(chǎn)量之間的依存關(guān)系，如果有X1、X2···Xn，共n個(gè)生產(chǎn)要素，Y表示產(chǎn)出，則：Y=F（X1、X2···Xn，t），其中t是時(shí)間變量[10]?；诳土髁俊⒎康禺a(chǎn)價(jià)格以及效率參數(shù)的收益函數(shù)為：

Y=AtCαPβ（0＜α，β＜1）

式中：At為常量，表示一定時(shí)期內(nèi)的效率參數(shù)；C為鐵路站點(diǎn)的平均客流量；P為站點(diǎn)周邊收益范圍內(nèi)的平均房地產(chǎn)價(jià)格；α為客流量的產(chǎn)出彈性；β為房?jī)r(jià)的產(chǎn)出彈性。

在此函數(shù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)客流量來(lái)確定鐵路外部效益在鐵路主體方面的分配，最重要的是要確定客流量產(chǎn)出彈性指數(shù)。α是客流量的邊際產(chǎn)出與平均產(chǎn)出的比值，β是房地產(chǎn)價(jià)格的邊際產(chǎn)出與平均產(chǎn)出的比值。客流量的邊際產(chǎn)出MPC=AtαCα-1Pβ，平均產(chǎn)出為APC=AtCαPβ=AtCα-1Pβ?？土髁康倪呺H產(chǎn)出與平均產(chǎn)出的比值為：MPC/APC=AtαCα-1Pβ/AtCα-1Pβ=α。

確定客流量產(chǎn)出彈性指數(shù)后，政府或者鐵路企業(yè)即可以根據(jù)這個(gè)指數(shù)制定補(bǔ)貼政策或是稅收政策，實(shí)現(xiàn)鐵路站點(diǎn)周邊土地開發(fā)收益按照合理的比例分配到鐵路企業(yè)。

5.2基于土地發(fā)展權(quán)的直接分配

占有、處分、使用和收益權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)涵，是基于土地發(fā)展權(quán)的開發(fā)利益間接分配方法的基礎(chǔ)。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看，已有不少城市在軌道交通的建設(shè)上基于土地發(fā)展權(quán)的分配和歸屬采用了土地與交通一體化開發(fā)模式，并形成了符合各自特色的利益手段。土地收益分為投資者土地收益和使用者土地收益，投資者土地收益指城市政府代表國(guó)家獲得土地出讓金、租金等地租收入，或特定投資主體依據(jù)國(guó)家政策獲得土地后用于投資建設(shè)后的收入；使用者土地收益則指將土地資源作為生產(chǎn)要素投入使用所帶來(lái)的收益。土地價(jià)值的增值是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必然，因此從影響土地增值的內(nèi)外部因素看，如果土地增值是由內(nèi)部因素產(chǎn)生的，則土地收益應(yīng)歸土地使用者；如果是由外部因素帶來(lái)的土地增值，則應(yīng)歸外部影響施加者，以供社會(huì)公共事業(yè)之用[11]。基于土地發(fā)展權(quán)的土地收益見表1。

表1 基于發(fā)展權(quán)的土地收益

鐵路和城市軌道交通建設(shè)作為重要的影響土地增值的外部因素，其產(chǎn)生的土地收益增值應(yīng)歸主要投資者，即城市政府或特定的投資主體如鐵路企業(yè)所有。在現(xiàn)實(shí)的土地收益分配中，由外部影響因素產(chǎn)生的土地收益增值很多被土地使用者占有，如交通建設(shè)使沿線土地迅速增值，產(chǎn)生的土地增值卻大部分被地產(chǎn)開發(fā)商等土地使用者獲得。這種利益錯(cuò)位實(shí)則就是外部性理論所久已分析的短缺形成的根本原因，其后果即是各方利益均受損。本文認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是決定利益分配格局的根本因素，應(yīng)根據(jù)表1的清晰權(quán)利歸屬，引入土地發(fā)展權(quán)的概念重塑土地增值收益分配原則?；舅悸肥牵涸谕恋厥找娣峙溥^(guò)程中，將土地發(fā)展權(quán)區(qū)分為市地發(fā)展權(quán)和建設(shè)發(fā)展權(quán)兩個(gè)層次，其中市地發(fā)展權(quán)歸屬政府所有，其價(jià)值應(yīng)由政府回收作為公共資財(cái)使用；建設(shè)發(fā)展權(quán)的價(jià)值應(yīng)補(bǔ)償給建設(shè)開發(fā)投資者。鐵路站區(qū)土地發(fā)展權(quán)與利益分配關(guān)系的理論模型見圖7。

圖7 鐵路土地綜合開發(fā)價(jià)值與利益分配

如圖7所示，鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)所創(chuàng)造的市場(chǎng)價(jià)值，由土地非鐵路建設(shè)利用狀態(tài)下的市場(chǎng)價(jià)值和體現(xiàn)綜合交通樞紐的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成。土地資源的非鐵路建設(shè)價(jià)值包括普通出讓市場(chǎng)價(jià)值和房地產(chǎn)增值；而土地資源的鐵路建設(shè)價(jià)值包括劃撥用于交通建設(shè)土地價(jià)值、交通價(jià)值和基于交通建設(shè)的房地產(chǎn)增值[12]。從價(jià)值歸屬主體來(lái)看，政府擁有土地的普通出讓市場(chǎng)價(jià)值和劃撥用于交通建設(shè)土地價(jià)值；開發(fā)商獲得房地產(chǎn)增值和基于交通建設(shè)的房地產(chǎn)增值；鐵路企業(yè)則獲得交通價(jià)值和基于交通建設(shè)的房地產(chǎn)增值。

6 結(jié)束語(yǔ)

在持續(xù)推進(jìn)鐵路投融資體制改革以及支持鐵路站場(chǎng)綜合土地開發(fā)的政策背景下，深入研究土地綜合開發(fā)以及利益分配的模式，對(duì)于盤活鐵路用地資源優(yōu)化鐵路融資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)交通土地城市空間協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大[13]。本文歸納了三種土地開發(fā)模式，鐵路企業(yè)獨(dú)立開發(fā)、鐵路企業(yè)與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)、開發(fā)商獨(dú)立開發(fā)，實(shí)則，土地產(chǎn)權(quán)的歸屬并不足以構(gòu)成上述模式選擇的硬約束，各方的合作態(tài)度以及契約的完備程度是決定其收益風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在變量，而決定此內(nèi)生變量的又當(dāng)屬開發(fā)利益分配規(guī)則的權(quán)衡。

三種模式中，鐵路企業(yè)獨(dú)立開發(fā)多以自持物業(yè)為主，存在因人才短缺和缺乏地方合作導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合開發(fā)則應(yīng)明確土地發(fā)展權(quán)在開發(fā)主體中的歸屬，并按照出資比例分配收益，也可以鐵路主體擁有發(fā)展權(quán)與開發(fā)商簽訂合作協(xié)議，開發(fā)利益分配按照協(xié)議規(guī)定的具體方式實(shí)施。開發(fā)商獨(dú)自負(fù)責(zé)綜合開發(fā)范圍內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)模式，大多出現(xiàn)于鐵路主體將開發(fā)權(quán)外包的情形。此時(shí)開發(fā)商擁有較大的主動(dòng)權(quán)，且享有交通基礎(chǔ)設(shè)施的外部效益，可通過(guò)外包協(xié)議和稅收政策實(shí)現(xiàn)利益分配。本文提出的基于客流量的分配思路可用于后兩種模式中具體協(xié)議條款的設(shè)定。

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（責(zé)任編輯：魏艷紅）

This paper discusses the function and significance of railway land comprehensive development on the basis of externality theory and land development rights.Refer to the"Subway+Real Estate"model of Hongkong,the land transportation integration model of Taiwan MRT and diversified development of Tokyo station,three models of railway station land comprehensive development in China are summarized.Furthermore,by combining the current policy of railway construction land comprehensive development,benefit distribution suggestions based on the taxation and land development rights are proposed.

railway station land;comprehensive development;internalization of external benefit;land development rights; benefit distribution

A

：1004-9746（2015）01-0001-07

2014-12-20）

國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“高速鐵路在現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用”，中國(guó)鐵路總公司計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部委托項(xiàng)目“鐵路外部效益分配”，北京交通發(fā)展研究基地資助自設(shè)項(xiàng)目。