國外支持媒體發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

文/王 萌

媒體在國家內(nèi)部履行信息傳遞、輿論引導、社會監(jiān)督職能，對外承擔傳播本國文化和增信釋疑的責任。國外支持媒體發(fā)展，不但促進媒體主動順應融合化、集團化和全球化競爭態(tài)勢，而且有效維護國家利益。借鑒國外支持媒體發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，探索國外支持媒體發(fā)展的戰(zhàn)略與方式，對于我國經(jīng)濟文化的建設具有重要意義。

國外支持媒體發(fā)展的情況

各國支持媒體發(fā)展的戰(zhàn)略理念、支持導向和方式方法各異，具有代表性、前沿性和借鑒意義的方法有以下幾方面。

為媒體發(fā)展提供稅收優(yōu)惠。許多國家對傳媒領域和其他經(jīng)濟領域?qū)嵭杏胁顒e的稅收政策，成為間接調(diào)控傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力杠桿。

歐盟27個成員國中除保加利亞外都對新聞出版產(chǎn)品給予優(yōu)惠稅率，優(yōu)惠程度各有不同。根據(jù)稅法第298條，報刊的銷售收入享有2.1%的特別增值稅率，信息設備和排版印刷工作的增值稅為5.5%。時政綜合類報刊或在線媒體在采購經(jīng)營所需必要設備時可享受部分稅費優(yōu)惠。根據(jù)稅法1458條，報刊、出版公司可免除企業(yè)地皮分攤金。

在增值稅方面，丹麥僅對符合條件的報紙給予增值稅免稅優(yōu)惠，英國則對報紙和期刊基本上全部免除增值稅。匈牙利、德國、瑞士都對圖書、報紙、期刊實行增值稅優(yōu)惠。比如匈牙利的增值稅標準稅率為27%,而對圖書、報紙、期刊僅按5%征收增值稅。

各國通過稅收鼓勵傳媒產(chǎn)品和服務出口。西班牙政府對出口圖書、期刊和進口圖書、期刊均免征進出口稅。如果將圖書、報紙、期刊和音像制品出口所得的利潤再投資于與這些經(jīng)營行為有關(guān)的資產(chǎn)購置，實行99%的稅收抵免優(yōu)惠。法國設立報刊出口基金，確定向海外分發(fā)報刊也可享受法國對報刊分發(fā)的支持優(yōu)惠。

資助傳媒產(chǎn)品和服務的傳播發(fā)行。許多國家對傳媒產(chǎn)品和服務的傳播環(huán)節(jié)進行財政支持。以法國的報刊發(fā)行優(yōu)惠政策為例，法國對報刊發(fā)行的資助以財政補貼和稅收減免為主要形式，而且通過對參與發(fā)行的其他組織給予政策優(yōu)惠達到間接補貼報刊的目的。

法國政府與法國國家鐵路公司簽訂減價運輸協(xié)議，每年政府向法國國家鐵路公司（SNCF）進行補貼，重點對象是日報、政治及全面信息類報刊。全國性時政類綜合日報、周刊通過法國郵政渠道發(fā)行時具有郵資優(yōu)惠，廣告收入較少的全國或地方報刊則享受額外減免。對報刊銷售商現(xiàn)代化升級進行補貼，報刊零售商更新或優(yōu)化店面時，符合一定條件可以享受國家補貼。2011年—2012年臨時特設對專業(yè)或獨立報刊銷售商的特殊補貼；補貼報刊投送，全國、地區(qū)、地方時政類綜合報紙投送每份報紙時可享受不超過0.3歐元的補貼；支持報刊發(fā)行，全國性時政類綜合報刊由Presstalis公司負責發(fā)行，國家對其予以補貼。

以基金方式引導媒體提升發(fā)展戰(zhàn)略。為引導報刊在發(fā)展戰(zhàn)略層面謀求長遠發(fā)展，法國設立報刊發(fā)展戰(zhàn)略基金，根據(jù)2012年4月13日的法令，這一基金主要用于設備更新現(xiàn)代化項目升級、在線報刊媒體服務投資、發(fā)展報刊讀者三個方面。2012年該資金對三項內(nèi)容的分配比例分別為45%、40%、15%。

韓國政府重視信息產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)建設，促進媒體與科技的融合，政府建立1億美元的基金致力于為數(shù)字廣播提供技術(shù)資源，用于下一代數(shù)字廣播技術(shù)的研究和開發(fā)。

為履行對外傳播職能的媒體直接撥款。政府基本承擔了公共外交和對外宣傳媒體的經(jīng)費，美國之音、德國之聲和BBC全球服務是典型代表。美國政府每年劃撥專款用于對外廣播電視宣傳。根據(jù)美國廣播理事會2011年度報告，該理事會2011年度預算為7.469億美元。美國廣播理事會通過國際廣播局管理所有由美國政府資助的非軍事國際廣播機構(gòu)，包括美國之音、古巴廣播辦公室、自由歐洲電臺等。相關(guān)法律法規(guī)對美國之音對外宣傳工具的屬性有明確界定，政府對其進行全額財政資助。2009年劃撥給美國之音的預算為1.966億美元，占廣播理事會整個年度預算的27.3%。BBC全球服務的部分經(jīng)費來自英國外交部。德國之聲的經(jīng)費主要來自德國聯(lián)邦政府撥款，2010至2013年間每年的財政資金來源都為3.4億歐元左右，在有限的范圍內(nèi)德國之聲可以提供一定的廣告時間。

政府購買媒體服務。日本放送協(xié)會的財政援助資金主要包括受政府委托制作和播放國際電視節(jié)目及播放各政黨政要競選廣告而從總務省得到財政經(jīng)費。韓國政府主要通過其外圍團體韓國輿論振興財團購買媒體服務，進而對媒體施加影響。該財團的年預算為1億美元，其中10%由政府財政直接劃撥，90%由該財團代理韓國中央政府的廣告獲得。

提供社會保障優(yōu)惠。法國為報刊從業(yè)人員提供社會保障優(yōu)惠，特別規(guī)定報刊發(fā)行人員和報刊銷售商社會保險分攤金稅率，在記者社會保障分攤金計算方面提供優(yōu)惠。根據(jù)法國稅法第四章第5條，職業(yè)記者的收入可享受減免繳納30%的社會保障分攤金。

國外支持媒體發(fā)展的經(jīng)驗

梳理出具有普遍性、代表性和符合傳媒發(fā)展趨勢的經(jīng)驗，對探討我國媒體支持政策的方向和具體措施具有直接借鑒意義。

政策側(cè)重點多樣化。各國扶持媒體發(fā)展的措施有著明確多樣的政策目標，致力于合理處理政府、社會、媒體的關(guān)系和利益。

第一，提供全國性公共信息服務的媒體代表公共利益，通常由政府提供部分資金或給予收取收視費的權(quán)利，以澳大利亞廣播公司、俄羅斯國家廣播電視公司、英國廣播公司和日本放送協(xié)會為代表。

第二，國家對外發(fā)行和播放的媒體是公共外交、文化傳播的重要傳播手段，有助于塑造政黨形象、提升國家軟實力，一般由財政直接撥款扶持。

第三，政府引導報刊企業(yè)現(xiàn)代化和多樣化發(fā)展以占領未來的傳媒市場。經(jīng)濟波動以及網(wǎng)絡、電視對報紙產(chǎn)業(yè)沖擊的時期，法國政府對媒體產(chǎn)業(yè)撥款救援。在美國，紙媒效益在新媒體的沖擊下連年下滑，主張政府在報紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期加大扶持力度的聲音源源不斷。

第四，保障偏遠地區(qū)、少數(shù)族群接收傳媒產(chǎn)品和服務，促進本國文化多元。法國一貫強調(diào)文化的特殊性，給予文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。在北歐的芬蘭、挪威、丹麥、瑞典，政府為了擴大本土媒體的影響，保持民族文化的特性，對印刷媒體和公共電視實行長期補貼。民族和文化多元的澳大利亞政府也致力于為各類人群提供媒體服務。此外，一些具有官方背景即政府或其部門、政黨擁有的媒體，其資金來源主要依靠機構(gòu)撥款或政務人員義務訂閱。

扶持方式多元化。各國積極利用財政補貼、稅收減免、項目支持、基金、配套資助、特殊補助、低息貸款、收視費、銀行擔保、土地優(yōu)惠、政府提供廣告等多種方式支持媒體發(fā)展，政策對象包括媒體、行業(yè)協(xié)會和生產(chǎn)發(fā)行各個環(huán)節(jié)涉及到的利益主體。由于生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)濟效益等現(xiàn)實狀況不同，相同的扶持方式內(nèi)部也具有層次性，法國增值稅實行三檔稅率的做法具有借鑒意義。

政策覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)。各國政府的媒體支持政策覆蓋新聞采集、編輯、印刷、運輸、發(fā)行、播出、出口等環(huán)節(jié)，內(nèi)容包括設備購置更新、研發(fā)投入、人員工資福利、海外記者站等方面優(yōu)惠政策。有些政策又對各環(huán)節(jié)進行細分，例如法國的支持政策僅在發(fā)行方面就實行郵費優(yōu)惠、電訊費優(yōu)惠、鐵路運輸費優(yōu)惠。

注重績效管理。完善的政府支持媒體發(fā)展政策應包含績效管理，保證財政資金的有效運用。政府公共支出績效考評的依據(jù)就是公共支出設定的目標。法律法規(guī)確?？冃Ч芾碇贫然ù_定合理的績效目標、績效考評的操作規(guī)程和操作辦法、指標體系和評估標準，以及績效結(jié)果的報告和使用。對比公共支出實際完成的結(jié)果和安排公共支出時所設定的目標，從而發(fā)現(xiàn)政府扶持媒體發(fā)展的問題。

借力傳媒行業(yè)組織解決相關(guān)問題。法國對新聞出版用紙實行特殊管理，政府每年從國外進口大量木材和紙漿來滿足國內(nèi)傳媒市場對紙張的需求，根據(jù)議會法令成立了非營利機構(gòu)新聞出版紙張行業(yè)協(xié)會，對報刊出版行業(yè)行使紙張配額分配權(quán)，杜絕高昂紙價對行業(yè)的影響。相比對采購高昂紙張媒體直接補貼的辦法，政府直接進口并利用行業(yè)協(xié)會輔助分配的做法更為靈活有效，減輕了財政負擔。

國外支持媒體發(fā)展的教訓

在市場經(jīng)濟條件下，政府在媒體發(fā)展政策的制定和實施中不可能完全規(guī)避問題和困難，也出現(xiàn)了慘痛教訓。

市場化改革致使媒體過度商業(yè)化。媒體過度商業(yè)化致使內(nèi)容低俗化和缺乏公信力。同樣作為轉(zhuǎn)型國家，俄羅斯政府處理媒體發(fā)展問題的教訓尤其需要我國借鑒。從蘇聯(lián)解體到俄羅斯建立的20年間，報刊經(jīng)歷了從1990年以前國家控制到1990至1992年短暫的獨立，再到1993至1999年寡頭控制的發(fā)展歷程。報刊經(jīng)費由1990年以前的全部來自政府預算撥款到徹底商業(yè)化，政府一度對報刊失去掌控。為了擴大發(fā)行，《莫斯科共青團員報》等曾有著輝煌歷史的報紙采用西方小報的做法，大量刊登聳人聽聞的消息、低級庸俗的娛樂材料，依靠大肆揭丑和大力炒作謀求生存。

媒介淪為維護利益集團的工具。私營媒體集團往往利用手中掌握的新聞媒介拓展其他經(jīng)濟業(yè)務或影響國家政治生活，媒介被控制和滲透，偏離其應該承擔的社會責任，淪為為利益集團謀利的工具。《世界新聞報》“竊聽門”事件暴露出在日趨緊張的競爭關(guān)系下，市場化的報業(yè)集團為了追逐利潤而不擇手段，不顧社會責任，輕視甚至舍棄新聞職業(yè)道德。

輿論分散化威脅國家。任由傳播領域的自由化和私有化將導致中央政府喪失權(quán)威，在一些關(guān)乎國家利益的重大問題上很難形成一致的輿論和社會共識，甚至使反對性、攻擊性的言論不絕于耳，給中央決策的貫徹實施造成巨大阻力，加劇民族、地區(qū)間的各種問題。鑒于蘇聯(lián)傳媒自由化和私有化的教訓，普京從2000年開始推動報刊國家化進程，加大政府對報刊的控制。僅2011年，俄羅斯政府就對地方報刊提供了近15億美元的資金支持。

國外媒體支持政策對我國媒體發(fā)展的啟示

借鑒外國政府支持媒體發(fā)展政策的做法，對于按照中央要求促進傳媒加快發(fā)展具有重要的啟示意義。

政府支持具有公益性、外部性的媒體業(yè)務?，F(xiàn)階段經(jīng)濟體制改革要求市場在資源配置中起決定性作用，政府不能過度干預市場機制在傳媒領域的作用，每項支持措施都應該具有嚴格的依據(jù)，做到有所為有所不為，對為國內(nèi)提供公共服務、履行公共外交職能、促進本國文化多元、兼顧各類人群傳媒接受需求的媒體和黨報黨刊進行扶持。

政府引導媒體進行戰(zhàn)略提升。伴隨技術(shù)變革、媒介管理理念提升等影響媒介發(fā)展要素的變化，政府對媒體的支持方式也應與時俱進。我國傳媒主體同樣處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府有必要在宏觀戰(zhàn)略層面上引導媒體向融合化、集團化和全球化方向發(fā)展，以國際媒體發(fā)展潮流為前瞻，幫助傳媒順利過渡到新的發(fā)展階段。

完善的傳媒管理機制是扶持媒體發(fā)展政策的基礎。完善的傳媒管理機制為世界一流媒體提供了良好的生存環(huán)境，也是扶持媒體發(fā)展政策運作的基礎。傳媒支持政策是傳媒管理機制的重要組成部分，反過來能夠進一步優(yōu)化傳媒管理機制。世界許多國家都在進行大眾傳媒公共政策的調(diào)整或重建。政府扶持的高效運行建立在完善的媒介體制機制之上，堅持政府扶持與文化體制改革相配合，理順傳媒事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，探索適合我國傳媒發(fā)展的政策扶持總體思路。

發(fā)揮政府投入引導社會資本進入傳媒領域的杠桿效應。政府直接投入與間接投入相結(jié)合，借鑒英、美等國在傳媒領域?qū)嵭胁顒e稅率的優(yōu)惠政策，發(fā)揮財政資金的杠桿效應，引導社會資本進入傳媒領域。借鑒韓國組合資金和我國高新技術(shù)領域的扶持經(jīng)驗，有選擇地引入產(chǎn)業(yè)投資基金等社會資本進入傳媒產(chǎn)業(yè)領域。新媒體環(huán)境下媒體發(fā)展機遇轉(zhuǎn)瞬即逝，可以適當?shù)匾龑эL投資金為新媒體發(fā)展注資，制定配套政策降低投資者的投資成本與風險。

促進政府扶持媒體發(fā)展的方式和內(nèi)容的科學化。為新聞采集、編輯、印刷、發(fā)行等環(huán)節(jié)提供科學的扶持。除成本補貼、政府贈閱、購買服務等方式外，還可以探索利用經(jīng)營獎勵、發(fā)展基金、貸款貼息等方式。對扶持的具體環(huán)節(jié)、內(nèi)容和方式進行本土化的考量。

注重發(fā)揮和規(guī)范傳媒行業(yè)組織的自我管理職能。傳媒行業(yè)組織能夠在解決市場問題上與政府互補，甚至接受委托直接執(zhí)行政府制定的支持政策。行業(yè)組織具有專業(yè)領域知識、靈活高效的運行機制、良好的溝通機制，便于在政府不適合直接與市場對接的領域間接解決需要政府處理的問題。

從整體上看，討論政府支持傳媒發(fā)展命題需要在傳媒集團發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，遵守傳媒本身經(jīng)濟和文化的雙重屬性和發(fā)展規(guī)律，切實考慮到政治制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟體制差異下各國政府與媒體關(guān)系的異同，制定宏觀戰(zhàn)略和詳細的配套措施。只有這樣，才能在國際傳媒發(fā)展大潮下探索出切實可行的政府支持媒體發(fā)展的政策措施。