績效導(dǎo)向預(yù)算改革研究述評

白曉榮

[摘 要] 自20世紀(jì)70年代西方開展政府體制改革以來，將績效管理理念引入了預(yù)算管理過程。績效導(dǎo)向預(yù)算在提高政府效率、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、提高資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用。國外進行了大量的理論研究與實踐探索，但我國在績效信息融入預(yù)算過程方面的理論及實踐尚較落后。

[關(guān)鍵詞] 績效導(dǎo)向；預(yù)算改革；綜述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 05. 003

[中圖分類號] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2015）05- 0007- 03

從20世紀(jì)70年代末、80年代初以來，西方開展的政府體制改革，其最實質(zhì)內(nèi)容就是提高政府行政效率，引入結(jié)果導(dǎo)向的績效管理理念，建立以政府公共支出績效評價為基礎(chǔ)的績效預(yù)算制度。

1 國外研究綜述

1.1 20世紀(jì)70年代以前的研究——舊績效預(yù)算階段

績效預(yù)算，無論是作為預(yù)算管理制度的具體方法，還是作為一種預(yù)算組織形式，最早起源于美國。

1949年，胡佛委員會（原名為政府行政組織委員會）在其《預(yù)算與會計報告》中指出：聯(lián)邦政府的整個預(yù)算觀念應(yīng)當(dāng)更新，采取以功能、活動和項目為基礎(chǔ)的預(yù)算，在預(yù)算編制過程中融入績效信息，注重成本的測量和工作量的估計，即采用“績效預(yù)算”（Performance Budget，PB），這就是早期的績效預(yù)算。但由于那時對某些部門的支出項目難以進行評估和成本—收益分析，所以績效預(yù)算在當(dāng)時沒有得到普遍推廣和運用。

20世紀(jì)50年代開始，各種版本的績效導(dǎo)向預(yù)算被開發(fā)出來，大體上經(jīng)歷了3個階段：艾倫·?？耍⊿chick，1966）在其經(jīng)典文章“通向計劃項目預(yù)算之路”中討論了：“隨著時間的流逝，預(yù)算的重心從控制轉(zhuǎn)向管理，即20世紀(jì)50年代的規(guī)劃預(yù)算（program budgeting，PB）；再過渡到計劃，即20世紀(jì)60年代的規(guī)劃—項目—預(yù)算（即planning–programming-budgeting system，PPBS）；為使預(yù)算程序“合理化”而進行的努力一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代，即20世紀(jì)70年代的零基預(yù)算（zero-base budget，ZBB）?！彪m然這些預(yù)算組織形式預(yù)算不斷地促進了政府預(yù)算活動更加合理化，持續(xù)改進了政府預(yù)算活動的效率，但它們的作用機制更多的還是體現(xiàn)在預(yù)算活動的程序管理方面。至于對預(yù)算活動的績效管理實踐，則或是處于無可奈何狀態(tài)，或是處于積極探索狀態(tài)。雖然這幾次探索最后都?xì)w于失敗，但為后期實施的新績效預(yù)算改革奠定了基礎(chǔ)，積累了寶貴的經(jīng)驗。

1.2 20世紀(jì)80年代以來的研究——新績效預(yù)算階段

20世紀(jì)80年代初以來，為了擺脫財政困境、提高政府效率，應(yīng)對全球化、信息化帶來的挑戰(zhàn)，西方國家紛紛開展了政府改革。美國里根政府就曾任命專門委員會審查政府在公共供給方面的績效，并將私營企業(yè)的管理方法和技術(shù)運用到公共部門。被人們稱之為追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）的改革，是以提高政府行政管理效率，特別是預(yù)算資源的配置效率，包括“總量配置效率” （aggregate allocation efficient）、“配置效率”（allocation efficiency）、“技術(shù)效率”（echnical efficiency）和提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“新公共管理”（New public Management，NPM）。健全良好的政府預(yù)算制度是實現(xiàn)這3種效率的關(guān)鍵，因此，OECD各國先后實行了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的預(yù)算制度改革。

20世紀(jì)90年代，美國在“政府再造”運動中，努力在政府管理領(lǐng)域引進更多的績效信息，1993年《政府績效和結(jié)果法案》（GPRA）公布后，聯(lián)邦政府致力于在預(yù)算和管理中增加績效信息的使用。Philip G.Joyce（1993）認(rèn)為績效評價想要達(dá)到所預(yù)想的結(jié)果，不是那么容易做到的。人們對評價政府績效的擔(dān)心，暗含了人們對其評價方法正確與否的關(guān)注。如果使用錯誤的方式，其最終結(jié)果可能比根本沒強調(diào)績效評價更差[1]。Cheryle A.Broom（1995）研究了佛羅里達(dá)州、明尼蘇達(dá)州、俄勒岡州、得克薩斯州以及弗吉尼亞州這5個州的總結(jié)得出，將績效信息納入預(yù)算并不意味著改變預(yù)算決策制定的方法。不過她認(rèn)為發(fā)展基于使命、目標(biāo)的績效測量方法也算是組織的進步。因此，即便績效信息并未被直接用于項目撥款的決策，人們也已經(jīng)形成關(guān)注績效的習(xí)慣，有助于績效政府的形成。[2]

國外對績效導(dǎo)向預(yù)算的研究主要有下幾個方面：①對績效、績效導(dǎo)向預(yù)算的界定。英國財政部認(rèn)為績效是一項特定目的、任務(wù)或功能所取得的成就。包括經(jīng)濟性、效率性和有效性等3個方面。美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室對績效預(yù)算的定義是“績效預(yù)算是為了達(dá)到目標(biāo)請求撥款，首先要擬定計劃，確定需要花費多少錢，還要確定可量化的指標(biāo)，衡量計劃完成的效果如何?！盵3] ②對衡量績效如何——即對績效評價的研究。20世紀(jì)60年代開始，西方國家開始對財政支出進行評價，最早只針對項目支出。到了20世紀(jì)八九十年代，各國越來越重視對財政資金的評價。Allen（1997）提議將效率作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)。他認(rèn)為，監(jiān)督和測評對于真正好的公共服務(wù)是不可或缺的。僅僅有好的意圖可能會使人誤入迷途，但政府進行效率評估能夠“極大地增強那種對同時代人來說可持續(xù)的價值”。Behn （2003） 把績效評價的目的分為8類，認(rèn)為績效評價是控制和激勵以達(dá)到績效的有效手段[4]。Berman和Wang（2000）認(rèn)為績效評價可以針對結(jié)果和質(zhì)量，也可以針對工作任務(wù)[5]。Julnes和Holzer（2001）、Behn（2003）、Sean（2006）等學(xué)者都對績效評價類型進行了研究，由于計劃項目不同，還要考慮績效評價與組織特征的匹配。他們的研究對績效導(dǎo)向的預(yù)算改革有很大意義。③注重績效信息的使用，采取實證研究的方法，研究績效導(dǎo)向預(yù)算的實施效果及對結(jié)果的使用程度。PART（項目評估分級工具）是一種新型的用于預(yù)算項目績效評價的技術(shù)（工具），也是近年來績效預(yù)算發(fā)展的新提法，PART的主要目的是將預(yù)算決策與績效信息連結(jié)在一起。GAO （2004）、Olsen & Levy （2004）、Gilmour & Lewis （2006） 分析美國2004財年預(yù)算中的績效評價數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)美國的績效評價結(jié)果對執(zhí)行的預(yù)算變化有統(tǒng)計上的顯著影響。Gilmour & Lewis（2006），在他們后來的研究中，分析了美國績效評價數(shù)據(jù)對2005財年預(yù)算的影響，得出了相同的結(jié)論， 通過對2006財年的績效評價結(jié)果的分析，發(fā)現(xiàn)可以通過分析績效評價結(jié)果與立法預(yù)算增減之間的相關(guān)性， 來分析國會使用PART的研究成果。Frisco & Stalebrink（2008） 調(diào)查了近7 000名國會委員的報告，重點是隨著時間的推移委員會成員是否在預(yù)算審議中使用績效評價的信息。他們的結(jié)論是，績效評價信息很少用于預(yù)算決定的立法。Heinrich （2011）研究了2002-2007財政年度美國衛(wèi)生和人類服務(wù)部管理的95個項目的績效評價過程，并聲稱，國會沒有在制定預(yù)算決策中使用績效信息。與此相反，Blanchard （2008）認(rèn)為國會在制定預(yù)算決策中使用了績效信息。④績效導(dǎo)向預(yù)算在運用過程中面臨的困境。Frank A.Schimidtlein（1999）、Dong Sung Kong（2005）等學(xué)者從不同角度分析了績效導(dǎo)向預(yù)算所面臨的制度難題。這些制度約束基本上涵蓋了法律、制度、觀念、技術(shù)等層面的因素。為績效導(dǎo)向的預(yù)算改革指明了方向。endprint

綜上所述，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家的研究趨勢主要表現(xiàn)為：通過重視預(yù)測性評估，增添項目績效評估新的元素來不斷挖掘績效評估的潛能；通過完善權(quán)責(zé)發(fā)生制，強調(diào)預(yù)算責(zé)任與責(zé)任評估結(jié)合，推出承諾控制以增強績效預(yù)算的執(zhí)行能力；通過完善績效戰(zhàn)略、績效信息和績效審計，與績效管理系統(tǒng)工程構(gòu)成聯(lián)動作用。實踐證明，預(yù)算資源分配以績效為基礎(chǔ)是最合理的配置方法，在預(yù)算過程中充分考慮績效評價信息也是不證自明的。OECD國家在將兩者相聯(lián)系的改革方面付出了半個多世紀(jì)的努力。

2 國內(nèi)研究綜述

20世紀(jì)90年代以來，我國開始對績效導(dǎo)向的預(yù)算理論及實踐進行研究，國內(nèi)學(xué)者一方面借鑒國外的先進經(jīng)驗，另一方面對國內(nèi)各省市縣試點情況進行分析。主要可以歸納為以下4個方面。

2.1 國外相關(guān)理論的介紹及借鑒

陳穗紅（2001）較早地研究了國外績效導(dǎo)向預(yù)算的實踐情況，并對我國如何開展績效導(dǎo)向預(yù)算，提出了相關(guān)政策建議[6]。范柏乃 等（2005）介紹了澳大利亞政府服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計思路、評估指標(biāo)體系等[7]。賈康（2005）、成麗英（2005）研究了新西蘭績效預(yù)算的實踐進展。張志超（2006）分析研究了美國績效預(yù)算的法律依據(jù)、管理模式、管理過程及內(nèi)部控制制度，通過研究美國的經(jīng)驗介紹，分析了我國政府預(yù)算績效管理的途徑。財政部國際司（2013）分析了意大利績效預(yù)算改革對我國預(yù)算績效管理工作的啟示[8]。

2.2 我國實施績效預(yù)算面臨的問題及挑戰(zhàn)

10年來，中國績效改革模式共形成了以事后績效評價來改善財政資金使用效果、從人為分錢到制度分錢、以績效預(yù)算促進民主理財3種模式。在地方政府那里取得了很大的成功，但是，目前中國的績效預(yù)算改革距離真正意義上的績效預(yù)算還有很大的差距。隨著改革的深入，下一步的績效導(dǎo)向預(yù)算改革將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。劉繼東（2009）通過分析我國典型地區(qū)（廣東省南海區(qū)、上海市浦東新區(qū)、閔行區(qū)等）的績效改革實踐，認(rèn)為導(dǎo)向的預(yù)算改革還存在績效評價的有效性和準(zhǔn)確性問題、專家專業(yè)能力的整合及預(yù)算決策中的激勵機制等亟待解決的問題[9]。王雍君（2008）認(rèn)為在中國，雖然預(yù)算改革的具體目標(biāo)是多元的，不僅要強調(diào)“合規(guī)性”控制，而且還要強調(diào)“績效”，但目前預(yù)算改革的局限性在于強化合規(guī)性控制和建立“預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)機制”方面較弱，也表明目前的預(yù)算準(zhǔn)備過程依然十分薄弱和松散。如何將良好的政府治理理念融入預(yù)算過程，再將績效信息融入預(yù)算資源分配是改革者面臨的主要挑戰(zhàn)，使預(yù)算成為政府治理的有力工具，尤其要完善受托責(zé)任、透明度、參與和預(yù)見性，使其構(gòu)成良好治理的“四大支柱”[10]。牛美麗（2012）總結(jié)了績效預(yù)算改革的成果，主要有：①有效抑制了部門的支出需求；②提高了資金分配效率；③預(yù)算更加透明，預(yù)算溝通得到改善；④績效意識增強，項目管理得到改善；⑤更好地落實政策意圖；⑥加強了預(yù)算監(jiān)督等。但目前我國的績效預(yù)算改革離真正的績效預(yù)算管理還有很大的差距，隨著改革的深入，暴露出許多深層次的問題：①確保評價工作本身的績效較難；②很難建立有效的激勵機制促進績效；③預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)難以調(diào)整；④與政策過程銜接很難做到位；⑤預(yù)算改革與會計制度改革難以銜接等[11]。

2.3 對績效評價的研究

與國外相比，我國績效評價工作起步較晚，但從項目支出評價到對財政支出的總體評價，從制定相關(guān)法律規(guī)范到指標(biāo)體系如何構(gòu)建及績效評價的方法方面，都進行了深入的研究和探索。陳文學(xué)（2003）、盧靜（2005）認(rèn)為，財政支出績效評價具有多層次性的特點，主要包括4方面：即綜合績效評價，部門績效評價，單位績效評價，項目績效評價等。岳海洋 等（2006）、楊文明 等（2007）認(rèn)為我國財政支出績效評價還存在很多問題，如績效評價法制建設(shè)落后，評價指標(biāo)設(shè)計存在信息不足，評價結(jié)果沒有與預(yù)算過程掛鉤等。鄧毅（2011）認(rèn)為績效評價指標(biāo)設(shè)計得科學(xué)與否，關(guān)系到評價結(jié)果的科學(xué)性，是進行績效導(dǎo)向預(yù)算改革要解決的關(guān)鍵問題。在設(shè)計績效評價指標(biāo)時，要在合理運用成本—效益理念的基礎(chǔ)上，除了關(guān)注結(jié)果信息之外，還要處理好指標(biāo)與環(huán)境的關(guān)系，以及績效與責(zé)任的關(guān)系。

2.4 對績效信息的研究

績效信息是績效評價的基礎(chǔ)，可以用于政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，還可以用在預(yù)算過程、標(biāo)桿、公眾調(diào)查、項目和績效監(jiān)督、績效審計等方面[12]。將會強（2005）認(rèn)為要實現(xiàn)產(chǎn)出、效果為基礎(chǔ)的預(yù)算，需要較高的信息條件，績效信息的采集、儲備、運用是績效導(dǎo)向預(yù)算改革的基礎(chǔ)[13]。而績效信息的使用者和提供者經(jīng)常是不一致的，這就會存在信息不對稱，為避免績效信息失真，應(yīng)加大對不誠實信息的處罰力度，提高信息使用者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平，建立完備的政府績效信息采集系統(tǒng)，并從根源上改革現(xiàn)行的目標(biāo)責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式，只有這樣才能保證政府績效評價獲取績效信息真實性，才能使績效評價結(jié)果更加真實地反映信息提供者的績效水平[14]。要獲取更準(zhǔn)確可靠的績效信息，需要政府定期公開預(yù)算方面的信息（保密除外），盛明科、楊玉蘭（2012）認(rèn)為政府信息公開的途徑主要有3個：①要我國政府績效信息公開方面的法制建設(shè)較落后。要在國家的調(diào)控和指導(dǎo)下，完善制度建設(shè)，對于哪些信息應(yīng)該公開，哪些信息不予公開，法律方面要有明確的規(guī)定。②績效信息屬于公共資源的組成部分，要建立績效信息資源共享的機制。例如，可以建立專門的信息資源管理網(wǎng)站，把政府各方面可以公開的信息進行整合，尤其是預(yù)算信息，使公民可以通過網(wǎng)絡(luò)途徑了解到所需的政府績效信息；為了擴大信息的覆蓋面，還可以通過廣播、電視、報紙和政務(wù)微博等渠道，提高政府績效信息獲取的效率；③除了政府部門加強信息建設(shè)外，還可以借助社會力量。隨著政府績效評價的廣泛開展，政府績效信息也被用于政府預(yù)算的制定與管理控制上。預(yù)算的使用和控制情況是政府績效信息很重要的構(gòu)成部分[15]。馬媛、卓越（2013）認(rèn)為績效預(yù)算中影響績效信息使用質(zhì)量的主要因素有預(yù)算參與主體之間信息是否對稱、績效信息傳播效率、績效信息傳遞手段，由于財政支出的性質(zhì)多樣，指標(biāo)體系設(shè)計的復(fù)雜性較高，如設(shè)計不科學(xué)會直接影響績效信息的使用質(zhì)量；目前績效理念還沒有貫徹到預(yù)算管理的全過程中，預(yù)算執(zhí)行難免存在僵化、松弛現(xiàn)象，也會對績效信息有一定負(fù)面影響；績效預(yù)算報告是績效信息的載體，其完整性和透明度也是影響績效信息使用的重要因素[16]。應(yīng)采取制定績效評價專門框架、預(yù)算方法的精細(xì)化、科學(xué)地制定績效評價指標(biāo)、改進績效信息傳遞和公開的手段等方式提高績效預(yù)算中績效信息質(zhì)量。endprint

3 述 評

主流文獻(xiàn)雖然大量探討了績效預(yù)算問題，但對預(yù)算過程的各個階段，特別是前期的準(zhǔn)備階段（包括預(yù)算編制）——如何應(yīng)用績效信息驅(qū)動績效的討論仍不充分，也很少被關(guān)注。相關(guān)的機制和方法究竟是解決什么問題，在很大程度上被忽視了。研究不充分還表現(xiàn)在：地方政府在預(yù)算過程中嘗試應(yīng)用績效信息驅(qū)動績效的努力，遇到了哪些主要困難和障礙？積累了怎樣的經(jīng)驗與教訓(xùn)？

從上述國內(nèi)外研究現(xiàn)狀可見，績效導(dǎo)向預(yù)算及績效評價的理論研究取得了很大進步，對績效導(dǎo)向預(yù)算的實踐起到了很好的指導(dǎo)和促進作用，但尚存在以下不足：

（1）雖然學(xué)術(shù)界對績效預(yù)算的相關(guān)研究很多，但對如何采集績效信息，并將其應(yīng)用于預(yù)算管理的全過程，以使績效評價更具參考意義，使評價結(jié)果更好地用于下一階段政府支出方面研究較少。

（2）在實踐研究方面，針對經(jīng)濟發(fā)達(dá)省市的研究較多，而對少數(shù)民族地區(qū)的研究相對較少，少數(shù)民族地區(qū)由于其特殊的地理位置和財政經(jīng)濟情況，更需要加強財政資金的使用效率。

（3）績效導(dǎo)向的預(yù)算改革是一項系統(tǒng)工程，既涉及到公共管理、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)等很多學(xué)科的內(nèi)容，還涉及到政府治理的很多方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究視角單一，缺乏對績效預(yù)算的全面把握。

（4）國外在績效信息的應(yīng)用以及績效評價結(jié)果的應(yīng)用方面研究較深入，但受經(jīng)濟政治環(huán)境的影響，我國目前對國外的理論應(yīng)用不足。

預(yù)算過程的各個階段應(yīng)用績效信息驅(qū)動績效程序、機制和方法，要著重解釋“預(yù)算”的焦點在于依次循環(huán)的過程，簡要描述預(yù)算準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行與評估階段的目標(biāo)和任務(wù)，還要表明預(yù)算準(zhǔn)備在預(yù)算過程中包含了最重要的公共決策程序與機制，所以績效信息融入預(yù)算過程，關(guān)鍵在于前期的準(zhǔn)備階段的基礎(chǔ)工作要到位。

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