淺析我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

馬 威，褚志姣，薛 楊

（1.重慶大學，重慶 400044；2.重慶房地產(chǎn)職業(yè)學院，重慶 401331；3.重慶工商大學派斯學院，重慶 401520）

淺析我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

馬 威1，褚志姣2，薛 楊3

（1.重慶大學，重慶 400044；2.重慶房地產(chǎn)職業(yè)學院，重慶 401331；3.重慶工商大學派斯學院，重慶 401520）

黨的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，就必須打破小農(nóng)經(jīng)營的限制，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這就要求我國必須進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，可以減少土地閑置，提高土地的利用率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，同時增加糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總思路是明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體、建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場交易制度和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估體系。土地產(chǎn)權(quán)制度改革除了制度本身的設計外，還應當有一系列的配套措施，如發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加農(nóng)民收入和就業(yè)；健全社會保障制度，解除失地農(nóng)民的后顧之憂等。只有這樣，才能在提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的同時，保證社會秩序的穩(wěn)定，推動我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進行。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革；產(chǎn)權(quán)主體；產(chǎn)權(quán)市場；產(chǎn)權(quán)價值；保障措施

1 土地產(chǎn)權(quán)制度改革的背景

目前，城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)固化帶來的矛盾日益凸顯，可以說農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，已成為影響我國經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。針對上述問題，黨的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。因此必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，就必須打破小農(nóng)經(jīng)營的限制，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加農(nóng)民收入。然而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的前提是土地適度規(guī)模經(jīng)營，這就要求我國必須進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，落實農(nóng)村土地的確權(quán)、交易，盤活農(nóng)村土地資源。

2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)

新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論是我國進行土地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)理論認為：“產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，是某個經(jīng)濟主體對某種稀缺資源所具有的排他性的財產(chǎn)權(quán)，且可以進行交易；產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，包括對財產(chǎn)的所有權(quán)以及由此所引發(fā)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)所具有的各項權(quán)利可以分屬于不同的權(quán)利主體，可以有不同的權(quán)利組合和制度安排；產(chǎn)權(quán)必須具有邊界，產(chǎn)權(quán)邊界清晰是進行交易的前提?！笨扑拐J為“如果產(chǎn)權(quán)明確，將會降低交易成本，所以初始產(chǎn)權(quán)的界定對優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效率非常重要?！庇纱丝梢?，產(chǎn)權(quán)理論的核心就是產(chǎn)權(quán)的界定和通過產(chǎn)權(quán)交易所實現(xiàn)的資源優(yōu)化配置。

一個體現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展變化的趨勢是淡化“所有權(quán)”，強化“占有、使用、收益、處置”的權(quán)利。新趨勢的出現(xiàn)，為產(chǎn)權(quán)的分解、組合與分配提供了便利，為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革提供了一個嶄新的思路。新的產(chǎn)權(quán)理念，改變了過去那種把改革重點放在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬上的傳統(tǒng)思路，使我國農(nóng)村土地制度改革走出了困境。

3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的迫切性及必要性

城鄉(xiāng)發(fā)展二元化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、鄉(xiāng)村空心化等問題不僅影響了我國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，而且也危及到了我國糧食生產(chǎn)的安全。所以，進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的內(nèi)在要求。本文基于以下幾點分析當前和未來一段時期，我國進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的迫切性及必要性。

3.1 減少土地閑置，提高土地的利用率

2012年，在十一屆全國人大常委會第十六次會議上，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會審議“發(fā)展改革委關(guān)于落實全國人大常委會對國家糧食安全工作情況報告審議意見的報告”時指出，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)，保護耕地的壓力不斷增大。中國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的40%。18億畝耕地紅線岌岌可危。

與耕地資源的稀缺形成鮮明對比的是，我國土地閑置現(xiàn)象普遍存在于全國各地，并呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。許多調(diào)查研究證明了這一點，熊祥強、沈燕（2006）對重慶市三匯鎮(zhèn)進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)土地閑置面積占耕地總面積的16.2%，與2003年同期相比增長了40%；卿秋艷（2010）對郴州市龍海鎮(zhèn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)常年和季節(jié)性閑置的土地分別為4 124畝和2 967畝，土地閑置面積與2006年相比增長了43%，且仍呈增長趨勢。目前，我國農(nóng)村土地的閑置現(xiàn)象已經(jīng)從沿海富裕區(qū)蔓延到糧食主產(chǎn)區(qū)，從季節(jié)性閑置發(fā)展到常年閑置。

一方面是耕地資源的極度稀缺，土地的承載力接近極限；另一方面是農(nóng)村土地的大量閑置、荒廢。這不僅加劇了人地矛盾，而且嚴重影響了我國經(jīng)濟的整體發(fā)展。要解決土地稀缺和土地閑置的矛盾，只有加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)村閑置土地進入市場流通，提高耕地利用率，減少耕地資源的浪費。

3.2 破解小農(nóng)經(jīng)營困境，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)

黨的十一屆三中全會的召開，在我國引發(fā)了一場重要的土地革命——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包是以分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟模式為主，這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式已難以適應我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平。主要表現(xiàn)在：①在“一家一戶”小農(nóng)經(jīng)營的模式下，農(nóng)民無力采用新科技進行生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，難以進一步提高；②勢單力薄的農(nóng)戶難以適應市場的競爭，被迫位于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，收入微薄；③承包經(jīng)營權(quán)使土地太過分散，土地集中成本高，難以吸引人才和資本流向農(nóng)業(yè)。

在人地關(guān)系緊張的情況下，如何破解小農(nóng)經(jīng)營困境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者農(nóng)產(chǎn)品定價的話語權(quán)，已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要解決的問題。當前比較一致的觀點是，要破解小農(nóng)經(jīng)營困境，就必須進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，走農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展之路。就我國目前的現(xiàn)實來看，就是要在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上，逐步賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)，積極引導農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的自由交易，逐步形成土地資源的適度集中，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化奠定基礎(chǔ)。

3.3 增加糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、耕地面積逐年減少的情況下，2004年以來我國糧食連續(xù)6年增產(chǎn)，糧食自給率保持在95%以上，保證了居民食物消費和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食的基本需求。然而綜合考慮人口增長、人民生活水平提高、經(jīng)濟發(fā)展等因素，預測2020年我國糧食需求總量在11 450億斤。按照糧食自給率95%以上測算，2020年糧食綜合生產(chǎn)能力需要達到10 800億斤以上。近年來，我國糧食的對外依存度不斷提高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的2012年1-12月份農(nóng)產(chǎn)品進出口情況可知，2012年全年谷物共進口1 398.3萬噸，同比增長156.7%。其中小麥進口370.1萬噸，同比增長194.2%；玉米進口520.8萬噸，同比增長197.0%；稻谷和大米進口236.9萬噸，同比增長296.2%；大麥進口252.8萬噸，同比增長42.4%。從總體上看，雖然小麥、玉米和大米三大主糧總體進口比例并不高，但這種趨勢集中反映了我國的糧食安全問題。

糧食安全問題是關(guān)系我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。為進一步加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設，2009年11月國務院辦公廳發(fā)布了“全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020年)”(以下簡稱“規(guī)劃”)。依據(jù)“規(guī)劃”,到2020年全國糧食生產(chǎn)能力將達到5 500億公斤以上,比現(xiàn)有產(chǎn)能增加500億公斤。

然而粗放式經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟在糧食增產(chǎn)上存在很多制約因素：①我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設施薄弱，農(nóng)田有效灌溉面積所占比重僅為48%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本上是“望天收”；②農(nóng)業(yè)科技落后，單戶農(nóng)民接受新知識、新技術(shù)的能力相對偏弱，而且?guī)缀鯖]有什么積蓄的小農(nóng)，無力也不愿支付高額成本去采用先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)；③農(nóng)村外出務工人數(shù)增加，大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)村勞動力流失，優(yōu)質(zhì)耕地資源閑置。這些制約因素，無不和土地的分散化經(jīng)營模式有密切關(guān)系，因此如果不進行土地產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，就不能采用先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)，就無法提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，閑置的土地也無法得到利用。

4 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總思路及配套措施

4.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總思路

4.1.1 明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

我國《憲法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡凹w所有”是個很模糊的概念，是一種共同共有產(chǎn)權(quán)制度，也是一種產(chǎn)權(quán)所有人不明確、權(quán)能不完整的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊導致農(nóng)民的土地權(quán)利被架空，農(nóng)民的土地權(quán)益屢屢遭到侵犯。

本文前面說過，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展變化的趨勢是淡化“所有權(quán)”，強化“占有、使用、收益、處置”的權(quán)利。所以，無論是將農(nóng)村土地的所有權(quán)賦予集體，還是賦予國家，只要農(nóng)地權(quán)利束能在多個主體之間合理分配，并劃清各權(quán)利主體之間的利益區(qū)間，就可以消除現(xiàn)有制度下土地產(chǎn)權(quán)不明確、不完整的弊端。

因此，本文的觀點是，保證農(nóng)戶長期的承包經(jīng)營權(quán)不變，并在法律層面上將這種債權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化。事實上，2007年頒布的《物權(quán)法》明確地把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種物權(quán)，但這種物權(quán)是不完備的,農(nóng)民的抵押權(quán)、擔保權(quán)和買賣權(quán)均受到限制，因而這種承包經(jīng)營權(quán)并不具備私人財產(chǎn)的性質(zhì)，難以達到資源的優(yōu)化配置。政府應制訂法律，完善土地承包經(jīng)營權(quán)的法定化、固定化、長期化，使得農(nóng)戶通過長久不變的承包權(quán)，去行使在承包年限內(nèi)占有、使用、收益和處置農(nóng)地的權(quán)利。根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，在市場經(jīng)濟條件下，只要農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是明晰的，就能實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，達到充分、合理、高效的利用狀態(tài)。因此，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是在現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度框架下，實現(xiàn)土地市場化、集約化的現(xiàn)實選擇。

4.1.2 建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場交易制度

近年來，全國各地進行了大量的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革探索，典型的如重慶的“地票”改革，天津的“宅基地換房”等。但是這些模式也存在弊端，因為土地流轉(zhuǎn)的發(fā)起者是政府，而地方政府為了增加財政收入、突出地方政績，往往代替農(nóng)民成為直接的土地流轉(zhuǎn)主體，而農(nóng)民則只能被動接受。農(nóng)民的土地權(quán)利被廉價剝奪，而且被排除在巨大的土地增值收益分配之外。

我國城市過度擴張和土地使用浪費的根源，恰恰就在于政府用行政強征代替了土地的市場化流轉(zhuǎn)和交易，獲取的代價太低，而轉(zhuǎn)讓的利益太大，土地的產(chǎn)權(quán)交易價格并不能反映其真正價值。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的長久發(fā)展，需要產(chǎn)權(quán)主體即農(nóng)民直接參與市場交易過程，主導土地要素的定價權(quán)，這是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易，唯有走市場化道路，才能打破小農(nóng)經(jīng)營的困境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，才能從根本上解決城鎮(zhèn)建設用地稀缺和耕地紅線之間的矛盾。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場化的最佳途徑，就是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度，形成以農(nóng)民為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)定價機制。政府應建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務中心和交易平臺，做好農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的組織者和協(xié)調(diào)者的工作，為土地產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。只有建立公開化的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化、專業(yè)化、規(guī)?；潭?，才能真正實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效。如河南南陽社旗縣2012年投資30多萬元，建立了社旗縣土地流轉(zhuǎn)信息中心服務平臺，截至2013年年底，社旗縣已通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公共交易服務平臺完成土地流轉(zhuǎn)46萬畝，占全縣總耕地面積的36.7%，為社旗縣家庭農(nóng)場的發(fā)展提供了土地保障。

4.1.3 建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估體系

建立一個透明、高效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估體系，是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場化的前提。政府要建立和完善農(nóng)地價值評估體系，積極開展農(nóng)地的分等定級工作，根據(jù)土地的位置、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等制訂出不同等級的基準地價，作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)定價的參考。積極培育、扶持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估不應該由地方政府完成，而應該交給獨立的第三方土地評估機構(gòu)來完成，以保證土地產(chǎn)權(quán)價值評估的專業(yè)性、客觀性、公正性。政府不僅應引導現(xiàn)有的土地估價機構(gòu)參與農(nóng)地價值的評估，還應培育新的“本土化”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)，以更好地適應農(nóng)村當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況。

4.2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的配套措施

從我國2003-2012年農(nóng)村居民純收入構(gòu)成的變化可以看出，近年來農(nóng)民的工資性收入增長較快，已成為我國農(nóng)村居民的一項重要收入來源（如圖1所示），這為推動我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了客觀前提。雖然如此，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革仍缺乏內(nèi)在的動力，土地流轉(zhuǎn)水平低。

圖1 我國2003-2012年農(nóng)村居民純收入構(gòu)成

根據(jù)收入來源的不同，將農(nóng)村居民分成兩個部分：①以農(nóng)業(yè)收入為主的居民，分布在廣大的中西部地區(qū)和主要產(chǎn)糧區(qū)；②以非農(nóng)收入為主的居民，位于長三角、珠三角和環(huán)渤海三大經(jīng)濟圈內(nèi)（如圖2所示）。對于以農(nóng)業(yè)收入為主的居民來說，土地是其生存之本，這部分居民不會放棄土地經(jīng)營，繼續(xù)以有限的土地進行傳統(tǒng)耕種；而對于以非農(nóng)收入為主的居民，其收入主要來源于打工、手工、飼養(yǎng)等，這部分收入具有波動性和暫時性。這部分居民常常把土地作為其生活、就業(yè)、養(yǎng)老等的安全保障線，作為家庭的“退路”，即使放棄土地，也以臨時“轉(zhuǎn)包”、代耕為主。所以，制約我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的障礙，表面看是由于土地的制度設計，實則其根本原因是農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的就業(yè)途徑和健全的社會保障制度。

圖2 我國各省份農(nóng)村居民年收入來源構(gòu)成

因此，要推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅要有制度本身的設計，還要進行相應的配套措施的改革。只有這樣，才能真正把農(nóng)民從土地上解放出來，推動我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

4.2.1 發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增加農(nóng)民收入和就業(yè)

長期以來，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品深加工率過低，農(nóng)業(yè)收入過低，致使大量的農(nóng)民并沒有對土地進行長期投資，轉(zhuǎn)而到城市謀生。優(yōu)質(zhì)勞動者和資金的缺失，又進一步削弱了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。所以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的根本辦法，不是把農(nóng)民“趕”出去，而是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，把農(nóng)民“留”在當?shù)亍?/p>

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是在勞動分工的基礎(chǔ)上，達成的產(chǎn)、加、銷一體化的經(jīng)營模式。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在提高勞動效率的同時，又提供了高附加值的農(nóng)產(chǎn)品。這樣不僅可以增加農(nóng)民收入，也可以增加農(nóng)民就業(yè)，解決農(nóng)村勞動力過剩問題。如果農(nóng)民“留”在當?shù)鼐蜆I(yè)，顯然會帶來生存上的安全感。農(nóng)民收入和就業(yè)穩(wěn)定，毫無疑問會促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進行，進一步為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來更大的機遇。所以，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化→增加農(nóng)民收入和就業(yè)→推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革→農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是一個良性循環(huán)的發(fā)展道路。這條良性循環(huán)的發(fā)展道路，從經(jīng)濟學上來說，實現(xiàn)了帕累托改進。

4.2.2 健全社會保障制度，解除失地農(nóng)民的后顧之憂

在我國，土地不僅是重要的生產(chǎn)資料，還擔任了重要的社會保障職能。只有健全社會保障制度，弱化土地的保障功能，才能從根本上促進我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。健全社會保障制度：①要從法律上進行完善，成立專門的機構(gòu)，將我國農(nóng)村社會保障工作納入規(guī)范化、制度化的軌道，從立法上加以保障；②擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面，建立完善的農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度和社會救助制度，解除失地農(nóng)民的后顧之憂；③提高農(nóng)村社會保障水平。目前我國農(nóng)村的社會保障水平非常低，只有提高社會保障標準，才能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。

5 結(jié) 語

我國農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革牽扯面廣，影響深遠，所以土地產(chǎn)權(quán)制度的改革應當結(jié)合我國的實際，統(tǒng)籌兼顧、漸次進行。土地產(chǎn)權(quán)制度改革不應只注重制度本身的設計，還應當有一系列的配套措施，只有這樣才能推動我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革順利進行，在提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的同時保證社會秩序的穩(wěn)定。

［1］于學花,欒謹崇.新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論與我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革[J].理論導刊，2008(4):74-77.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.05.122

F301.1

A

1673-0194（2015）05-0252-02

2014-12-22

褚志姣