開發(fā)區(qū)土地集約利用的區(qū)域有效性研究
——以南京棲霞開發(fā)區(qū)為例

樓擎擎

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210095）

開發(fā)區(qū)土地集約利用的區(qū)域有效性研究
——以南京棲霞開發(fā)區(qū)為例

樓擎擎

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210095）

作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體，開發(fā)區(qū)在帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高城市化水平的同時，也引起土地低效利用、影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等問題。本文以南京棲霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，從集約的角度評價開發(fā)區(qū)土地利用對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的有效性，明確開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題，并掌握開發(fā)區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性，對加快棲霞區(qū)乃至南京經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程具有重大的現(xiàn)實意義。

開發(fā)區(qū)；土地集約利用；區(qū)域；有效性

1 引言

作為改革開放的先行區(qū)域經(jīng)濟增長的發(fā)動機，開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)揮的規(guī)模效應(yīng)及集聚效應(yīng)，是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。然而，城市開發(fā)區(qū)在帶來區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了巨量的土地浪費、開發(fā)資金沉淀等社會生態(tài)問題。開發(fā)區(qū)土地開發(fā)利用程度是開發(fā)區(qū)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，開發(fā)區(qū)的土地集約利用與否，直接與其在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的有效性掛鉤。而開發(fā)區(qū)土地集約利用對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的有效性，主要體現(xiàn)在其對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的影響這一主要方面?？陀^認識開發(fā)區(qū)土地集約利用現(xiàn)狀水平，從集約的角度來研究開發(fā)區(qū)土地利用對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻是否有效，對明確開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題，及提升我國開發(fā)區(qū)土地集約利用的管理水平具有重要意義。

2 開發(fā)區(qū)土地集約利用對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

2.1 開發(fā)區(qū)土地集約利用推進區(qū)域城市化進程和產(chǎn)業(yè)活動的空間重構(gòu)

開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)利用進程，從某種程度來說也是所在區(qū)域的城市化進程。目前大多數(shù)的開發(fā)區(qū)位于所依托的城市的郊區(qū)，通過開發(fā)建設(shè)，并利用母城的擴散效應(yīng)，成為原來城區(qū)功能的延伸和補充，形成新城區(qū)或衛(wèi)星城市。此外，開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)利用能夠推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)活動的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，很多區(qū)域通過合理規(guī)劃開發(fā)區(qū)用地功能，把具有相關(guān)性的生產(chǎn)活動進行空間上的集中配置和有機結(jié)合，形成較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提高了產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率和規(guī)模效益，同時也提高土地利用的效率和效益。

2.2 開發(fā)區(qū)土地集約利用對區(qū)域和區(qū)際經(jīng)濟社會發(fā)展具有有效性

開發(fā)區(qū)土地利用是一個開放的系統(tǒng)，需要與周邊的經(jīng)濟社會系統(tǒng)、土地利用結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)一致，形成開發(fā)區(qū)土地利用與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)同步開發(fā)、協(xié)作配套機制。這樣能更有效利用開發(fā)區(qū)內(nèi)部與區(qū)際之間的基礎(chǔ)設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、社會服務(wù)用地以及生態(tài)環(huán)境保護用地，從而達到土地利用集約化，也使得開發(fā)區(qū)用地能夠在地域空間上發(fā)揮更有效地輻射拉動作用。尤其是在開發(fā)區(qū)建設(shè)的中后期，其對地域經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射效應(yīng)將更加突出。

3 研究區(qū)域概況

3.1 棲霞區(qū)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況

棲霞區(qū)位于南京市主城東北部，全區(qū)總面積約376．09平方千米，是以港口運輸、石油化工、生態(tài)農(nóng)業(yè)、風(fēng)景名勝為主要職能的現(xiàn)代化江濱新區(qū)。2011年全區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值525．39億元，全年城鎮(zhèn)居民家庭人均總收入為3 3815元，農(nóng)村居民人均純收入14 898元。棲霞區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，是南京市重要的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。棲霞區(qū)區(qū)內(nèi)有部、省、市屬工礦企業(yè)130多家，形成醫(yī)藥電子、機械制造、新型建材和石油化工四大支柱行業(yè)。

3.2 棲霞開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀

1992年建立的南京棲霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)地處南京市東部沿江地區(qū)，并經(jīng)國務(wù)院批準成為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。南京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)距市中心僅20千米，基于外貿(mào)港口交通樞紐的區(qū)位優(yōu)勢，開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展成為南京市外向型經(jīng)濟發(fā)展的主要集聚區(qū)，在技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新方面發(fā)揮了明顯的先行示范帶動作用。4 棲霞開發(fā)區(qū)土地集約利用對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有效性分析4.1棲霞開發(fā)區(qū)土地集約利用水平分析

根據(jù)國土資源部“開發(fā)區(qū)土地集約利用評價技術(shù)方案(2006年度)”(試行)規(guī)定的要求，開發(fā)區(qū)土地利用的集約水平從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面共14項具體評價指標綜合反映。

其中，土地利用狀況包括土地開發(fā)程度、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用強度3方面。開發(fā)區(qū)土地利用的充分化是影響區(qū)域土地利用集約化的一大重要因素，開發(fā)區(qū)土地開發(fā)率、土地供應(yīng)率和土地建成率是反映土地利用充分化的量度指標。在沿江大開發(fā)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，棲霞開發(fā)區(qū)大力加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)及商業(yè)副中心的建設(shè)，高強度的土地開發(fā)帶來極高的土地綜合產(chǎn)出率，地均GDP產(chǎn)出從1996年的2.60×104萬元/公頃提高到2006年的11.42×104萬元/公頃。資料顯示，2011年棲霞開發(fā)區(qū)土地開發(fā)率在80%以上，已供應(yīng)土地能保證90%以上的建成率。

4.2 存在問題分析

通過以上分析，可以看出棲霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用有力促進了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，但在土地利用中也存在一些問題。

（1）開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃沒有形成系統(tǒng)完整的體系，與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)，而且一些地方存在編制總規(guī)而沒有詳規(guī)的情況，造成規(guī)劃隨意性較大，缺乏可操作性，從而導(dǎo)致開發(fā)區(qū)土地利用存在嚴重浪費閑置的問題。

（2）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度不高，工業(yè)用地投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)不合理。雖然棲霞開發(fā)區(qū)在項目建設(shè)上取得了不錯的成績，但能起到促進產(chǎn)業(yè)集聚、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、發(fā)揮帶動作用的大項目還比較少，產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)也存在功能定位不突出、企業(yè)效益不佳等問題。

（3）自主創(chuàng)新能力不強，注重引進，忽視創(chuàng)新。棲霞開發(fā)區(qū)多注重項目數(shù)量，忽視質(zhì)量，從而導(dǎo)致一些項目研發(fā)機構(gòu)和總部經(jīng)費較少，自主創(chuàng)新能力不足，缺乏可持續(xù)性。

5 推進棲霞開發(fā)區(qū)土地集約利用的政策建議

（1）從自身條件和實際出發(fā)，緊密結(jié)合開發(fā)區(qū)的建設(shè)和培育特色區(qū)域經(jīng)濟，科學(xué)制訂與完善開發(fā)區(qū)各類發(fā)展規(guī)劃，確保土地高效利用。

（2）鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集約用地，尤其注重目前制約棲霞開發(fā)區(qū)土地集約利用的因素，有效整合工業(yè)園區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，倡導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（3）加大土地利用規(guī)劃監(jiān)管力度，控制建設(shè)用地增量指標，使用地模式從粗放外延擴張轉(zhuǎn)向集約化內(nèi)涵挖潛，從根本上改變資源密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。

（4）建立多層次的土地集約利用考核評價制度，定期考核評價開發(fā)區(qū)相關(guān)的行政主管部門以及用地單位的土地集約利用狀況。強化土地配置的市場機制，靈活運用土地價格、稅收兩種經(jīng)濟杠桿，建立土地集約利用的激勵機制。

[1]張曉平,陸大道.開發(fā)區(qū)土地開發(fā)的區(qū)域效應(yīng)及協(xié)同機制分析[J].資源科學(xué),2002,24(5):32-38.

[2]姚沈欣.宏觀調(diào)控下開發(fā)區(qū)土地集約利用對策研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2008.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.05.103

F301.2

A

1673-0194（2015）05-0217-02

2014-12-22