新加坡的北極事務參與及其對中國的啟示

何光強 趙寧寧 宋秀琚

(華中師范大學政治學研究院 武漢430079;武漢大學中國邊界與海洋研究院 武漢430072;華中師范大學政治學研究院 武漢430079)

近年來， “北極熱”從北極區(qū)域擴散到全球，眾多域外利益攸關(guān)方競相涉足北極事務。2013年5月15日，北極理事會(Arctic Council，以下簡稱AC)第8 次部長級會議明確聲明“歡迎中國、印度、意大利、日本、韓國和新加坡成為AC 正式觀察員國”［1］，標志著6 國正式為AC 所接納。赤道附近新加坡的加入猶如“一件讓人費解的小事”［2］，雖非外界關(guān)注重點，卻格外引人注目。其實，域外低緯熱帶國家參與極地事務已有先例，早在20 世紀80年代，作為發(fā)展中國家和東盟代表，馬來西亞就已涉足南極事務。作為北極治理新“星”，新加坡是在怎樣的國內(nèi)外背景下參與北極事務的?它的北極事務參與表現(xiàn)出哪些特點?又映射出怎樣的國家利益觀?這些對同為域外利益攸關(guān)方的中國無疑具有重要啟示。

一 新加坡參與北極事務的背景

(一)全球化的北極:從“地圖中心”到“治理中心”

人類認識北極經(jīng)歷了“邊緣”、 “區(qū)域”到“全球”的地緣拓展過程。地圖上表現(xiàn)為圓柱投影向北極投影轉(zhuǎn)變。然而，北極投影并未被廣泛應用──部分是因為北極大部分地區(qū)直到20 世紀才被勘測［3］。隨著北極的空中通航和二戰(zhàn)的爆發(fā)，出于交通指示和戰(zhàn)略分析的需要，北極才被看作“地圖中心”①地圖中心是地圖投影過程中選定的中心?；诖酥行亩ㄎ?，人們可以一目了然地確定投影中該中心與其他地區(qū)之間的方位關(guān)系，也可確定整個世界地圖的方位傾向。。二戰(zhàn)結(jié)束后，北極淪為冷戰(zhàn)前線，核陰云強化了該投影的“地理恐懼”。直到戈爾巴喬夫發(fā)表摩爾曼斯克講話②戈爾巴喬夫上臺后，美蘇關(guān)系回暖。1987年10月1日，戈爾巴喬夫在視察蘇聯(lián)北方軍事重鎮(zhèn)摩爾曼斯克時，發(fā)表了旨在緩解日益加劇的北極核軍事化給蘇聯(lián)帶來的安全壓力，呼吁東西方開展北極合作、促進北極和平的講話。此次講話標志北極國際合作進入了新時代。，隨著冷戰(zhàn)的緩解和自然環(huán)境的變化，北極才迅速融入全球化進程，從“地圖中心”上升為環(huán)境“治理中心”。關(guān)于全球化，日內(nèi)瓦安全政策中心的納耶夫·R.F.Al -Rodhan 等研究員在對比了上百種定義后，認為全球化指包含人類和非人類活動的跨國、跨文化整合的原因、議程、結(jié)果的一個過程［4］，該過程產(chǎn)生了諸如全球變暖、生態(tài)失衡、環(huán)境污染等各種全球性問題。鑒于北極特殊的地理位置，許多全球性問題在北極交叉顯現(xiàn)，北極問題已由區(qū)域問題上升為關(guān)乎地球未來的全球性議題。首先，該問題的形成是域內(nèi)外長期共同作用的結(jié)果。作為地球最后的“聚寶盆”和全球環(huán)境的“指示器”，工業(yè)革命以來加劇的資源危機和環(huán)境代價不斷沖擊著脆弱北極。其次，北極環(huán)境變化深刻地影響著全球，“冰一化而動全球”已成不爭的事實。域內(nèi)外發(fā)展和環(huán)境的壓力使北極脆弱性擴展為全球脆弱性，各方都無法獨善其身。在主權(quán)、安全、發(fā)展等訴求下，多維利益紐帶編織出北極復雜的地緣政治格局。最后，在北極問題上，域外各方有意愿、權(quán)利、責任和能力參與;域內(nèi)國家也無法獨自應對，存在合作需要。這有賴于區(qū)域?qū)用娴谋睒O治理上升為全球多層面的北極治理，需要全球的共同參與。

(二)國際社會的“精英小國”──新加坡

在新加坡的歷史上，成功適應環(huán)境變遷是一個不斷再現(xiàn)的主題，也決定了它未來的命運［5］。在以李光耀為代表的人民行動黨的帶領(lǐng)下，新加坡成功克服了建國初的嚴峻形勢，通過半個世紀的發(fā)展，實現(xiàn)了從“夾縫求生”向“國家奇跡”的跨越，成長為充滿活力的發(fā)達經(jīng)濟體，步入政治善治，實現(xiàn)了多民族融合，建立了高效國民教育體系，被譽為“花園城市”。國際上，新加坡不僅在馬來世界中站穩(wěn)腳跟，還實現(xiàn)了與大小鄰國的和平共處，推動了東盟一體化建設(shè)，并成功應對如1974年的石油危機、1997年的東南亞金融危機、2003年的SARS 和2008 全球金融危機等各種國際重大問題。新加坡還積極且有選擇地融入全球化進程，主動參與多個全球議題，成為全球治理中少有的“小國健將”，其全球化水平和競爭力均居世界前列。2009年新加坡在聯(lián)合國(以下簡稱UN)倡議成立了非正式“全球治理集團”③全球治理集團(Global Governance Group)簡稱3G，是新加坡于2009年在UN 中倡議成立的小國間非正式的全球治理議事平臺，包括20 多個小國，旨在加強G20 及其非成員國之間的合作與協(xié)調(diào)，詳見UN 大會提案文件A/64/706 和A/66/L.42。，主張“20 國集團(以下簡稱G20)將需要變得更加可協(xié)商、包容和透明”［6］。在聯(lián)合國安理會改革上，新加坡等5 小國組成了“五小” (S5)④“五小”(S5)是由新加坡、哥斯達黎加、約旦、列支敦士登和瑞士五國于2012年在UN 成立的旨在推動安理會改革的意見團體。。在氣候變化問題上，新加坡加強與加勒比共同體(Caribbean Community)、太平洋島國論壇(the South Pacific Forum)、小島國聯(lián)盟(Alliance of Small Island States)的合作，并發(fā)起組織了“小國論壇”，努力反映小國訴求，密切協(xié)調(diào)。北極治理同樣為新加坡提供了發(fā)揮影響力的空間。

二 新加坡對北極事務的參與

(一)新加坡參與北極事務的歷程

新加坡地處熱帶，南距赤道僅136.8 公里，位于馬六甲海峽出入口［7］。這樣一個熱帶島國與嚴寒北極似乎“風馬牛不相及”，但實際上1819年英國東印度公司發(fā)現(xiàn)新加坡就與北極有關(guān)［8］。新航路開辟后，西班牙和葡萄牙控制了南向海上霸權(quán)。在東南亞，英國為牽制荷蘭，最初試圖經(jīng)北極到東方，因受阻于北極冰封，不得不改走他途，途中便“發(fā)現(xiàn)”并建立了新加坡。面對新一輪北極熱，新加坡未因距離遠而置身事外，它同許多北極域外國家一樣積極參與北極事務，從“后來者”成長為“新興北極行為體”。

新加坡參與北極事務起步晚，根據(jù)其官方報道，新加坡的北極事務介入始于2009年，當時其國內(nèi)進行過關(guān)于北極對新加坡影響的研究［9］。2006年，新加坡的造船大鱷吉寶企業(yè)旗下的吉寶新滿利(Keppel Singmarine)曾贏得為俄羅斯盧克石油公司建造2 艘北極破冰船的合同［10］，實現(xiàn)了新加坡北極事務的商業(yè)性參與。2010年新加坡開始計劃以正式觀察員身份加入AC［11］。AC 觀察員新標準出臺后，2011年12月新加坡正式遞交觀察員身份申請［12］，并于2012年初任命外交經(jīng)驗豐富的司迪齊(Kemal Siddique)為該國首任北極事務特使，還邀請北極原住民代表訪問新加坡，派員參加斯瓦爾巴高北極研究和第10 屆北極地區(qū)議員會議(Conference of Arctic Parlamentarians，以下簡稱CPAR)。通過這些努力，新加坡的申請終于在2013年5月被批準，標志著其北極事務參與步入新階段。盡管觀察員新標準限制多，但觀察員身份為新加坡進一步參與北極事務創(chuàng)造了條件。新加坡隨后加大了北極事務參與力度，在AC 下屬多個工作組和任務組嶄露頭角。2013年10月，新加坡議會高官陳振泉①陳振泉(Sam Tan Chin Siong)系新加坡總理公署兼文化、社區(qū)及青年部政務部長，他同時也是新加坡議會高官。參加了在冰島召開的首屆“北極圈論壇” (Arctic Circle)，發(fā)表了“新加坡在北極”的演講，闡述了新加坡在北極存在的利益及所能提供的貢獻，這是新加坡官方首次明確的北極政策宣言。隨后新加坡相繼以新身份參加了在加拿大白馬城召開的AC 高官會和第11 屆CPAR。2014年10月底，新加坡又參加了第2 屆“北極圈論壇”，在陳振泉“新加坡和北極——接下來的步驟”演說中，設(shè)定了新加坡參與北極事務的領(lǐng)域:極地航運規(guī)則制定、極地突發(fā)事件應對與預防、國際北極科考研究、密切與北極原住民交流、加強與相關(guān)北極國家和國際組織溝通合作等。而且新加坡欣然接受了冰島總統(tǒng)奧拉維爾·格里姆松的提議，決定在2015年世界可持續(xù)海洋新加坡峰會期間主辦一天“北極圈論壇”活動［13］。這次演說是新加坡前次北極圈論壇演講的延續(xù)，也是其第二個北極政策宣言。此后，新加坡又邀請了4 個北極原住民團體訪問新加坡。幾年間，新加坡的北極事務參與順利展開，并獲得了國際認可，效果明顯。

(二)新加坡北極事務參與實踐的特點

第一，政府牽頭，各相關(guān)部門高度重視。在北極問題上，新加坡政府尤為積極，雖然尚未出臺正式的北極政策或戰(zhàn)略文件，但通過國際北極交流合作，尤其兩次北極圈論壇中的政策演說，明確了其域外利益攸關(guān)方身份，闡釋了自己立場，被AC 成功接納正是新加坡政府積極努力的結(jié)果。首先在獲得新觀察員身份后，總理李顯龍第一時間表示了感謝與期待。其次在政府內(nèi)部，包括外交部(MFA)、海事和港務局(MPA)、國家研究基金會(National Research Foundation，以下簡稱NRF)等多部門加強在北極事務上的聯(lián)動與合作(見表1)。最后，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉北極各部門工作，推進北極外交，新加坡還任命陳振泉總體負責北極事務，并設(shè)北極事務大使，新加坡也成為首個設(shè)立北極大使的AC 亞洲觀察員國。

第二，以多邊或雙邊渠道靈活參與。多邊合作上，新加坡結(jié)合積累的多邊經(jīng)驗──區(qū)域合作中的可變幾何②即互相交叉重疊的區(qū)域或次區(qū)域參與和議程。參與到多個北極多邊合作平臺［14］。它不僅成為AC 正式觀察員，而且參與到北極動植物保護工作組③北極動植物保護工作組:Conservation of Arctic Flora and Fauna，簡稱CAFF，系A(chǔ)C 中六大工作組之一。、北極海洋油污防治任務組④北極海洋油污防治任務組:Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Prevention，簡稱TFOPP。等分支小組的工作:如借遷徙停泊地條件，參與到北極水鳥的跟蹤保護項目中;提出海洋油污防治的本國經(jīng)驗，總結(jié)出海事─航運管理的“國家框架”和“合作框架”等［15］。通過開放的北極圈論壇，新加坡宣傳自身的北極政策，加強國際協(xié)商。在UN、國際海事組織(International Maritime Organization，以下簡稱IMO)、世界海洋理事會(World Ocean Council，簡稱WOC)和《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，以下簡稱UNCLOS)等多邊框架中，它通過影響議程設(shè)置、規(guī)則制定和條法解釋等參與北極事務。雙邊渠道上，新加坡加強了與北極國家(尤其AC 輪值主席國)的合作。美國已參與到新加坡設(shè)立的“第三世界國家培訓計劃” (Third Country Training Programmes，以下簡稱TCTPs)①第三國培訓計劃(Third Country Training Programmes，簡稱TCTPs)是新加坡政府針對廣大發(fā)展中國家和地區(qū)設(shè)立的開放型對外援助培訓項目。在這一項目框架下，其他國家與國際組織可以參與其中并與新加坡一起聯(lián)合對受援方提供相關(guān)技術(shù)援助與培訓。截至目前，新加坡已與44 個國家和國際組織建立了這種聯(lián)合對外援助合作關(guān)系。，雙方期待一起從事諸如可持續(xù)發(fā)展和氣候變化領(lǐng)域的其他項目，包括在北極地區(qū)合作的可能［16］。在俄新政府間委員會第三輪高級別磋商中，俄方向新方表達了樂意在俄羅斯科學院技術(shù)能力的基礎(chǔ)上與新加坡開展北極開發(fā)領(lǐng)域(包括綜合環(huán)評、船舶導航的可靠方法和安全礦產(chǎn)勘探開發(fā)等領(lǐng)域研究)的合作［17］。新加坡2013年5月任命了駐冰島首任大使，雙方北極合作主要借助北極圈論壇來實現(xiàn)。新加坡還與挪威等北歐國家進行過北極研討和磋商。

第三，國內(nèi)政、商、學、民等各界協(xié)同參與。不僅政府，新加坡產(chǎn)業(yè)界、學界和民間也對北極產(chǎn)生興趣，紛紛參與其中(見表1)。在政府引導下，各界聯(lián)合協(xié)同參與北極事務，實現(xiàn)了產(chǎn)學研有機結(jié)合，例如2013年11月“吉寶─新加坡國立大學企業(yè)實驗室” (Keppel NUS Corporate Laboratory)的設(shè)立。該實驗室隸屬NRF 資助的“企業(yè)實驗室加大學計劃” (The Corporate Laboratory@ University Scheme)下的第二個實驗室，耗資7500 萬新元，通過利用吉寶岸外與海事研發(fā)子公司(以下簡稱KOMtech)的實用技術(shù)與新加坡國立大學的師資、重要實驗室和計算機設(shè)備來打造一個強有力的創(chuàng)新型伙伴關(guān)系［18］，旨在為極深水域和北極環(huán)境下的油氣勘探與生產(chǎn)提供創(chuàng)造性的解決方案，開拓商機，并通過科研提高行業(yè)活動的生產(chǎn)力和安全性［19］。此外，新加坡許多智庫也參與到北極研究中來，同時國內(nèi)媒體加大了北極的報道力度，更多新加坡人開始關(guān)注并走近北極。

表1 新加坡參與北極事務的國內(nèi)實體構(gòu)成表

第四，以幫助“涉北極國際弱勢群體”為契機開展北極外交。全球化過程中產(chǎn)生了許多“被邊緣化的失利者”，即國際弱勢群體(International Disadvantaged Groups):在國際體系中處于弱勢地位的國際行為體的集合，它們因此被卷入了經(jīng)濟和政治貧困的惡性循環(huán)，并且由于種種原因逐漸疏遠于主流國際社會［20］。該群體不僅包括處境困難的發(fā)展中國家及其發(fā)展中的地區(qū)組織［21］，還涵蓋原住民群體(“第四世界”)。北極變化直接影響著北極原住民生活，冰川融化也威脅著低地小島國的生存。所以，涉北極國際弱勢群體主要包括北極原住民和域外低地小島國。新加坡無法像北極國家和域外大國那樣大投入?yún)⑴c北極，但它意識到AC 永久參與方原住民的重要性。對此，新加坡采取“選擇性和專長性”的參與方式:以這些弱勢群體為切入點，依托本國“民族熔爐”、 “低地小島國”等身份，借助“新加坡合作項目”，充分發(fā)揮港口、教育、環(huán)保、制藥等領(lǐng)域的優(yōu)勢，大力開展援助、文化、環(huán)境、公共等外交，推動本國優(yōu)勢領(lǐng)域和涉北極弱勢群體的需求對接，密切雙方聯(lián)系，促進參與上的“內(nèi)線─外線”聯(lián)動，實現(xiàn)北極外交與氣候外交的結(jié)合。

第五，新加坡北極參與的開拓性與關(guān)聯(lián)性。相比其他參與國，新加坡缺乏極地經(jīng)驗和參與北極事務的歷史依據(jù)。它遠離兩極，既無科考建站經(jīng)歷，又非《斯瓦爾巴德條約》協(xié)約國①《斯瓦爾巴德條約》(Svalbard Treaty)，又名《關(guān)于斯匹次卑爾根群島行政狀態(tài)條約》，1920年2月9日，英國(包含英聯(lián)邦下屬的加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非、印度等5 國)、美國、丹麥、挪威、瑞典、法國、意大利、荷蘭及日本等14 個國家，經(jīng)過繁忙的穿梭外交，在巴黎簽訂了斯匹次卑爾根群島行政狀態(tài)條約，即后來的《斯瓦爾巴德條約》。條約規(guī)定挪威對該島擁有主權(quán)，但簽約國在該島可以自由地進行經(jīng)濟和科考活動。1925年后，中國、前蘇聯(lián)、德國、芬蘭、西班牙等28 國也參加了該條約，成為《斯瓦爾巴德條約》的協(xié)約國。這是迄今為止在北極地區(qū)惟一的具有足夠國際色彩的政府間條約。截至目前，該條約共有42 個締約國(詳見:http://www.sysselmannen.no/en/Toppmeny/About-Svalbard/Laws-and-regulations/Svalbard-Treaty/)。根據(jù)該條約，中國于2004年7月28日在斯瓦爾巴群島的新奧爾松社區(qū)建成了中國第一個北極科學考察站——北極黃河站。引自新加坡駐挪威名譽總領(lǐng)事秘書對作者問詢郵件的回復。，也未加入“南極條約體系”。相反，美、俄、挪北極國家擁地利之便，具備極區(qū)環(huán)境，且它們還是南極事務強國。20 世紀極地問題國際化促使歐洲多個國家紛紛介入，就連與新加坡同時被AC 接納的中、日、韓、印等國都有著長期極地的考察傳統(tǒng)［22］。所以，缺乏極地經(jīng)驗的新加坡介入北極無疑是次重要開拓。關(guān)聯(lián)性在于新加坡北極事務參與是其海洋政策的拓展?！耙恍〢C 成員國承認新加坡的海洋遺產(chǎn)②此處提到的“海洋遺產(chǎn)”涉及海洋經(jīng)濟產(chǎn)能、海洋科技實力、海洋管理經(jīng)驗、海洋法規(guī)制度和海洋文化等。是其申請觀察員地位的合理因素”［23］。在1973—1982年間召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議期間，新加坡全力支持內(nèi)陸國和地理不利國家的立場［24］，使最終的UNCLOS 兼顧了各方利益。北極同屬海洋問題，AC 明確規(guī)定“承認包括UNCLOS 在內(nèi)的廣泛法律架構(gòu)在北冰洋適用，并承認該法律框架為北冰洋管理提供了堅實基礎(chǔ)”作為觀察員新標準之一［25］。面對北極這個存在大片公海、資源豐富且航運潛力大的重要區(qū)域，新加坡的參與正是其海洋主張的實踐與拓展。作為IMO 的重要理事和馬六甲海峽共管方之一，新加坡的海事資歷與海峽管理經(jīng)驗也為其參與北極事務提供了有力的敲門磚。

三 新加坡北極事務參與中的國家利益觀

全球化沖擊并豐富著傳統(tǒng)國家利益觀。通過上述分析，新加坡是從北極的新加坡影響和新加坡的北極貢獻這兩個角度確定其北極國家利益的:作為一個依賴海運貿(mào)易的低地小島國，北極區(qū)域所發(fā)生的變化能極大地影響新加坡［26］;有異于其他域外國家的資源意圖，在北極自然資源勘探和開發(fā)上，新加坡既無利益，也沒有資源和能力［27］，它更希望以學習、分享、合作與負責的態(tài)度為北極治理作出貢獻。因此，它將北極利益聚焦在“環(huán)境保護”“一個安全北極區(qū)域的發(fā)展” “可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展”和“人力資本發(fā)展”等方面［28］，具體表現(xiàn)如下:

(一)保護北極環(huán)境，維護國家安全，促進全球公共安全

距離北極7200 公里的熱帶國家新加坡也不能幸免于北極的影響。北極環(huán)境變化對于新加坡國家安全的影響主要體現(xiàn)在非傳統(tǒng)安全上。新加坡屬低地小島國，全境大部分海拔在15m 內(nèi)，且約30%區(qū)域低于5m［29］。冰川融化導致的海平面上升使其面臨沿海被淹沒的風險，直接威脅其生存安全。據(jù)新加坡海峽潮位儀監(jiān)測，過去15年該海域平均每年上升約3 毫米［30］，新加坡專家也推測到2100年，海平面將比目前上升0.65 米［31］。全球變暖也影響到新加坡本地氣候，表現(xiàn)為氣溫升高和降水異常。自20 世紀70年代以來，新加坡氣溫平均每10年上升0.25℃［32］，加劇了熱帶傳染病流行和熱島效應，威脅到公眾健康。由于新加坡食品基本依賴進口，氣候變暖也間接影響其糧食安全。此外，新加坡的生物多樣性也受到北極環(huán)境變化的影響。在此背景下，其國家脆弱性更加凸顯。新加坡對此采取了諸多如提高知識和技能、沿岸保護、水資源管理、排水和防洪等適應措施，它還利用自身優(yōu)勢積極參與北極的全球治理。據(jù)國際能源署(IEA)最新數(shù)據(jù):新加坡單位美元GDP 二氧化碳排放屬國際社會最低水平［33］。在經(jīng)濟學人智庫(EIU)最新亞洲綠城排名中，新加坡榮登亞洲最綠城市［34］?；诖?，新加坡無條件承諾到2020年在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上溫室氣體減排7% -11%［35］，并幫助發(fā)展中國家提高減排能力。通過參與北極與氣候環(huán)保事務，新加坡既維護了國家安全，也促進了全球公共安全。

(二)立足海洋，實現(xiàn)新加坡經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

北極開發(fā)對海洋新加坡是把“雙刃劍”，能否將危險轉(zhuǎn)化為機遇關(guān)乎其可持續(xù)發(fā)展。一方面，北極通航將挑戰(zhàn)其航運地位。新加坡屬歐亞傳統(tǒng)航線，新的北極航道①北極航道按地理方位分可分為東北航道(the Northeast Passage)和西北航道(the Northwest Passage)。東北航道是指西起挪威北角附近的歐洲西北部，經(jīng)歐亞大陸和西伯利亞的北部沿岸，穿過白令海峽到達太平洋的航線集合。其中西起喀拉海峽，東至白令海峽之間的一系列海上航線的集合被前蘇聯(lián)和現(xiàn)在的俄羅斯稱為北方海航道(the Northern Sea Route，以下簡稱NSR)。西北航道是指沿北美大陸北部沿岸并穿越加拿大北極群島從而連通大西洋和大平洋的航線集合。目前，東北航道已開通季節(jié)性商業(yè)航行。另外，北極航道按緯度還可分為北極低緯航線、北極中緯航線、北極高緯航線和挺極(穿極)航線。的出現(xiàn)將縮短北大西洋和北太平洋間距離，造成未來每年幾個月中航運模式的轉(zhuǎn)變［36］(見表2)。北極航道將成為傳統(tǒng)航線外季節(jié)性替代選擇，這將使船只?？繓|北亞新的或現(xiàn)有港口，并利用這些港口而非新加坡港作為轉(zhuǎn)運中心到東南亞區(qū)域［37］。雖然目前北極航道通行量遠不及傳統(tǒng)航線(見表3)，且面臨“有限季節(jié)航運窗口、嚴酷和不可測的氣象條件、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、集裝箱運輸規(guī)模經(jīng)濟限制”等困難，加之俄方高昂強制的破冰領(lǐng)航費，這些都將影響通航實際效應［38］。短期內(nèi)，新加坡受北極航道影響不大，但長遠看，新加坡必將受到北極航道開通的影響，俄加各自關(guān)于NSR 和西北航道的內(nèi)水主張也與新加坡“國際航道”的理解存在分歧。另一方面，盡管這些威脅可能出現(xiàn)在新加坡這樣的交通樞紐港，但也還有可利用的機會［39］。作為海工裝備強國，北極開發(fā)將擴大新加坡該產(chǎn)業(yè)的國際市場。2000—2011年，新加坡海工產(chǎn)業(yè)已取代美國、歐洲占據(jù)了全球自升鉆井平臺和半淺式鉆井市場的主導地位［40］。在該領(lǐng)域，對新加坡而言，雖然挑戰(zhàn)增多，但其優(yōu)勢明顯。吉寶和勝科是新加坡國內(nèi)最大的兩家海工裝備商。20 世紀70年代吉寶就與俄羅斯有商業(yè)往來，2008年交付俄羅斯兩艘破冰船，旗下KOMtech 曾與康菲公司聯(lián)合研制全球首個適用于冰凍地區(qū)的自升式鉆井平臺，以便在世界上惡劣海區(qū)之一——北極海運作［41］。2014年9月勝科海事旗下的裕廊船廠收購了能“定制適應惡劣環(huán)境和北極條件區(qū)域特質(zhì)操作要求”的美國浮式生產(chǎn)及鉆井裝置設(shè)計工程公司(SSP Offshore)，預示勝科也將商業(yè)目光瞄向了北極［42］。北極的能源礦產(chǎn)開發(fā)和航道利用將推動沿線港口建設(shè)。由于惡劣環(huán)境、冷戰(zhàn)和俄財力等限制，NSR 沿線港口年久失修，基礎(chǔ)設(shè)施落后。北極港口建設(shè)需求將為世界第二大港的新加坡港口業(yè)發(fā)展注入新活力。此外，作為區(qū)域重要的石油貿(mào)易樞紐和石化產(chǎn)業(yè)中心，北極能源開發(fā)也為新加坡能源進口多元化和煉油、石化行業(yè)的發(fā)展提供了新的機遇與選擇。

表2 太平洋和大西洋港口間不同航道里程對比

表3 近5年北方海航道與主要國際航段的通行量對比

(三)增強新加坡的國際影響力和話語權(quán)

特殊地緣政治環(huán)境和小國寡民國情共同決定了新加坡與生俱來的國家脆弱性:其安全與發(fā)展缺乏戰(zhàn)略腹地，需借助外界力量與空間加以平衡和緩解。如果應對脆弱性的當務之急引導了新加坡外交政策的話，那達到此目標的主要指導則來自勢力均衡概念［43］，反映出其鮮明的現(xiàn)實主義外交傾向。然而，在區(qū)域和全球多邊環(huán)境中，新加坡在國際關(guān)系上濃重的現(xiàn)實主義政治觀一直被多邊合作和機制建設(shè)的機會所緩和［44］。在區(qū)域內(nèi)，借助東盟，新加坡有效引入域外力量共同建構(gòu)了東南亞勢力均衡，維護了國家安全，而且以“軟領(lǐng)導”身份促進了東盟整合，推動了東盟與域外的溝通。在北極問題上，新加坡積極發(fā)展與北極國家、原住民和多邊平臺的合作關(guān)系，主張域外力量在北極已有多邊機制下進行建設(shè)性參與，這是它在東南亞以外地域?qū)嵭袆萘獾谋憩F(xiàn)，既擴大了新加坡的國際戰(zhàn)略空間，增強了國際影響力，也創(chuàng)造了更多北極對話合作的機會，有利于維護北極穩(wěn)定。另外，新加坡也積極參與北極國際機制建設(shè)，如IMO 極地冰區(qū)航行規(guī)則、AC 框架內(nèi)極區(qū)突發(fā)事件預防與應對等?！白鳛橐粋€小國，新加坡持久生存與繁榮也依賴于他們確保那些不斷演變的國際法律規(guī)范仍然有益于新加坡國家利益追求的能力?！保?5］在當前北極治理機制不完善的背景下，新加坡的國際制度供給與適應能力為維護其北極的國家利益創(chuàng)造了條件，增強了北極話語權(quán)，樹立了良好的國際形象，提高了國際地位。

(四)推廣分享新加坡的發(fā)展經(jīng)驗和尖端技術(shù)

獨立后的新加坡實行人才立國、教育興國和科技強國的發(fā)展道路，彌補了先天劣勢，創(chuàng)造了巨大成就?！叭瞬艃?yōu)先”戰(zhàn)略也產(chǎn)生積極的國際效應:實現(xiàn)了新加坡“從昔日的‘東南亞人才集散地’轉(zhuǎn)變?yōu)椤瞬偶鄣娜蛐猿鞘小钡目缭?，而且人才集聚下的教育功能、?chuàng)新優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)潛能也為其開展對外援助提供了新途徑［46］。由于北極變化深刻地影響了原住民的傳統(tǒng)生活，新加坡相信人力資本發(fā)展對于北極也很重要，因為它確保土著團體能繼續(xù)他們的生活方式并且適應外界強加于他們的這些變化［47］。為此，新加坡組織了多次北極土著團體來新訪問，培訓土著人才，并將北極原住民在內(nèi)的北極相關(guān)問題納入到新加坡TCTPs 等對外援助項目中。新加坡還參與到北極土著文化遺產(chǎn)的保護項目中，努力推動土著遺產(chǎn)同現(xiàn)代技術(shù)的有機結(jié)合。新加坡桑頓傳媒已研發(fā)出適用于蘋果和安卓系統(tǒng)的土著語言應用程序軟件，迄今已覆蓋包括因紐特埃盧克頓語 (Inuvialuktun) 和哥威迅語(Gwich'in)等廣泛的美洲土著語言［48］。為讓新加坡國民關(guān)注北極，政府還組織多次北極文化展，以提高國民北極意識。北極治理是項系統(tǒng)工程，涉及多項尖端技術(shù)，新加坡在環(huán)保、資源勘探開發(fā)、港口建設(shè)和原住民權(quán)益保障等方面存在分享空間。海事和港務局在《海洋新加坡綠色倡議》中的許多綠色技術(shù)正試圖推廣到其參與的北極事務中。依托生物制藥優(yōu)勢，新加坡也渴望在所謂“極地藥物”上提供援助［49］，幫助部分北極原住民擺脫耐藥結(jié)核的困擾。

四 新加坡北極事務參與對中國的啟示

新加坡北極事務參與堪稱域外小國參與極地事務的典范，表明小國在當前國際社會仍有影響力，鼓舞了其他小國或發(fā)展中國家。新中雖差異明顯，但新加坡仍能為同為域外參與方的中國參與北極事務提供重要啟示。

首先，明確自身的北極利益，樹立正確的義利觀。新加坡雖遠離北極，但危機意識和進取精神拉近了它與北極的距離。借助多個國際場合，新加坡闡明了與北極的利益關(guān)系，介紹了其能為北極做什么的“北極能力”，并通過參與各種北極行動來加以證明。新加坡貢獻了許多技術(shù)性、制度性和觀念性的公共產(chǎn)品，其言行契合的表現(xiàn)消減了國際社會(尤其北極國家)的疑慮，贏得了贊譽。中國與北極利益攸關(guān)度大于新加坡，但中國尚未明確自身的北極利益。在當前和平崛起背景下，中國利益正向全球延伸，也面臨各種猜測與誤讀，在北極問題上也不例外。新加坡明確自身北極利益的做法啟示我們明確中國北極利益有可能成為未來推動中國北極參與的重要因素。

其次，協(xié)調(diào)整合國內(nèi)資源，增強北極行動能力。作為域外小國，先天不足嚴重制約了新加坡北極影響力。然而，新加坡通過政府對國內(nèi)各界的引導，有效整合了有限資源，實現(xiàn)了多部門、多領(lǐng)域聯(lián)動，增強了其北極行動能力。其實，域外大國參與北極事務也同樣需要協(xié)調(diào)整合國內(nèi)資源。中國國內(nèi)資源分散嚴重。相比北極國家，中國落實在北極上的國內(nèi)資源少且分散，也面臨整合國內(nèi)資源的任務。中國政府提出建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略目標后，我國各界更加重視極地問題。2015年7月1日中國首次將極地安全列入了新出臺的《國家安全法》①2015年7月1日新出臺的《中華人民共和國國家安全法》第三十二條明確規(guī)定:“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強安全進出、科學考察、開發(fā)利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全。”可見，極地安全已經(jīng)被納入到我國總體安全觀的具體布局中。，并且已開始跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)作②國家海洋局極地考察辦公室、科技部、外交部等政府部門與國內(nèi)相關(guān)高校、科研機構(gòu)已經(jīng)在北極問題研究上開始了協(xié)同創(chuàng)新研究。。新加坡在這方面的經(jīng)驗正值得我們借鑒。

第三，做好“人”的工作，拉近與北極的“距離”。作為一個多民族國家和人力資源強國，新加坡在北極參與中始終貫徹“以人為本”理念，注重做“人”的工作。這里“人”的工作不僅包括對原住民等涉北極國際弱勢群體的權(quán)益保障，還涵蓋人才培養(yǎng)、人力輸出為特色的國際援助，也包括強化本國國民北極意識等。中國正處在人力資源大國向人力資源強國的轉(zhuǎn)變中，國民的海洋極地意識亟待提高，未來如何將中國人力優(yōu)勢運用到北極，推動中國北極公共外交，拉近中國與北極的心理距離，新加坡“以人為本”的參與理念無疑值得中國借鑒。

最后，加大各方比較研究，探索潛在合作空間。北極治理參與方眾多，按類型可分為政府、國際組織、企業(yè)、智庫、原住民等;按區(qū)域有域內(nèi)域外之分。新加坡的成功參與說明其他參與方也值得中國進行比較研究。北極域外利益攸關(guān)方主要分布在歐亞地區(qū)，近年來亞洲多國在北極的活動較為活躍，然而這些亞洲國家間幾乎沒有協(xié)調(diào)彼此的北極倡議，即便他們在參與北極事務上表現(xiàn)出同樣的關(guān)切［50］。加強這方面的比較研究有利于中國探索與其他利益攸關(guān)方進行北極合作的可能，促進相互借鑒。

【注 釋】

［1］Arctic Council Secretariat，“Kiruna Declaration On the occasion of the Eighth Ministerial Meeting of the Arctic Council”，http://www.arctic - council.org/index.php/en/document-archive/category/425 -main-documents-from-kiruna-ministerial-meeting，2013 -05 -30.

［2］Tromso，“Outsiders in the Arctic:The Roar of Ice Cracking”，The Economist，2 February 2013，pp.49 -50.

［3］Arthur Jay Klinghoffer，The Power of Projections:How Maps Reflect Global Politics and History，London:Praeger Publishers，2006，p.104.

［4］Nayef R.F.Al-Rodhan ＆ Gérard Stoudmann，“Definitions of Globalization:A Comprehensive Overview and a Proposed Definition ”， Geneva Centre for Security Policy，2006，p.5.

［5］ 〈英〉藤布爾: 《新加坡史》，東方出版中心，2013年，第510 頁。

［6］General Assembly，“Strengthening the Framework for G-20 Engagement of Non - members”，UN Document A/64/706，2010，http://www.un.org/en/ga/search/view _ doc.asp?symbol=A/64/706，2014 -04 -19.

［7］魯虎:《列國志·新加坡》，社會科學文獻出版社，2004年，第3 頁。

［8］ ［49］M.Nirmala，“Bring the Arctic close to the young”，The Strait Times，Nov 5，2013，http://www.asianewsnet.net/ann_ news.php?a = http://www.asianewsnet.net/Bring-the -Arctic -close -to -the -young＆id =53639，2014 -01 -15.

［9］［26］［27］［28］［47］［48］Ministry of Foreign Affairs Singapore，“Singapore in the Arctic”，http://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media_ centre/press_ room/pr/2013/201310/press_ 20131014_ 01.printable.html?status = 1，2014 -03 -07.

［10］“Keppel Singmarine completes Asia's first two icebreakers for the Arctic”，http://www.kepcorp.com/en/news_ item.aspx?sid=1903，2014 -03 -28.

［11］M.Nirmala，“Fuelled by strategic interest in cold North”，The Strait Times，http://www.stasiareport.com/the-big-story/asia-report/opinion/story/fuelled-strategic -interest-cold-north-20130521，2013 -12 -06.

［12］ Ministry of Foreign Affairs Singapore，“Singapore granted observership in the Arctic Council”，http://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media_ centre/press_ room/pr/2013/201305/press_ 20130515_ 01.html，2013 -11 -05.

［13］［14］Ministry of Foreign Affairs Singapore，“Singapore and the Arctic—The Next Steps”，http://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media _ centre/press _ room/pr/2014/201410/press_ 20141101.printable.html?status = 1，2014 -11 -30.

［15］TFOPP_ 2014_ 01_ Presentation_ SINGAPORE_MPA，22 May 2014，http://www.arctic - council.org/index.php/en/document - archive/category/520 - public - documents?download =2209:tfopp - i - presentation - singapore，2014 -09 -01.

［16］Ministry of Foreign Affairs Singapore，“Visit by Minister for Foreign Affairs and Minister for Law K Shanmugam to the United States of America:Meetings with US Secretary of State John Kerry and Attorney -General Eric Holder and other personalities，12 to 13 March 2013”，http://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media_ centre/press_ room/pr/2013/201303/press_ 20130314.printable.html?status=1，2013 -10 - 20.

［17］Ministry of Foreign Affairs Singapore，“Deputy Prime Minister and Minister for Finance Tharman Shanmugaratnam and Russian First Deputy Prime Minister Igor Shuvalov co-chair the Third Session of The High - Level Russia - Singapore Inter -Governmental Commission，25 September 2012”，http://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media_ centre/press_ room/pr/2012/201209/press_ 20120925_ 04.printable.html?status =1，2013 -06 -08.

［18］National Research Foundation，“Corporate Laboratory@University Scheme Fact Sheet”，http://www.nrf.gov.sg/docs/default-source/new -nrf -factsheets/20131217_ corp -lab@university-factsheet- (final).pdf?sfvrsn =2，2014 -05 -12.

［19］National Research Foundation，“Keppel -NUS Corporate Laboratory (Final)”，http://www.nrf.gov.sg/Data/PressRelease/Files/201311251823075904 -20131120%20Corp%20Lab%20Press%20Release%20 (Final).pdf，2014 -05-12.

［20］ Zhao Guangcheng，“Disadvantaged Groups and Asymmetric Conflicts”，Contemporary International Relations，Vol.19，No.3，2008，pp.71 -104.

［21］楊潔勉:《論“四勢群體”和國際力量重組的時代特點》，《世界經(jīng)濟與政治》2010年第3 期。

［22］Stewart Watters and Aki Tonami，“Singapore:The arctic newcomer”，The Circle Magazine，Number 1，2013，pp.13 -15.

［23］Lassi.Heininen，(Ed.)，Arctic Yearbook 2012，Akureyri，Iceland:Northern Research Forum，p105.

［24］薛桂芳:《〈聯(lián)合國海洋法公約〉與國家實踐》，海洋出版社，2011年，第161 頁。

［25］Arctic Council，Senior Arctic Officials'Report to the Ministers，http://arctic - council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011 - nuuk - ministerial/docs/SAO_ Report_ to_ Ministers_ -_ Nuuk_ Ministerial_ Meeting_May_ 2011.pdf，2013 -11 -18.

［29］［31］National Climate Change Secretariat，“Impact of Climate Change on Singapore”，http://app.nccs.gov.sg/(S (13wp2z2pzrdytiv2tzlwncqb ))/page.aspx? pageid =160＆secid=157＆AspxAutoDetectCookieSupport =1，2014 -07-10.

［30］［32］National Climate Change Secretariat，“Climate Change and Singapore”，http://app.nccs.gov.sg/page.aspx?pageid=113＆secid=53，2014 -07 -10.

［33］International Energy Agency，“CO2Emissions from Fuel Combustion Highlights”(2013 edition)，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/CO2Emissions FromFuelCombustionHighlights2013.pdf，2014 -08 -01.

［34］Siemens Global Website，“Asian Green City Index”，http://www.siemens.com/press/pool/de/events/2011/corporate/2011 -02 - asia/asian - gci - report - e.pdf，2013 -12-25.

［35］National Climate Change Secretariat，National Climate Change Strategy 2012，p.11，https://www.nccs.gov.sg/nccs-2012/docs/NCCS -2012 - Publication.pdf，2014 -07 -10.

［36］Esther Teo，“Singapore has interest in the Arctic Region”，The Strait Times，http://www.straitstimes.com/the -big-story/asia-report/singapore/story/spore-has-interestthe-arctic-region-20130514，2014 -02 -08.

［37］ Joshua Ho，“Arctic Meltdown Could Hurt Singapore”，The Strait Times，http://yaleglobal.yale.edu/content/arctic-meltdown-hurt-singapore，2014 -02 -13.

［38］ Lan Storey，“Will Arctic Shipping Routes Eat Singapore's Lunch?Not Anything Soon，and Maybe Never”，ISEAS Perspective，28th April 2014，p.3.

［39］Joshua Ho，“Opening of Arctic Sea Routes:Turning Threat into Opportunity”，RSIS Commentaries，No.101，July 12，2011.

［40］馬延德等:《海洋工程裝備》，清華大學出版社，2013年，第188 頁。

［41］“Keppel and ConocoPhillips to design first ice-worthy jackup rig for the Arctic Offshore”，F(xiàn)ebruary 07，2012，http://www.kepcorp.com/en/news_ item.aspx?sid = 3241，2014 -07 -02.

［42］ “SEMBCORP MARINE'S JURONG SHIPYARD SIGNS SALE AND PURCHASE AGREEMENT WITH SSP OFFSHORE”，September 10，2014，http://www.sembcorp.com/cn/news_ detail.aspx?NewsID=1081，2014 -10 -16.

［43］Michael Leifer，Singapore's Foreign Policy:Coping with vulnerability，New York:The Routledge，2000，p.26.

［44］ Amitav Acharya，Singapore's Foreign Policy:The Search for Regional Order，Singapore:World Scientific Publishing Co.Pte.Ltd，2007，p.30.

［45］Ministry of Foreign Affairs Singapore，“Addendum to the President's Address 2014”，http://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media_ centre/press_ room/pr/2014/201405_ /press_ 201405230.printable.html?status=1，2014 -09 -30.

［46］黃榮斌:《新加坡經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與人才戰(zhàn)略》，《南洋問題研究》2012年第4 期。

［50］Per Erik Solli，Elana Wilson Rowe ＆ Wrenn Yennie Lindgren，“Coming into the cold:Asia's Arctic interests”，Polar Geography，Vol.36，No.4，2013，pp.253 -269.