新中國出版產(chǎn)業(yè)政策演變的邏輯特點

摘要：政治、經(jīng)濟、全球化和技術(shù)四個因素對出版業(yè)發(fā)展起著決定性的作用。隨著四大因素的變化發(fā)展，中國出版產(chǎn)業(yè)政策也相應地發(fā)生變化，一是由計劃型政策向市場型政策轉(zhuǎn)變，二是由硬性管理政策向軟性治理政策轉(zhuǎn)變，三是由封閉半封閉型政策向開放型政策轉(zhuǎn)變，四是由單一媒體政策向全媒體政策轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：出版產(chǎn)業(yè)；政策；演變；邏輯

中國出版業(yè)轉(zhuǎn)企改制和市場化過程一直缺乏整體性和前瞻性的產(chǎn)業(yè)政策引導，難免出現(xiàn)各種矛盾和問題。從出版業(yè)目前的整體層面看，其發(fā)展方式面臨著一系列重大選擇，這些選擇都需要出版管理部門通過產(chǎn)業(yè)政策的方式來加以引導和支持。此外，通過出版產(chǎn)業(yè)政策來審視出版業(yè)的改革，還可以探索全新的出版管理體制和管理理念，調(diào)動社會各級力量和各部門的資源，加速出版產(chǎn)業(yè)的全面升級、推動出版產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在新中國60多年的出版業(yè)發(fā)展歷史進程中，政治、經(jīng)濟、全球化和技術(shù)四因素對其發(fā)展起著決定性的作用。隨著四大因素的變化發(fā)展，中國出版產(chǎn)業(yè)政策也相應地發(fā)生著變化。

一、由計劃型政策向市場型政策轉(zhuǎn)變

新中國成立前后，由于黨和政府面臨著恢復國民經(jīng)濟的艱巨任務(wù)以及當時客觀存在的出版格局，國營和私有出版業(yè)共存了一段時間。在這個階段，政府出臺出版政策，既要考慮出版的意識形態(tài)屬性，又要兼顧出版業(yè)的經(jīng)濟屬性。等到國民經(jīng)濟恢復以后，黨和政府迅速實現(xiàn)了對私營出版業(yè)的社會主義改造，并仿照蘇聯(lián)模式建立了一套高度集中的計劃生產(chǎn)型出版體制。在這個體制中，從圖書內(nèi)容審讀、紙張供給到圖書發(fā)行的諸多環(huán)節(jié)，都完全由國家機器控制，那個時候的出版機構(gòu)被作為國家事業(yè)單位管理，其人事、財務(wù)、出版業(yè)務(wù)等各方面皆由政府部門（宣傳部、出版局等）進行指揮和管理，完全不用、不必考慮盈利問題。這樣，出版業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律基本被否定，其主體性基本被抹殺。這個時期，我國出版業(yè)泛政治化色彩十分濃厚。

1978年十一屆三中全會后，中國較快實現(xiàn)了從“以階級斗爭為綱”到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的工作重心轉(zhuǎn)移，出版業(yè)的經(jīng)濟屬性很快凸現(xiàn)出來。1979年11月，中共中央宣傳部發(fā)布了一個關(guān)于出版社、雜志社要實行自負盈虧的文件——《1979年中宣部21號文件》，提出“所有出版社、雜志社都要提高書刊質(zhì)量，加強經(jīng)營管理，除個別情況外，都要實行經(jīng)濟核算，切實做到自負盈虧，不得由國家補貼。如果長期虧損，辦不下去，就應該停辦。”①這是我國開始重視出版業(yè)經(jīng)濟屬性的明確信號。自此，出版業(yè)開始啟動商業(yè)化步伐，20世紀80年代的出版業(yè)改革便以出版物的商品化和培育出版發(fā)行市場為主要特征。

在1992年12月舉行的全國新聞出版局長會議上，前新聞出版總署署長宋木文作了題為《貫徹十四大精神，把新聞出版事業(yè)推向一個新的發(fā)展階段》的報告，提出要按步驟建立和發(fā)展適合社會主義市場經(jīng)濟體制的出版體制。1994年3月，原新聞出版總署在一份關(guān)于直屬企業(yè)改革的文件中提出，“最主要的是根據(jù)出版產(chǎn)業(yè)的特點，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，充分運用和發(fā)揮市場對生產(chǎn)經(jīng)營的激勵或約束作用，增強在市場經(jīng)濟中的應變能力、競爭能力和自我發(fā)展能力。”②此文件正式提出了“出版產(chǎn)業(yè)”的口號。但是，由于出版業(yè)具有鮮明意識形態(tài)屬性的緣故，中國出版業(yè)市場化步伐仍然比較緩慢。直到2002年的十六大，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)和公益性文化事業(yè)的概念才得以明確界定，這就為經(jīng)營性文化單位和出版機構(gòu)走上產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路提供了理論指導，出版業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的進程自此開始加快。2007年的十七大開始提出文化大發(fā)展大繁榮、大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)等宏觀文化政策，更加明確和堅定了出版市場化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展改革方向。其后，政府開始著手推動出版機構(gòu)轉(zhuǎn)企改制、組建出版集團、推進產(chǎn)權(quán)制度改革，出版業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的出版、印刷、發(fā)行企業(yè)重組頻繁，出版業(yè)跨地區(qū)、跨媒體、跨所有制、跨行業(yè)發(fā)展亦成燎原之勢。③在多管齊下的出版政策的推動下，出版業(yè)成為文化體制改革步伐較快、成效較大的領(lǐng)域，其發(fā)展速度、總體規(guī)模和市場化程度都上了一個臺階。

二、由管理政策向治理政策轉(zhuǎn)變

改革開放后，隨著市場化的深入，出版單位的主體意識日益高漲，其對出版業(yè)改革發(fā)展的目的、方向及自身利益有了更為清醒的認識，中國出版業(yè)逐漸形成了行政管理機構(gòu)和出版單位兩個主體，二者之間的博弈決定了中國出版業(yè)改革與發(fā)展的路徑。但總體而言，由于出版業(yè)具有鮮明的意識形態(tài)屬性，黨和政府一直堅持對出版業(yè)的可管可控。因此，在二者的博弈中，前者毫無疑問是占據(jù)主導地位的一方，甚至可以說出版單位的許多權(quán)力都是行政管理機構(gòu)主動讓渡的。

具體而言，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的大環(huán)境下，出版業(yè)的經(jīng)濟屬性逐漸得到了政府的重視，但其意識形態(tài)屬性始終占據(jù)主導地位。20世紀90年代以來，原新聞出版總署提出了我國出版體制要實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟的出版體制轉(zhuǎn)移、從以規(guī)模數(shù)量增長為主要特征向以優(yōu)質(zhì)高效為主要特征轉(zhuǎn)移，出版業(yè)需要高效發(fā)揮出版的產(chǎn)業(yè)功能和經(jīng)濟功能。這個階段的升級型產(chǎn)業(yè)政策具有明顯行政強制的計劃色彩，如用行政手段控制出版社和書號、強力推行集團化改革等。其中最具有代表性的就是通過對出版社數(shù)量和書號數(shù)量的控制進而實現(xiàn)對出版總量的控制。1995年，原新聞出版總署發(fā)出《關(guān)于書號總量宏觀調(diào)控的通知》，要求對出版書號實行配額制，此舉的實質(zhì)是將此前下放給企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)又集中收回，具有明顯的復歸計劃管理體制的傾向。④

真正有意義的轉(zhuǎn)變發(fā)生在中共十六大以后。長期以來，出版業(yè)因其鮮明的意識形態(tài)屬性，改革步伐遠遠滯后于整個社會主義市場經(jīng)濟改革的步伐。2003年開始，我國出版業(yè)以“政企分開、政事分開、政資分開、管辦分離”為突破口的體制改革拉開了序幕。在出版業(yè)轉(zhuǎn)企改制、企事分開的過程中，政府自身職能發(fā)生了重大變化。一般國有企業(yè)在實踐中形成的一套有效的具有制度性特征的路徑規(guī)則可以供經(jīng)營性出版單位直接借鑒。未來出版產(chǎn)業(yè)和一般國企將可能進一步沿著制度趨同的進程發(fā)展。當然，由于出版物的公共產(chǎn)品屬性、外部性屬性和意識形態(tài)屬性，其規(guī)制將會更加復雜一些。在徹底實現(xiàn)政府職能由硬性管制向軟性治理轉(zhuǎn)變的過程中，出版業(yè)政府規(guī)制變革應采取放松與加強相結(jié)合的策略。除了從政府主導型控制走向法律主導型治理，由直接決策為主走向間接決策為主，由全面直接管理走向間接宏觀引導，建立一個獨立、高效、自治的出版行業(yè)協(xié)會體系也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要一環(huán)。政府部門要通過引導、培育、扶持出版行業(yè)協(xié)會職能轉(zhuǎn)變，讓出版行業(yè)協(xié)會在很大程度上承擔起原有政府的部分職能，更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。⑤

在法制化方面，政府出臺的比較重要的出版法律法規(guī)有2004年國務(wù)院頒布的《著作權(quán)集體管理條例》、2006年的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》。許多重要的出版法律法規(guī)在這期間也進行了再次或多次修訂。以《中華人民共和國著作權(quán)法》《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《著作權(quán)集體管理條例》《中華人民共和國著作權(quán)法實施條例》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《計算機軟件保護條例》為主的出版法律框架初步形成，圍繞“一法七條例”頒布實施的相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章達到32件，使中國出版業(yè)做到了有法可依。⑥其中最值得關(guān)注的是《著作權(quán)法》第三次修訂事件。2011年7月13日，《著作權(quán)法》第三次修訂工作正式啟動。國家版權(quán)局于2012年3月31日發(fā)出通知，就《中華人民共和國著作權(quán)法（修改草案）》向社會各界開始公開征求意見。這是我國包括出版業(yè)在內(nèi)的版權(quán)產(chǎn)業(yè)從行業(yè)管理走向公共治理的標志性事件，國家版權(quán)局與出版界、專家、媒體、公眾就其中一些共同關(guān)注的問題進行了大量互動，公開讓全民參與到《著作權(quán)法》修訂事務(wù)中來，依靠多元主體共同管理公共事務(wù)。

三、由封閉半封閉型政策向開放型政策轉(zhuǎn)變

改革開放前，由于各種復雜的歷史原因，中國出版業(yè)與國外僅有一些零星的、斷斷續(xù)續(xù)的交流。改革開放以后，在政府的大力推動下，出版業(yè)經(jīng)營模式逐步從主要面向國內(nèi)的封閉半封閉型市場經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型為既面向國內(nèi)、又面向國際的開放型經(jīng)營模式。

首先是逐步清除各種體制性壁壘，積極促進全國出版市場的統(tǒng)一。改革開放后，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的大環(huán)境下，政府先后采取了一系列方針政策。第一，政府努力打破地域壁壘，建立全國統(tǒng)一的出版市場。在1979年的全國出版工作會議上，原國家出版局制定了“立足本省，面向全國”的新出版方針。地方出版社經(jīng)營方針的調(diào)整，極大地激發(fā)了地方出版社的生產(chǎn)力，在一定程度上打破了出版市場的地區(qū)封鎖壁壘。近年來，在出版體制深化改革的大背景下，出版業(yè)跨地區(qū)的重組已開始破冰。第二，政府逐漸打破所有制壁壘，允許不同所有制的出版力量參與到出版業(yè)中來。這首先體現(xiàn)在與出版意識形態(tài)屬性相去甚遠的發(fā)行領(lǐng)域。原國家出版局于1980年12月2日發(fā)布了《<建議有計劃有步驟地發(fā)展集體所有制和個體所有制的書店、書亭、書攤和書販>的通知》，允許民營經(jīng)濟進入圖書零售業(yè)務(wù)領(lǐng)域。1985年，文化部先后頒發(fā)了《關(guān)于開展協(xié)作出版業(yè)務(wù)的補充通知》和《關(guān)于出版社兼辦自費出版業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，批準了協(xié)作出版和自費出版作為國有出版的補充，這極大地釋放了公有制以外的出版生產(chǎn)力，為我國出版業(yè)增添了一支生力軍。21世紀以來，在中國出版體制改革有了質(zhì)的飛躍的條件下，政府對出版所有制領(lǐng)域的改革也有了重大突破。2005年4月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》，支持并鼓勵非公有資本參與出版物的印刷、發(fā)行和廣告經(jīng)營等領(lǐng)域，非公有制文化企業(yè)在資質(zhì)認定、項目審批和融資等方面與國有企業(yè)享有同樣待遇。這一系列政策在充分肯定國有出版企業(yè)主導作用的同時，也支持、引導和規(guī)范民營出版機構(gòu)參與到出版產(chǎn)業(yè)中來，這有利于增強出版業(yè)的整體實力和推動國有出版單位的體制改革和創(chuàng)新。第三，積極打破出版行業(yè)內(nèi)部和其他行業(yè)間的壁壘，允許出版業(yè)和其他行業(yè)的相互準入。1991年8月12日，原新聞出版總署、國家工商局聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于出版社自辦發(fā)行圖書的暫行規(guī)定》，出版業(yè)內(nèi)部出版、印刷、發(fā)行專業(yè)化分工的局面開始被打破。2012年2月27日，原新聞出版總署發(fā)布了《關(guān)于加快出版?zhèn)髅郊瘓F改革發(fā)展的指導意見》，首次提出推動跨地域聯(lián)合重組，打破行業(yè)壁壘和地區(qū)封鎖，實現(xiàn)出版?zhèn)髅郊瘓F的“五跨”式發(fā)展——跨媒體、跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制、跨國界，同時支持出版?zhèn)髅郊瘓F實現(xiàn)跨行業(yè)發(fā)展，可以兼并重組新聞出版領(lǐng)域以外的其他國有企業(yè)。而在2013年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，原新聞出版總署和廣播電視電影總局合并為新聞出版廣電總局。兩個管理機構(gòu)的合并為出版業(yè)和其他媒介行業(yè)的融合鋪平了道路。

其次，堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合，不斷擴大出版業(yè)對外開放的程度。改革開放前，中外出版交流活動以出版物貿(mào)易為主，國家對出版物的進出口都是從嚴掌握的。在出版物進口政策方面，1951年國務(wù)院曾經(jīng)制定《國外印刷品進口暫行辦法》，規(guī)定了國外印刷品進口的主要渠道和審批方式，其目的是限制國外的反動宣傳物的進口。在出版物出口政策方面，1952年原出版總署制定了《對書籍國外發(fā)行的指示》，其中對蘇聯(lián)等社會主義國家出口限制較少，對資本主義國家的出口限制則比較多。

改革開放以后，政府逐漸放寬了各種限制條件，大大拓展了中外出版交流活動的渠道和方式。如果說之前的出版交流側(cè)重于“引進來”，那么在2002年十六大之后，“引進來”與“走出去”開始并重，政府出臺了一系列政策大力推動中國出版走出去。為改變當時的版權(quán)貿(mào)易逆差局面，出版業(yè)確立了政府推動、企業(yè)主體、市場化運作這一原則。此后，政府在推動“走出去”方面每年都會出臺重大的利好政策。2003年，新聞出版“走出去”在全國新聞出版局長會上被確定為行業(yè)改革發(fā)展的五大戰(zhàn)略之一。2004年，國務(wù)院新聞辦公室和原新聞出版總署一起啟動了中國圖書對外推廣計劃，開始對入選圖書進行翻譯費用的資助。之后，《關(guān)于鼓勵和支持文化產(chǎn)品和服務(wù)出口的若干政策》《關(guān)于進一步推進國家文化出口重點企業(yè)和項目目錄相關(guān)工作的指導意見》等配套政策相繼出臺。原新聞出版總署于2010年年底又開始實施另一新聞出版“走出去”的重點工程——“中國出版物國際營銷渠道拓展工程”，該工程計劃構(gòu)建包括國際網(wǎng)絡(luò)書店和國際主流營銷渠道在內(nèi)的立體化、國際化的營銷渠道和網(wǎng)絡(luò)，以推動更多優(yōu)秀的中外文出版物走向世界。2011年，原新聞出版總署發(fā)布《新聞出版業(yè)“十二五”時期走出去發(fā)展規(guī)劃》，第一次從國家層面對新聞出版“走出去”進行規(guī)劃。2012年，原新聞出版總署發(fā)布《關(guān)于加快我國新聞出版業(yè)走出去的若干意見》，歸納梳理和新制定了50條扶持新聞出版業(yè)“走出去”的政策措施，把國際化確立為我國出版業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向。⑦

四、由單一媒體政策向全媒體政策轉(zhuǎn)變

新中國成立后的很長一段時期里，中國出版一直在追求機械化發(fā)展，出版總量一直在穩(wěn)步上升，但卻并無“質(zhì)”的突破。出版技術(shù)的落后嚴重影響了文化和信息的傳播，制約了經(jīng)濟與社會的發(fā)展。當時的出版政策也主要以印刷出版為指導對象。

改革開放以后，音像制品、電子出版物逐漸興起。尤其是20世紀90年代以來，數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合誕生了數(shù)字出版這一出版新業(yè)態(tài)。中國政府以前所未有的政策力度來支持數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中不乏一些比較重大的關(guān)于數(shù)字出版發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。2006年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，特別指出要積極發(fā)展電子書、手機報刊、網(wǎng)絡(luò)出版物等新興業(yè)態(tài)。2009年，國務(wù)院發(fā)布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，提出加大對數(shù)字內(nèi)容和動漫等重點文化產(chǎn)業(yè)的扶持力度，積極發(fā)展紙質(zhì)有聲讀物、電子書、手機報和網(wǎng)絡(luò)出版物等新興業(yè)態(tài)。2010年，原新聞出版總署頒布了《關(guān)于進一步推動新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，明確了發(fā)展數(shù)字出版等非紙介質(zhì)戰(zhàn)略性新興出版產(chǎn)業(yè)的任務(wù)。2010年，原新聞出版總署還先后發(fā)布了《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于發(fā)展電子書產(chǎn)業(yè)的意見》，前者指出了發(fā)展數(shù)字出版的總體目標和主要任務(wù)，后者則希望用發(fā)展電子書產(chǎn)業(yè)來帶動數(shù)字出版業(yè)的發(fā)展，促使傳統(tǒng)出版企業(yè)向數(shù)字出版轉(zhuǎn)型。原新聞出版總署于2011年發(fā)布了《數(shù)字出版“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》，明確了“十二五”期間發(fā)展數(shù)字出版業(yè)的戰(zhàn)略重點、主要目標和保障措施。2012年，新聞出版總署印發(fā)了《關(guān)于加快出版?zhèn)髅郊瘓F改革發(fā)展的指導意見》，提出出版集團實施數(shù)字化的戰(zhàn)略性指導意見。之后，仍舊不斷有新的鼓勵發(fā)展數(shù)字出版業(yè)的政策出臺。當然，全媒體出版環(huán)境下的政府政策供給的復雜性進一步加大。全媒體出版的發(fā)展離不開出版體制變革。只有進行出版體制的變革，政府的一系列引導性、扶持性政策的績效才能通過出版主體的不斷創(chuàng)新顯現(xiàn)出來。

中國出版業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展已經(jīng)蔚然大觀，但仍處于產(chǎn)業(yè)化的初級階段，出版業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化都有很大的提升空間，出版管理體制已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生巨大的變化。出版行政部門應進一步轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)以直接的行政管理為主向以法律、經(jīng)濟手段為主的管理方式的逐步過渡，最終完成從硬性管制向軟性治理的根本性轉(zhuǎn)變，這是我國出版業(yè)做大做強、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（劉大年，中國傳媒大學出版社副社長、副編審）

*本文系中國傳媒大學科研培育項目“中國出版產(chǎn)業(yè)政策研究：社會轉(zhuǎn)型與價值觀建構(gòu)”（項目批準號：CUC13A26）、國家新聞出版廣電總局新聞出版課題重點研究項目“出版權(quán)和制作權(quán)分開問題研究”（項目編號：A-2014-1-1）的研究成果。

注釋：

① 方厚樞，魏玉山.中國出版通史·中華人民共和國卷[M].北京：中國書籍出版社，2008： 326.

② 方厚樞，魏玉山.中國出版通史·中華人民共和國卷[M].北京：中國書籍出版社，2008： 328.

③ 陳金川.改革開放以來中國出版政策基本特征與趨勢分析[J].出版廣角，2012（6）：60-61.

④ 周正兵.我國出版產(chǎn)業(yè)政策演變及其趨勢——兼及對出版產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃的建議[J].中國出版，2010（21）：31-34.

⑤ 朱麗琴.出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展需以政府規(guī)制變革為保障[J].出版參考，2012（28）：12-13.

⑥ 柳斌杰.高舉旗幟 改革創(chuàng)新——推動中國特色社會主義新聞出版業(yè)大發(fā)展[M]//中國出版業(yè)變革三十年，北京：人民出版社，2009.

⑦ 王玉梅.中國出版走出去十年：世界在這里讀懂中國[N].中國新聞出版報，2012-10-17.