協(xié)商民主的人大實踐

哲生+費偉

人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實現(xiàn)形式，它不僅體現(xiàn)了選舉和票決的價值，同樣也深深打上了協(xié)商的烙印?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)的協(xié)商渠道。這個指導(dǎo)性文件為人大引入?yún)f(xié)商制度、充分發(fā)揮人大功能提供了依據(jù)。

在立法、監(jiān)督、代表等工作中，我省各級人大引入?yún)f(xié)商民主的機理，提高立法質(zhì)量，增強監(jiān)督實效，更好地發(fā)揮了人大職能作用，更好地保證人民群眾依法管理經(jīng)濟社會各項事務(wù)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

協(xié)商民主指的是利益相關(guān)方或其代表通過自由、平等和公平的對話、討論和審議等方式，參與政治生活和進行公共決策。盡管人民代表大會制度建立在民主選舉基礎(chǔ)上，但人大制度存在豐富的協(xié)商民主形式，具有鮮明的協(xié)商性特色。

2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。這份綱領(lǐng)性文件明確了社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，勾畫了社會主義協(xié)商民主建設(shè)的路線圖。

《意見》提出，各級人大要依法行使職權(quán)，同時在重大決策之前根據(jù)需要進行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。

協(xié)商以求得立法“最大公約數(shù)”

黨的十八屆三中全會明確提出，要深入開展立法協(xié)商。近年來，人大在立法工作中聽取意見、汲取智慧、通過協(xié)商以求得“最大公約數(shù)”，正日益獲得社會的廣泛認同。

“每戶限養(yǎng)一條，是否是‘一刀切？有的人養(yǎng)的狗雖然多，但是管理得好，不會產(chǎn)生危害，應(yīng)當(dāng)允許多養(yǎng)?！薄霸撘?guī)定范圍比較廣，犬只出行難。另外，有關(guān)區(qū)域還可以作調(diào)整，機關(guān)事業(yè)單位辦公區(qū)不能進，企業(yè)單位辦公區(qū)就允許犬只進入？八一廣場犬不能進，象山廣場就能進？”……

2015年5月15日下午，江西南昌市人大常委會法工委在東湖區(qū)賢士一路社區(qū)開展了《南昌市養(yǎng)犬管理條例（草案）》“立法聽證進社區(qū)”活動。10位社區(qū)居民作為聽證陳述人，圍繞每戶限養(yǎng)犬只數(shù)、養(yǎng)犬管理收費標(biāo)準、禁止進入?yún)^(qū)域、法律責(zé)任等市民普遍關(guān)心的問題，提出了個人的看法和觀點。

開展立法協(xié)商是為了凝聚社會共識，提高立法科學(xué)性，同時也是為了防止一些部門綁架立法，將“私利”塞進法條。從實踐看，雖然各項立法草案都是經(jīng)過各部門嚴格論證，但是仍難以保證不存在地方保護和部門利益法制化的可能性。

為此，全國各級人大在立法過程中通過設(shè)立協(xié)商、咨詢機制以彌補自身知識的不足。在立法決策中引入社會中立第三方，如律師事務(wù)所、知名專業(yè)智庫等方面的專家參與立法前的審查和協(xié)商工作，避免決策出現(xiàn)重大偏差。

“如何使那些真正應(yīng)當(dāng)立的法進入立法程序？”2015年初，山東省嘗試開展立法前評估，對立法項目的必要性、預(yù)期效果等作出客觀評價，使有限的立法資源用在經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的立法項目上。

據(jù)悉，山東省人大常委會堅持把立法計劃與經(jīng)濟社會發(fā)展改革相銜接，逐步健全立法項目評估論證和立法協(xié)商制度，將重要法規(guī)項目委托有關(guān)科研院所進行立法前評估，注重聽取各國家機關(guān)、人民團體和社會組織的意見建議，著力提高法規(guī)立項的科學(xué)性。

除了立法前評估、立法后評估等工作機制，近年來，越來越多的各級人大逐步建立了立法聽證制度，讓代表和公民參與立法全過程，使立法具有更強的協(xié)商民主性。與此同時，提供對話、磋商、討論、交流、溝通等方式讓各種利益主體平等地參與和表達，讓公民有序、深度參與立法工作。同時還采用民意調(diào)查的方式，量化反映公眾態(tài)度傾向。通過問卷調(diào)查，得出客觀、準確的民意數(shù)據(jù)，為決策和衡量工作成效提供科學(xué)依據(jù)。

如何發(fā)揮好立法對改革的引領(lǐng)和保障作用，是目前人大立法的一個重要時代課題。當(dāng)下，我國已經(jīng)進入改革的攻堅期和深水區(qū)，可以說，改革越推進，越需要調(diào)節(jié)好各種社會利益關(guān)系，最大程度地凝聚合力、消除阻力，通過立法來引領(lǐng)改革方向、推動改革進程、保障改革成果。

“立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠?！痹谌嫔罨母锏谋尘跋?，這個“杠杠”怎么“劃”至關(guān)重要。顯然，只有讓各種利益和矛盾的主體有充分的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，通過對話、交流、協(xié)商等來協(xié)調(diào)各種矛盾和利益。只有這樣，才能使各種矛盾和利益沖突化解在立法決策之前，使立法的共識最終建立在充分的協(xié)商基礎(chǔ)之上，從而為推進全面深化改革凝聚社會共識，確保全面深化改革在法治的軌道上運行。

協(xié)商讓監(jiān)督更有“底氣”

2013年11月29日至12月2日，上海市閔行區(qū)連開了7場聽證會，2014年部分政府重點預(yù)算項目逐一“過堂”。部分人大代表和公民參加了聽證會。

一些代表戲言，以前是在人代會上對預(yù)算報告“舉手劃圈”，現(xiàn)在是在聽證會上與預(yù)算單位“短兵相接”。

專家和普通民眾也成為預(yù)算監(jiān)督的重要力量。據(jù)閔行區(qū)人大常委會財經(jīng)工委副主任童榮兵介紹，2009年區(qū)人大常委會就成立了預(yù)算監(jiān)督專家咨詢組。預(yù)算聽證會公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。

起源于浙江省溫嶺市，并在江蘇無錫、河南焦作、黑龍江哈爾濱、上海閔行等地得到試驗的民主懇談會，主要是在基層人大預(yù)算決策前，以民主懇談會的形式，鼓勵民眾參與預(yù)算討論，就當(dāng)?shù)氐哪甓阮A(yù)算形成初步的共識。

執(zhí)法檢查是各地人大常委會監(jiān)督工作的主要方式之一。近年來，各級人大通過“公聽會”、“網(wǎng)絡(luò)互動”、“人民聽證”等方式，為民眾提供了參政議政的平臺，拓寬了人大在執(zhí)法檢查工作中的廣度和深度。

機動車駕駛員該如何管理？電動自行車的標(biāo)準是否合理？2010年9月8日，浙江省人大常委會組織相關(guān)政府部門和社會專家，共同走進浙江在線直播室，就浙江省道路交通安全執(zhí)法工作進行網(wǎng)絡(luò)互動，回答網(wǎng)民提出的熱點問題。

在網(wǎng)絡(luò)互動活動的前兩天，省人大常委會已舉行了公聽會，現(xiàn)場聽取群眾對道路交通安全執(zhí)法工作的意見建議。

對于重大事項決定權(quán)的行使一直以來都是人大工作的軟肋。黨的十八屆三中全會提出，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。

近年來，一些地方人大行使重大事項決定權(quán)的頻率在不斷提升，并將協(xié)商因子注入其中。

“省人大常委會討論、決定重大事項，應(yīng)當(dāng)進行充分的調(diào)研論證。對存在較大爭議的事項，可以舉行聽證會、專家論證會、常委會組成人員討論會或以其他方式公開征求社會意見?！?014年12月，新修訂的《河南省人民代表大會常務(wù)委員會決定重大事項的規(guī)定》提出，決策前要聽取各方面對重大事項的意見及協(xié)商情況。

北京市從2015年開始，建立了市人大及其常委會討論決定重大事項年度計劃制度，在與市政府及相關(guān)部門充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，最終經(jīng)市委研究決定，在每年初確定這一年里將哪些本市重大事項提交市人大及其常委會研究決定。2015年初，浙江省人大常委會也對重大事項決定清單制度進行了研究部署。

協(xié)商民主的運用與限度

人民代表大會制度建立在民主選舉基礎(chǔ)上，但人大制度存在豐富的協(xié)商民主形式，具有鮮明的協(xié)商性特色。

除了立法、監(jiān)督，重大事項決定外，人大工作中的協(xié)商民主還主要體現(xiàn)在人大代表的選舉，人事任免及相關(guān)的工作之中?！叭舜蟠磉x舉中的協(xié)商民主主要體現(xiàn)在代表候選人的提出和確定方式方面；允許公民旁聽人大及其常委會審議重大問題會議或就重大事項決定舉行聽證會是人大工作中協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式；人事任免實行事前公告、公示制度是人事任免中的協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式?！北本┞?lián)合大學(xué)人大制度研究所王維國指出。

而在處理代表議案建議中也突出體現(xiàn)了協(xié)商性，無論是代表提出議案建議，還是議案建議辦理過程，都需要相關(guān)主體間加強溝通交流和協(xié)商互動。

從實踐看，人大代表可以通過由代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。近年來，代表向選民（向原選舉單位）述職的工作在全國各地較普遍地開展起來，向著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。還有一些人大代表通過代表聯(lián)絡(luò)站，加強同選民的聯(lián)系，反映選民的意愿。

“只因選舉、投票過于剛性，有時會出現(xiàn)多數(shù)人暴政現(xiàn)象，才需要協(xié)商民主加以彌補、完善，克服選舉民主的一些缺陷，但絕對不是用協(xié)商民主去取代人大民主?！睂τ趨f(xié)商民主與人大工作的關(guān)系，在復(fù)旦大學(xué)浦興祖教授看來，要在人大當(dāng)中搞協(xié)商，對于人大，主要不是效率，而是民主，要認真地磨，反復(fù)地商議，這樣作出決策才會比較合理。因此就要適當(dāng)延長人大會議，尤其是人大常委會會期。其次，應(yīng)在人大會議上進行廣泛深入的溝通和協(xié)商。

協(xié)商民主是眾多民主形式中的一種，這也就決定了它本身效能存在限度。對此，上海交通大學(xué)公共管理學(xué)院彭勃教授指出，在建設(shè)以人大為平臺的協(xié)商機制過程中，要把握好幾個問題。首先，要清楚認識以人大為平臺的協(xié)商民主和投票民主之間的關(guān)系。協(xié)商民主并不能取代投票民主，而只能是對票決民主的一種補充。協(xié)商中的少數(shù)服從多數(shù)原則和投票原則必不可少。

其次，以人大為平臺的協(xié)商機制是一種對話性機制，它必須具備協(xié)商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件和相應(yīng)規(guī)則。

再次，戰(zhàn)略高度上認識到，以人大為平臺的協(xié)商機制的嵌入客體是人大制度，其功能發(fā)揮與人大制度本身緊密相關(guān)。因此，要實現(xiàn)人大協(xié)商機制的效用，必須要強化、落實人民代表大會本身在立法、監(jiān)督等方面的作用。 攝影 蔡榮章

《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，深入開展立法工作中的協(xié)商。制定立法規(guī)劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機制，加強人大專門委員會、工作委員會與相關(guān)方面的溝通協(xié)商。健全立法論證、聽證、評估機制，探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。對于法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識基礎(chǔ)上再依法提請表決。

《意見》強調(diào)，發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更好發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用。提高代表議案建議質(zhì)量，有關(guān)方面要加強與代表的溝通協(xié)商，增強議案建議辦理實效。建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式，密切代表同人民群眾聯(lián)系。鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。