中國決策問責的現(xiàn)狀與困境
——基于2003—2012年問責案例的分析

谷 志 軍

(深圳大學 當代中國政治研究所，廣東 深圳 518060)

·政治發(fā)展研究·

中國決策問責的現(xiàn)狀與困境
——基于2003—2012年問責案例的分析

谷 志 軍

(深圳大學 當代中國政治研究所，廣東 深圳 518060)

通過對2003—2012年間所收集的318個問責事件的統(tǒng)計分析可知，中國問責實踐的內(nèi)容主要集中于結(jié)果問責和執(zhí)行問責層面，而對于決策問責則非常有限。研究發(fā)現(xiàn)，當前決策問責最大的困境是決策責任認定困難，具體表現(xiàn)在責任主體、責任形式、責任行為、責任結(jié)果和因果關(guān)系認定等方面。決策責任認定實際上是一個責任評估問題，但是目前責任評估側(cè)重于對行政執(zhí)行及其效果的評估，而對決策的評估卻重視不夠。因此，加強決策問責首先要實現(xiàn)有效的決策責任評估。

政府管理；決策問責；問責困境；決策責任認定；決策責任評估

決策是政府管理活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是容易出問題并難以追究責任的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實政治生活中，雖然決策失誤在中國各級政府的公共政策中屢見不鮮，但是對其卻缺乏有效的問責制度，致使決策失誤無人承擔責任的現(xiàn)象十分普遍。因此，通過什么樣的制度設(shè)計以減少甚至避免決策失誤，就成為當前行政體制改革的核心議題之一。黨的十八大第一次明確提出要建立決策問責制度，隨后，決策問責問題開始受到學者們的普遍關(guān)注。目前的研究對于決策問責的意義和價值已經(jīng)基本達成了共識，也提出了宏觀的理論框架，并重點從加強問責機制、完善決策體制和應對決策失誤的角度對決策問責問題給予了關(guān)注。但是，這些研究至今仍然將重點較多地放在政治理念和理論闡釋層面，較少從實證層面對決策問責進行系統(tǒng)而深入的研究，尤其是缺乏運用恰當?shù)难芯糠椒▽Q策問責現(xiàn)狀進行深度剖析?；诖?，本文采用案例研究方法深刻分析中國決策問責的現(xiàn)狀、困境，并提出從責任評估的角度完善決策問責制度。

一、案例選擇及基本情況說明

中國的問責實踐以黨政領(lǐng)導干部為主要對象，而黨政領(lǐng)導干部的行政活動主要表現(xiàn)為決策、執(zhí)行、結(jié)果三個環(huán)節(jié)，因此，對這三個環(huán)節(jié)予以監(jiān)督是黨政領(lǐng)導干部問責的主要內(nèi)容。在現(xiàn)實中，由于中國在現(xiàn)代責任政府意義上的問責實踐始于2003年的“非典”事件，為此筆者以2003年為起點、以《人民日報》和《中國青年報》為抽樣單位，從中收集整理了2003—2012年十年間刊登的318個問責事件為樣本，以此描述并呈現(xiàn)出中國決策問責的實踐狀況。*文章的問責案例選擇受到宋濤的啟發(fā)，并在其研究基礎(chǔ)上進行了擴充，在此表示感謝。參見宋濤《社會規(guī)律屬性與行政問責實踐檢驗》，社會科學文獻出版社2010年版。

所收集的318個問責事件可以分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全、工作失職、濫用職權(quán)、行政違規(guī)、貪污受賄、違反職業(yè)規(guī)范、決策失誤、用人失察、其他等12類。在問責內(nèi)容所涉及的這12個類別中，大部分類別在行政過程三個環(huán)節(jié)的區(qū)分上是比較明顯的，但也有少數(shù)類別的區(qū)分不太明顯。如“用人失察”既可以是因為工作決策中產(chǎn)生錯誤而被問責，也可以是因為執(zhí)行過程中產(chǎn)生錯誤而被問責；“違反職業(yè)規(guī)范”和“行政違規(guī)”既可以是因為執(zhí)行過程中產(chǎn)生錯誤而被問責，也可以是因為造成損害性結(jié)果而被問責。而在政府行政過程中，“用人失察”一般是領(lǐng)導在人事決策中產(chǎn)生的失誤，選拔任用了不恰當?shù)娜诉x而被問責；“違反職業(yè)規(guī)范”一般是在行政過程中采用不當方式，違反了職業(yè)操守而被問責；“行政違規(guī)”一般是由于行政行為產(chǎn)生損害性結(jié)果，引起了廣泛關(guān)注而被問責?；谶@種考慮，筆者將“用人失察”類別歸入決策環(huán)節(jié)，將“違反職業(yè)規(guī)范”類別歸入執(zhí)行環(huán)節(jié)，將“行政違規(guī)”類別歸入結(jié)果環(huán)節(jié)，同時將少數(shù)帶有特殊性結(jié)果的“其他”類別也歸入結(jié)果環(huán)節(jié)。

根據(jù)上述思路，我們將問責內(nèi)容所涉及的12個類別分別歸入行政過程中的決策、執(zhí)行、結(jié)果三個環(huán)節(jié)。其中，決策環(huán)節(jié)的問責內(nèi)容包括“決策失誤”和“用人失察”類別；執(zhí)行環(huán)節(jié)的問責內(nèi)容包括“工作失職”“濫用職權(quán)”“違反職業(yè)規(guī)范”類別；結(jié)果環(huán)節(jié)的問責內(nèi)容包括“自然災害”“事故災難”“公共衛(wèi)生”“社會安全”“行政違規(guī)”“貪污受賄”“其他”類別[1]。需要說明的是，以行政過程三個環(huán)節(jié)對這12個類別的問責內(nèi)容進行分類，只能說是從總體上進行類似的而非精確的歸類，因為行政過程的決策、執(zhí)行和結(jié)果三個環(huán)節(jié)是緊密聯(lián)系在一起的，它們共同構(gòu)成了政府行政活動的全過程，因而很難進行明確的劃分。即便如此，這種歸類依然能夠從整體上反映出中國決策問責實踐在行政過程三個環(huán)節(jié)上的總體趨勢。

二、決策問責的現(xiàn)狀分析

在2003—2012這十年時間里，中國圍繞黨政領(lǐng)導干部的失責行為開展了大量的問責，并取得了很好的實踐效果。但是，通過對所收集的問責事件的統(tǒng)計分析可知，中國的問責實踐主要集中于結(jié)果問責和執(zhí)行問責層面，決策問責非常有限，對決策失誤的問責更是缺乏。這表明，中國問責實踐采用的主要是一種結(jié)果導向型問責模式，偏重于對突發(fā)事件的事后責任追究。這種問責模式所體現(xiàn)的問責內(nèi)容及效果主要集中于行政結(jié)果環(huán)節(jié)，行政執(zhí)行環(huán)節(jié)的問責內(nèi)容及效果偏弱，行政決策環(huán)節(jié)的問責內(nèi)容及效果則極度偏弱。

1.問責內(nèi)容的構(gòu)成狀況

根據(jù)行政過程的決策、執(zhí)行、結(jié)果三個環(huán)節(jié)對318個問責事件進行歸類和統(tǒng)計分析可以看出，在中國的問責實踐中，針對行政結(jié)果進行問責的事件占67.3%，針對行政執(zhí)行進行問責的事件占29.9%，針對行政決策進行問責的事件占2.8%(見表1)。由此可知，中國問責實踐的內(nèi)容主要集中于行政結(jié)果環(huán)節(jié)，其次是在行政執(zhí)行環(huán)節(jié)，兩者加起來幾乎構(gòu)成了整個問責內(nèi)容的全部。相比較而言，針對行政決策環(huán)節(jié)的問責則非常稀少，在所收集的318個問責事件中只有9件。

表1 行政過程三個環(huán)節(jié)問責內(nèi)容的分布

從行政過程三個環(huán)節(jié)問責內(nèi)容的年度分布狀況看，2007年是一個較為明顯的分界點。在2003—2007年這5年時間里，問責事件共有96件，占了不到總數(shù)的1/3。其中，關(guān)于行政決策內(nèi)容的問責事件只有3件，年平均還不到1件；關(guān)于行政執(zhí)行內(nèi)容的問責事件有14件，年平均不到3件；關(guān)于行政結(jié)果內(nèi)容的問責事件卻有79件，年平均接近16件。相比較而言，在2008—2012這5年時間里，問責事件共有222件，超過了總數(shù)的2/3還多。其中，關(guān)于行政決策內(nèi)容的問責事件只有6件，年平均也只有1件，相對于前5年沒有太大變化；關(guān)于行政執(zhí)行內(nèi)容的問責事件有83件，年平均接近17件，相對于前5年大幅度增長；關(guān)于行政結(jié)果內(nèi)容的問責事件卻有133件，年平均接近27件，相對于前5年穩(wěn)步增長(見下圖)。

圖 行政過程三個環(huán)節(jié)問責內(nèi)容年度分布

2.決策環(huán)節(jié)的問責內(nèi)容分析

具體到?jīng)Q策問責領(lǐng)域，根據(jù)行政過程三個環(huán)節(jié)將問責內(nèi)容進行的歸類，決策環(huán)節(jié)主要涉及“用人失察”和“決策失誤”兩個類別。在所收集的318個問責事件中，針對“用人失察”的問責事件有5件，其中2003年1件、2008年2件、2011年1件、2012年1件，其他年份為空白；針對“決策失誤”的問責事件有4件，其中2004年1件、2007年1件、2008年2件，其他年份為空白(參見表2)。

表2決策環(huán)節(jié)問責內(nèi)容的分布 單位：件

第一，關(guān)于“用人失察”的問責事件。從問責內(nèi)容來看，“四川達縣追究用人失察事件”和“江西鄱陽縣侵吞財政資金事件”反映的是干部選拔任用中的領(lǐng)導違紀問題，“安徽阜陽行賄法院院長長期在職事件”和“山西河津官員履歷造假事件”反映的是“帶病”領(lǐng)導干部的長期在職問題，“遼寧本溪選拔團干部無效事件”反映的是干部選拔任用中的任人唯親問題。總體來講，這幾個案件在政府選人用人的決策環(huán)節(jié)都比較具有代表性。然而，從總量上看，在所收集的318個問責事件中對“用人失察”的問責數(shù)量非常有限，只占到總數(shù)的1.6%。在用人失察責任追究方面，雖然《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中已經(jīng)明確規(guī)定，“實行黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作監(jiān)督責任制。凡本地區(qū)、本部門用人上的不正之風嚴重、干部群眾反映強烈以及對違反組織人事紀律的行為查處不力的，應當追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導成員和分管領(lǐng)導成員的責任。”但是在實際工作中對“用人失察”的問責尚未得到很好落實。雖然自2003年以來，從中央到地方對黨政領(lǐng)導干部的問責力度不斷加大，很多違紀官員受到了黨紀國法的懲處，但是從所收集的“用人失察”問責事件來看，更多地揭示和歸罪于失責人員的個人原因，而對提拔任用這些官員的部門責任和領(lǐng)導責任卻極少追究甚至極少提及。例如，在“安徽阜陽行賄法院院長長期在職事件”和“遼寧本溪選拔團干部無效事件”中，應該問責的不僅僅是兩位行賄的在職縣法院院長和三位不符合任職資格的團市委候選人，而更應該關(guān)注的是促成此事件發(fā)生的阜陽市委和本溪市委的相關(guān)領(lǐng)導。但是在問責結(jié)果中，只是兩位行賄在職的縣法院院長和三位不符合任職資格的團市委候選人受到了問責，而阜陽市委和本溪市委領(lǐng)導卻無人為此承擔用人失察的決策責任。

第二，關(guān)于“決策失誤”的問責事件。從問責內(nèi)容來看，“四川萬源市追星事件”反映的是政府對公共財政的決策使用問題，“福建廈門市PX項目事件”和“山東濟寧市中華文化標志城事件”反映的是政府對重大項目的決策建設(shè)問題，“河南新縣干部醉死記功事件”反映的是政府對干部任用的決策評價問題?？傮w來講，這幾個案件在政府公共行政的決策環(huán)節(jié)也比較具有代表性。然而，正如對“用人失察”的問責一樣，在所收集的318個問責事件中，對“決策失誤”的問責數(shù)量同樣非常有限，只占到了總數(shù)的1.2%。對于上述4個決策失誤的問責事件，“四川萬源市追星事件”暴露出地方政府在公共資金使用和公共事務決定中存在的諸多問題，一方面是公共資金使用的隨意性和使用過程中常規(guī)性監(jiān)督和問責機制的缺乏，另一方面是公共事務決定中領(lǐng)導個人意志的至上性和決策方式上政治效應的最大化。在此事件中，雖然媒體質(zhì)詢的和四川省紀委追究的都是地方領(lǐng)導決策失誤的責任，但是所針對的仍然是決策失誤所產(chǎn)生的結(jié)果而非決策形成的過程，而且媒體披露畢竟只是一種小概率的偶然性事件，針對此類事件的問責還缺乏常規(guī)性的實踐機制?！案＝◤B門市PX項目事件”和“山東濟寧市中華文化標志城事件”則都是由全國政協(xié)委員在全國政協(xié)會議上以提案的方式對地方政府重大項目決策發(fā)起的質(zhì)詢，這在中國決策問責實踐中具有標志性影響。這兩起事件不僅證明了在問責實踐中針對公共決策的法定獨立問責機制存在的必要性，而且證實了政府內(nèi)部決策程序的合法性并不能取代公民通過正規(guī)參與渠道的外部監(jiān)督，同時還證實了在決策起始階段引入事前問責機制對于糾正決策失誤的重大價值。而“河南新縣干部醉死記功事件”可謂是政治生活中的一場“鬧劇”，娛樂性的情節(jié)、荒唐的決定、戲劇性的問責過程揭示出在干部任用評價上領(lǐng)導意識的巨大影響力和在決策過程中內(nèi)部問責機制的嚴重缺乏。該事件雖然具有一定的偶然性，但是問責最終只是以縣委、縣政府收回表彰決定為結(jié)果，主要領(lǐng)導并沒有為此承擔決策失誤的責任。

三、當前中國決策問責的困境

從過程上講，問責實際上包括了責任認定和責任追究兩個重要階段，責任認定是責任追究的前提，責任追究是責任認定的結(jié)果，兩者共同構(gòu)成了問責的核心內(nèi)容。已有研究表明，當前問責領(lǐng)域存在的現(xiàn)實問題可以概括為：政府權(quán)責不清、問責法制缺失、問責主體缺位、問責客體模糊、問責范圍不明、問責程序不完善、問責文化缺乏、政務不公開透明[2]。這些問責問題基本都屬于責任追究方面的問題，而對于決策問責而言，除了這些普遍性問題之外，最大的困境就在于決策責任認定的困難。通過對決策問責現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，當前決策問責中的責任認定所存在的問題主要表現(xiàn)在以下五個方面。

1.決策責任主體認定的問題

黨和國家的綱領(lǐng)性文件明確規(guī)定，要按照“誰決策、誰負責”的原則建立健全決策責任追究制度。換句話說，就是要以此來明確決策責任主體的歸屬?！罢l決策、誰負責”產(chǎn)生了兩個方面關(guān)于決策責任主體的認識：從橫向來看，要明確是個人還是集體做出的決策，明確同級政府部門或黨政領(lǐng)導在決策權(quán)與決策責任上的分工；從縱向來看，要明確是上級還是下級做出的決策，明確上下級政府部門之間或黨政領(lǐng)導之間在決策權(quán)與決策責任上的劃分。決策責任主體具有組織和個人雙重內(nèi)涵，在中國黨政并行的二元公共管理體制下，如何認定決策責任主體存在一定的混亂性。

第一，中央與地方問責法律依據(jù)的沖突。中央層面的法律法規(guī)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中使用的是“黨政領(lǐng)導干部問責”，將黨委領(lǐng)導干部和行政領(lǐng)導干部都列為問責對象；而地方層面的法律法規(guī)中則基本上使用的是“行政問責”，只將行政領(lǐng)導干部列為問責對象。這就導致在認定決策責任主體時，是包括黨委領(lǐng)導干部和行政領(lǐng)導干部還是只包括行政領(lǐng)導干部變得模糊不清。第二，領(lǐng)導干部角色與身份的混淆。在中國集體決策體制下，中國共產(chǎn)黨在決策體制中長期處于領(lǐng)導地位，“黨委領(lǐng)導、政府負責”的決策模式普遍存在，而且黨委領(lǐng)導干部往往兼任行政領(lǐng)導干部。這就導致在對領(lǐng)導干部的責任認定時，可能會涉及兩個職務，很難界定究竟是對其行政職務進行問責還是對其黨內(nèi)職務進行問責。第三，二元行政責任主體與一元行政主體的矛盾。從行政法的角度講，行政主體限定于能獨立承擔責任的行政組織，并不包括行政機關(guān)的工作人員，而在中國問責的實踐中，行政責任主體則包括行政機關(guān)及其公務人員。這就導致在進行決策責任主體認定時，決策問責對象究竟是一元行政主體即行政組織，還是二元行政責任主體即行政組織及其公務人員，兩者存在明顯的悖論。

2.決策責任形式認定的問題

政治社會是有組織的社會，任何組織都有領(lǐng)導，根據(jù)領(lǐng)導人數(shù)的不同，領(lǐng)導體制可以分為首長責任制和委員會制兩種[3]。在中國政治體制中，政府實行的是首長責任制，執(zhí)政黨實行的是委員會制。然而，不管是首長責任制還是委員會制，都要對組織的行為承擔領(lǐng)導責任。這里所說的領(lǐng)導責任是指領(lǐng)導人實施領(lǐng)導行為時應當承擔的責任形式的總稱，它實際上不僅是一個規(guī)范化的術(shù)語，而且與領(lǐng)導人的身份密切相關(guān)，因此應該根據(jù)領(lǐng)導人的不同身份認定具體的責任形式。由于黨政領(lǐng)導身份的多重性，造成了具體決策責任形式認定的困難。

第一，領(lǐng)導人作為政黨成員需要承擔政治責任。由于中國的領(lǐng)導人既不等同于西方國家的政務官也不等同于事務官，而是兼有政務官與事務官雙重性質(zhì)，因此應該根據(jù)領(lǐng)導行為的性質(zhì)做出不同的責任形式認定。對于政黨成員而言，最重要的價值是回應民眾的需求，領(lǐng)導人作為政黨成員在制定政策時也必須為此承擔相應的政治責任，但是這種政治責任的承擔是一種難以預期的行為，這就導致了政治責任形式的不確定性。第二，領(lǐng)導人作為行政人員需要承擔行政責任。中國黨政并行的政治雙軌制決定了領(lǐng)導人在承擔政治責任之外，還必須像職業(yè)文官一樣進行績效考核，肩負起相應的行政責任。而在行政體制內(nèi)部，除了最高級別的行政領(lǐng)導之外，其他行政領(lǐng)導人都兼有兩種身份，即作為制定決策的行政領(lǐng)導人和作為執(zhí)行決策的非行政領(lǐng)導人，這種矛盾的雙重身份容易導致以政治責任的不確定性作為領(lǐng)導人承擔行政責任時的評價標準。第三，領(lǐng)導人作為公民需要承擔法律責任和道德責任。不論什么級別的領(lǐng)導人都要從事各種各樣的民事行為，當領(lǐng)導人純粹以個人身份從事社會活動時，與其他公民一樣要受到法律規(guī)范和道德規(guī)范的約束。然而，黨政領(lǐng)導人由于比其他公民擁有更大的權(quán)力，因而更有可能通過公權(quán)力的運作來謀取私利，這樣就難以區(qū)分領(lǐng)導人到底應該承擔政治責任、行政責任還是應該承擔法律責任、道德責任。

3.決策責任行為認定的問題

對于黨政領(lǐng)導而言，履行領(lǐng)導職責是一種法定的義務。從義務本位的角度講，法律在賦予行政機關(guān)行政權(quán)力的同時，也要求行政機關(guān)及其行政人員承擔相應的法定職責，只有未履行法定職責才是責任行為。在實踐中，決策責任行為標準將領(lǐng)導人有無履行法定職責作為判斷領(lǐng)導行為是否違法的界限，當我們說領(lǐng)導人故意或過失導致決策責任行為發(fā)生時，該責任行為的產(chǎn)生其實也屬于領(lǐng)導人主觀意志能力范圍內(nèi)的事項。然而，對領(lǐng)導人是否履行決策法定職責的判斷實際上是對其是否有濫用裁量權(quán)嫌疑的評定，是否履行法定職責將直接影響著決策責任行為的認定。

第一，決策涉及能否實現(xiàn)利益的妥善衡量。在公眾需求呈現(xiàn)多元化的社會中，政府在決策過程中必須在相互沖突的權(quán)利主張之間進行衡量，為此領(lǐng)導人法定職責首先表現(xiàn)為對各種不同利益團體之間的矛盾與沖突進行協(xié)調(diào)。但是，利益沖突的各方并不總是實力均衡的，由于部分利益團體具備更強大的能力，因而其能夠左右領(lǐng)導人的決策，這樣就難以實現(xiàn)利益的均衡。第二，決策涉及能否實現(xiàn)資源的合理分配。決策是一種典型的資源分配行為，政府管理模式的轉(zhuǎn)變促使黨政領(lǐng)導更加注重行政處理背后的資源合理分配問題。而資源分配又涉及廣泛的利益沖突，這樣就很難使政策效果的成本與收益對社會整體而言達到公平分配的效果。第三，決策涉及能否實現(xiàn)程序的適當關(guān)注。行政決策的靈活性和多樣性使領(lǐng)導人在決策過程中的具體權(quán)限無法以法定的形式明確，實際做法是只能關(guān)注于領(lǐng)導人在達到?jīng)Q策目標時所遵循的正當程序要求。然而，如果只注重正當程序而放任領(lǐng)導人隨意制定和更改決策，這就背離了法治行政的精神。第四，決策涉及能否實現(xiàn)組織的正常運轉(zhuǎn)。在韋伯式官僚組織中，領(lǐng)導人往往將決策職權(quán)授權(quán)給下級行使，并使之為行使所授權(quán)力而負責。但是這種讓下屬承擔責任有一個前提，那就是領(lǐng)導人既要明確職責分配的界限，又要保證下屬在其授權(quán)范圍內(nèi)規(guī)范行事，如果區(qū)分不清就會影響領(lǐng)導人連帶責任的承擔。

4.決策責任結(jié)果認定的問題

就責任結(jié)果構(gòu)成來說，法律上通常將其分為客觀和主觀兩個方面。客觀方面包括須有加害行為、行為須不法、須侵害他人之權(quán)利和須致生損害；主觀方面包括須有責任能力和須有故意或過失。在認定決策責任結(jié)果的構(gòu)成要件中并無主觀上的特別要求，在客觀上則應采取責任行為歸責原則，即決策責任行為須違反相關(guān)規(guī)定，這是黨政領(lǐng)導決策責任結(jié)果認定的必備內(nèi)容。實際上，責任結(jié)果要件所要解決的是認定黨政領(lǐng)導決策責任應當以什么樣的結(jié)果作為發(fā)生條件的問題。而在黨政領(lǐng)導決策過程中，大量不確定的領(lǐng)導責任行為卻為決策責任結(jié)果的認定設(shè)置了諸多障礙。

第一，關(guān)于決策行為是否濫用決策權(quán)力的判斷十分困難。黨政領(lǐng)導濫用決策權(quán)力的行為主要表現(xiàn)為：實施領(lǐng)導決策行為的目的與授予領(lǐng)導職責的立法意愿相左；領(lǐng)導決策行為的做出未能全面考慮相關(guān)的利益需求；領(lǐng)導決策行為的實施系轉(zhuǎn)嫁領(lǐng)導職責的舉措；實施的領(lǐng)導決策行為違背了法律上的比例原則；領(lǐng)導決策行為的做出侵害了平等對待的原則和損害了政府的權(quán)威形象[4]。從法律規(guī)定來講，濫用決策權(quán)力的表現(xiàn)是清晰的，但是在實際政治生活中，由于勘定自由裁量范圍和邊界比較困難，從而給判斷是否屬于濫用決策權(quán)力的責任行為造成一定難度。第二，判斷決策行為是否怠用決策權(quán)力十分困難。黨政領(lǐng)導怠于行使決策權(quán)力的具體表現(xiàn)有：將裁量權(quán)轉(zhuǎn)授予他人或認為沒有裁量權(quán)以及政策或上級命令的不適當約束。黨政領(lǐng)導在決策行為上的裁量權(quán)具有較強的人身性，因此不得隨意轉(zhuǎn)授、更不能通過轉(zhuǎn)授達到推脫責任的目的，而對于裁量怠惰的判斷卻存在模糊性，這無疑會影響決策責任結(jié)果的認定。此外，政策和上級命令則有可能成為對黨政領(lǐng)導裁量權(quán)不適當拘束的來源，如果黨政領(lǐng)導盲目執(zhí)行政策或上級命令則是對裁量權(quán)的不行使，但是由此產(chǎn)生的責任結(jié)果到底是黨政領(lǐng)導決策問題還是執(zhí)行政策或上級命令使然卻很難判斷。

5.決策因果關(guān)系認定的問題

決策因果關(guān)系的認定所要解決的是，黨政領(lǐng)導的決策責任行為與決策責任結(jié)果之間是否具有因果聯(lián)系的問題。在認定決策責任行為與損害事實之間的關(guān)系中，只有當損害行為是造成損害結(jié)果的必然原因時才可以認定為因果關(guān)系。然而按照相關(guān)規(guī)定，黨政領(lǐng)導干部對其責任行為不僅要承擔直接責任，同時還要承擔領(lǐng)導責任，因果關(guān)系的不同類型會給決策因果關(guān)系認定造成諸多困難。

第一，難以判定決策行為的直接因果關(guān)系。所謂直接因果關(guān)系是指作為原因的現(xiàn)象直接引起作為結(jié)果的現(xiàn)象，而不存在中間現(xiàn)象傳遞的關(guān)系，即直接因果關(guān)系所表明的內(nèi)容是損害行為沒有經(jīng)過中間環(huán)節(jié)而直接產(chǎn)生損害結(jié)果。直接因果關(guān)系中的原因，在時間順序上應當出現(xiàn)在導致結(jié)果的現(xiàn)象之前，而且還必須起著引起和決定結(jié)果發(fā)生的作用，然而直接原因不一定是損害的最近原因，也可能是損害產(chǎn)生的正常原因和決定性原因。在黨政領(lǐng)導決策過程中，決策行為所造成的損害并不像執(zhí)行行為那樣容易判斷，因為決策與其損害結(jié)果之間發(fā)生有很長的時間間隔，而且中間還經(jīng)歷著執(zhí)行和結(jié)果兩個環(huán)節(jié)。第二，難以判定決策行為的間接因果關(guān)系。間接因果關(guān)系乃是指損害行為通過中介與損害結(jié)果之間的間接聯(lián)系，即間接因果關(guān)系所表明的內(nèi)容是損害行為通過介入中間環(huán)節(jié)間接產(chǎn)生的損害結(jié)果。對黨政領(lǐng)導干部決策行為而言，間接因果關(guān)系對應的就是領(lǐng)導責任，“領(lǐng)導責任不僅屬于政治責任，而且也是法律責任，是對由于懈怠和不作為，和事故之間存在‘非直接因果關(guān)系’的一種新型責任?！盵5]相對于直接因果關(guān)系的認定，間接因果關(guān)系即領(lǐng)導責任的認定顯得更加困難，因為因果關(guān)系在決策行為中的表現(xiàn)形式非常復雜，對領(lǐng)導責任的認定存在很大的隨意性，很多時候是出于政治因素考慮的。

四、通過責任評估加強決策問責

對于決策問責困境而言，決策責任認定問題本質(zhì)上是一個責任評估問題。根據(jù)行政過程的三個環(huán)節(jié)，責任評估實際上包含了決策、執(zhí)行、結(jié)果三個問責層面，其中決策問責最重要，因為決策失誤帶來的后果最嚴重、代價最高昂。但是，目前責任評估主要側(cè)重于對行政執(zhí)行及其效果的評估，而對決策的評估卻重視不夠，相應地也沒有形成有效的決策問責制度，以至于無法及時追究決策失誤所帶來的責任問題。因此，加強決策問責首先就要實現(xiàn)有效的決策責任評估。

在落實責任評估方面，西方的研究主要從績效與問責的關(guān)系入手，探討如何實現(xiàn)績效評估與問責的有效結(jié)合[6]。因為在新公共管理運動的背景下，績效評估的興起具有提升績效和強化公共責任的雙重目標，其中的公共責任理念正好契合了問責所需要的責任認定要求。從這個角度來講，績效評估實際上成為責任評估的重要工具，并使得問責重點從過程問責轉(zhuǎn)向結(jié)果問責。隨著人們對績效評估和問責領(lǐng)域的日益關(guān)注，關(guān)于績效評估與問責的關(guān)系成為中國學術(shù)研究的新議題之一，研究者普遍認為，績效評估具有問責功能，有助于建設(shè)責任政府。從程序上講，問責的環(huán)節(jié)與績效評估的環(huán)節(jié)大致趨同，績效評估和問責呈現(xiàn)出彼此推進的互動態(tài)勢。績效評估構(gòu)成政府履行責任的激勵和約束機制，為政府問責制提供了共享平臺，是中國現(xiàn)行政治體制下完善政府問責制的重要途徑。“通過績效評估可以實現(xiàn)對政府失責行為的發(fā)現(xiàn)、判斷以及追究，推動問責制走向程序化和制度化，并以評估工具的創(chuàng)新不斷探索問責的有效切入點?！盵7]為此，有學者還專門提出了“績效問責”[8]這樣一種新的行政問責形式。

但是，由于績效評估自身的不完善以及決策責任認定的復雜性，其在決策問責制度建設(shè)中的功效也不可避免地存在局限。陳漢宣和高潔的研究發(fā)現(xiàn)，在中國實施績效評估可能會導致一個問責悖論，即加強問責會阻礙政府能力的提升，地方政府目標責任制考核的推行會導致重視短期問責而輕視長期政府能力的問題，這其實是“本末倒置”[9]。因此，如何在決策問責中引入績效評估的理念和方法，消除績效評估對于決策責任評估的負面效果，最終通過有效的決策責任評估強化決策問責，是未來中國學界需要努力的方向。

[1] 宋濤.社會規(guī)律屬性與行政問責實踐檢驗[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：164.

[2] 谷志軍，王柳.中西不同政治生態(tài)中的問責研究述評[J].甘肅行政學院學報，2013，(2).

[3] 陳國權(quán).論廉政建設(shè)的領(lǐng)導責任制度[J].政治與法律，1998，(5).

[4] 胡建淼，鄭春燕.論行政領(lǐng)導人行政責任的準確認定[J].浙江大學學報：人文社會科學版，2004，(6).

[5] 鄧峰.領(lǐng)導責任的法律分析——基于董事注意義務的視角[J].中國社會科學，2006，(3).

[6] DUBNICK J. Accountability and the Promise of Performance: In Search of the Mechanisms[J].Public Performance & Management Review, 2005, 28(3): 376-417.

[7] 王柳，陳國權(quán).論政府問責制與績效評估的互動[J].國家行政學院學報，2007，(6).

[8] 徐元善，楚德江.績效問責：行政問責制的新發(fā)展[J].中國行政管理，2007，(11).

[9] CHAN H，GAO J. Putting the Cart Before the Horse: Accountability or Performance?[J].Australian Journal of Public Administration, 2009, 68(s1): 51-61.

[責任編輯：鞏村磊]

2015-04-02

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“決策問責制與決策權(quán)制約監(jiān)督研究”(14YJA810001)；國家社會科學基金重大項目“反腐敗法治化與科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制研究”(14ZDA016)

谷志軍(1985—)，男，講師，博士，從事責任政府與地方治理研究。

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1002-462X(2015)07-0050-06