求治民間金融亂象

吳思

民間金融在經(jīng)歷市場洗禮后終會回歸常態(tài)，只是野蠻生長引發(fā)的亂象來得如此之快、代價如此之大，讓人措手不及。

民間借貸歷史悠久，一度是解決中小企業(yè)融資、促進民營經(jīng)濟發(fā)展的必要補充。隨著中國加快發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，民營經(jīng)濟發(fā)展帶動大量資金需求，在正規(guī)金融供給不足的背景下，民間金融行業(yè)也隨著市場需求的增加而擴張。

但現(xiàn)在，很多地方的民間金融逐漸有偏離正常軌道發(fā)展的跡象。民間金融的風險，不僅在于對企業(yè)和經(jīng)濟的沖擊，也在于金融風險的蔓延。在尚不完善的監(jiān)管下，無力還債與惡意逃債引發(fā)“跑路風”甚至“崩盤”，肆意妄為與“三非一高”糾纏不清，其所到之處，信任轟然崩塌。

對于“跑路風”中暴露出的民間金融亂象，金融監(jiān)管部門與地方政府正在合力探索解決之道。2012年針對民間金融業(yè)的溫州金改政策啟動以來，帶動了各地的改革探索，福建、山東等地都已進行了促進民間金融陽光化、規(guī)范化的可貴嘗試，但真正全面提上日程卻還未有明確的時間表。

如果說過去監(jiān)管部門基于對創(chuàng)新的容忍，采納了宜疏不宜堵的理念，民間金融一直游走于灰色地帶。那么在未來，民間金融的“陽光化”應是大勢所趨。

重災區(qū)

民間金融可以分為兩種，一種是用于實體經(jīng)濟，一種是用于虛擬經(jīng)濟。前者是對企業(yè)利潤的蠶食，后者是擊鼓傳花的游戲。

對于因企業(yè)資金鏈斷裂引發(fā)的債務風險，中國經(jīng)濟報告記者在調(diào)查中了解到的原因有：企業(yè)投資額度過大，受經(jīng)濟下行與經(jīng)營不善影響；企業(yè)借新償舊遭遇銀行斷貸；部分借貸資金并未用于生產(chǎn)經(jīng)營；資金轉貸，大量債權無法收回。

這場在各地頻頻上演的民間借貸“跑路潮”，也波及到四處招攬資金的P2P網(wǎng)貸平臺。網(wǎng)貸之家副總經(jīng)理羅熙告訴中國經(jīng)濟報告記者，除了純詐騙和運營不規(guī)范搞自融的問題平臺，確實很多P2P企業(yè)受到國內(nèi)中小企業(yè)壞賬的壓力，尤其當銀根緊縮時銀行要收貸，導致中小企業(yè)面臨倒閉風險，也就影響到P2P平臺。

值得注意的是，當眾人一環(huán)又一環(huán)地通過各種途徑參與到民間借貸中時，民間借貸逐漸脫離了實業(yè)，演變成了“金融傳銷”。以投資理財、P2P網(wǎng)絡借貸等名義進行非法集資成為重災。在4月28日舉行的處置非法集資部際聯(lián)席會議上，處置非法集資部際聯(lián)席會議辦公室主任楊玉柱在介紹當前非法集資的發(fā)展態(tài)勢是說，“有些案件從傳統(tǒng)民間借貸、資金掮客演化而來，以開展P2P業(yè)務為噱頭，主要從事線下資金中介業(yè)務，如大量的不規(guī)范借貸。”

上海市金融服務辦公室的一份金融風險調(diào)研材料中總結到，從表現(xiàn)形式看，過去主要表現(xiàn)為票據(jù)、合同等詐騙、非法證券買賣，現(xiàn)在主要表現(xiàn)為以投資理財為名的所謂金融創(chuàng)新，包括房產(chǎn)、礦產(chǎn)、股權等收益權的投資。從發(fā)生領域看，既涉及銀行、證券、保險、基金等通道業(yè)務，并開始衍生到投資咨詢、信息服務、互聯(lián)網(wǎng)金融等無主管、無監(jiān)管的新興行業(yè)領域。

盡管亂象叢生，倒閉跑路者比比皆是，但民間金融的市場熱度卻絲毫沒有趨冷的跡象。一位監(jiān)管人士告訴中國經(jīng)濟報告記者，“今天哪家P2P企業(yè)的人跑了，后天哪家投資公司的老板跳樓了，但老百姓又想投，又怕栽進去，政府也沒辦法，這是一個現(xiàn)狀?！?/p>

監(jiān)管難題

在既定的監(jiān)管框架下，民間金融主要由各地金融辦監(jiān)管。事實上，很多地方金融辦在設立之初，不是進行金融監(jiān)管，而是促進當?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展，現(xiàn)在卻不得不將很大一部分精力花在金融穩(wěn)定上。

日前，多個省市金融辦相關負責人在北京參加了一場關于民間金融的閉門研討會。國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠在該研討會上表示，“不同地區(qū)的民間金融特點不一樣，民間金融的不同細分行業(yè)也有差異”，這是地方監(jiān)管面臨的現(xiàn)實情況。

由于制度上不完備，不同地區(qū)對民間金融的監(jiān)管口徑和尺度把握不一樣，這為監(jiān)管帶來了難度。據(jù)中國經(jīng)濟報告記者了解，比如溫州金融辦所定義的民間金融覆蓋了17類機構，包括融資擔保、小貸、民間資金互助會、借款中心、票據(jù)、理財、典當、融資租賃等。山東也搭建了一個民間金融體系，還包括了民間資本管理、民間借貸服務、要素交易市場、權益類交易市場、大宗商品中遠期交易市場，再加上年初啟動的農(nóng)村新型合作金融改革試點以及新興的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)。

“感覺全都已經(jīng)泛金融化了”，四川金融辦副主任艾毓斌說，“從政府這個角度看，這些資本現(xiàn)在到底是什么狀況，對當?shù)亟?jīng)濟和金融有沒有負面影響，這是政府最怕的?！?/p>

張承惠認為，原因還在于金融監(jiān)管部門的面太窄。按道理只要是事實上的金融活動，一定要有監(jiān)管。而現(xiàn)在大量的金融活動，只要不屬于銀行證券保險，就沒人管。

這也導致在地方層面出現(xiàn)多頭監(jiān)管或監(jiān)管縫隙，讓一些民間金融活動游離于監(jiān)管之外。

一個西部省份的金融辦人士告訴記者，由于監(jiān)管主體和職能不明確，當?shù)亟鹑谵k的職能還是按照省領導的口頭指示，即“一行三局”不管的金融業(yè)務都歸金融辦。

而在那些民間金融更為活躍的地區(qū)，存在明顯的多頭管理。比如，對非法集資監(jiān)管由省金融辦負責，對擔保公司以及小額貸款公司監(jiān)管由省工業(yè)和信息化廳負責，對典當行監(jiān)管由省商務廳負責，還有一些投資擔保公司、投資咨詢公司僅需在工商部門備案登記。

不過，地方金融辦最為苦惱的是長期處于“有心無力”的狀態(tài)，對一些明知有風險或可能存在惡化趨勢的民間金融活動，無法采取措施予以干預。

20世紀90年代爆發(fā)了金融風險的海南省有關人士對金融監(jiān)管和風險處置的難度感受頗深。海南金融辦副主任林繼軍表示，中央和地方政府的職責權力不是很對等，基本上監(jiān)管部門（“一行三會”）在監(jiān)管，出問題則是地方政府來承擔最后的風險處置?！爱斎晃覀儾粫菩敦熑?，但是之前的很多情況不了解，風險處置中會出現(xiàn)一些問題?！?/p>

目前的屬地監(jiān)管原則同樣產(chǎn)生了一些問題。本地監(jiān)管機構對異地類金融公司通過第三方渠道或自己營銷團隊銷售的產(chǎn)品及其對應的基礎資產(chǎn)等情況都無法掌握，存在很大風險隱患。據(jù)上海金融辦的調(diào)查，近年來，大量外省市信托等各類投資理財咨詢公司設立的信托等理財計劃在上海公開銷售，所吸收的資金最終大多流向外省市，且項目投向多集中在房地產(chǎn)、礦產(chǎn)、基建等高風險領域。endprint

而在深化經(jīng)濟體制改革的大背景下，行政審批減少、企業(yè)注冊門檻降低，對傳統(tǒng)的審批、年檢等管控手段是一個新的挑戰(zhàn)。

山東金融辦副主任初明鋒直言，當?shù)爻３Ｒ灰怪g冒出來大批投融資咨詢、投資擔保類公司，也包括在互聯(lián)網(wǎng)上經(jīng)營的準金融組織，活躍了一段時間，又一夜之間消失了，卷走了很多資金。

針對此狀況，各省包括銀監(jiān)會部級聯(lián)席會議都已開會布置清理非融資性擔保公司。但一位基層工作人員告訴記者，“最近又有人要辦非融資性擔保公司，眼看著就要準備騙人，但誰都沒有權力來阻止它。工商局這兩天還在給人家注冊，我們給工商局寫了一個東西，說不能給辦，外省正在清理，但工商局不聽?！睂幭慕鹑谵k副主任吳瓊建議，在簡政放權的同時應該考慮配套措施。

信用還能恢復嗎

就過去看到的情形而言，地方政府對民間金融的態(tài)度多是維穩(wěn)而非治本。盡管維穩(wěn)越來越難，代價越來越大，行政性手段的積弊越來越多，但是，還是要維穩(wěn)。維穩(wěn)旨在維護信心，信心比黃金更重要。而信心來自信用。

在溫州市金融辦副主任葉新明看來，發(fā)生民間借貸危機之后最大的損失就是城鄉(xiāng)信用體系的崩潰，信用體系的建設需要很長時間。

“跑路”之所以給社會造成巨大沖擊，不僅在于當事人觸犯法律法規(guī)，也同時踐踏了民間的借貸“行規(guī)”，傷害了鄉(xiāng)情、友情、親情，讓彼此的信任關系毀于一旦。

實際上，對民間企業(yè)和民間金融信用體系的傷害，在利率逐漸提高到超過企業(yè)利潤率，民間金融對中小企業(yè)的作用從正面轉向負面，投機大量生成之時，就已經(jīng)形成，而不是等到民間金融泡沫破裂之后。

普遍的融資互保是拖垮地方信用體系的一個關鍵因素。2004年，為了控制風險，政策禁止同一實際控制人的各家企業(yè)相互擔保，于是不同企業(yè)集團之間開始大量互保，無數(shù)的大中小企業(yè)，都通過縱橫交錯的擔保鏈條異常緊密地纏繞在一起。更要命的是，通過互保融資獲得的資金并沒有投入實體，而是拿來搞民間借貸、搞房地產(chǎn)。這樣，互保導致的融資過度進一步吹大了經(jīng)濟泡沫和資產(chǎn)泡沫。

地方監(jiān)管手段目前主要還是線下檢查為主。以溫州為例，金融局縣市兩級加起來170多人，其中，市級機關的55人進行抽樣監(jiān)管和重點監(jiān)管，縣級機關實行監(jiān)管員聯(lián)系制度，有一支48人的監(jiān)管員隊伍。但如果要想全面覆蓋，還得依靠非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)和線上檢查，實時反映所有類別的金融機構的信息，這就涉及到信息系統(tǒng)建設。

在前述研討會上，多位金融辦負責人均表示已經(jīng)將信用體系建設提上日程。事實上，這也是對眾多民間金融從業(yè)者呼吁完善征信系統(tǒng)的回應。

葉新明說，很多問題都源于信息不透明、不對稱，所以溫州在建三方信息系統(tǒng)，將政府信用信息公眾平臺、人行征信系統(tǒng)和民間信息系統(tǒng)進行對接?！暗切畔贤ü蚕磉€有很大的局限性，需要從國家層面來推動，例如建立像部際聯(lián)席會議一樣的協(xié)調(diào)機制?！?/p>

政策進退兩難

一邊是，民營企業(yè)的融資難問題在短期內(nèi)難以有效緩解，而另一邊，民間金融特別是互聯(lián)網(wǎng)金融由于行業(yè)初期粗放發(fā)展以及制度建設滯后，風險集聚。民間金融的風險，是監(jiān)管政策轉向的依據(jù)還是金融改革加快的契機？政策面臨方向選擇。

一位P2P業(yè)內(nèi)人士告訴記者，本屆政府為互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)造了相對寬松的政策環(huán)境，但也不能忽視金融風險，需要平衡好政府監(jiān)管與創(chuàng)新之間的矛盾?！拔覀冞€是要積極擁抱監(jiān)管，在政府監(jiān)管不到位的情況下，企業(yè)只能靠自身素質(zhì)來做好自己，很難把整個行業(yè)做大做強?！?/p>

“在我的印象中，央行、銀監(jiān)會等部門不斷釋放一些政策信息，包括監(jiān)管條例、監(jiān)管規(guī)則、指導意見，但到底會怎么樣監(jiān)管，誰也不清楚”，艾毓斌說，“現(xiàn)在小貸公司、私募、眾籌、投資理財公司鋪天蓋地，即便是讓它們自然生長，也要有一種方式?！?/p>

上述P2P業(yè)內(nèi)人士建議，監(jiān)管措施越早出臺越好，但往往監(jiān)管部門說政策不好制定，互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展太快，監(jiān)管只能是過程監(jiān)管，不斷打補丁，而不要想著一勞永逸。在監(jiān)管方法上，傳統(tǒng)金融監(jiān)管是強化主體資格監(jiān)管、弱化具體事務管理，而這些新興的金融業(yè)態(tài)將傳統(tǒng)間接融資轉變?yōu)橹苯尤谫Y，應該弱化對主體資格的監(jiān)管、強化具體項目的披露和展示。

央行研究局局長陸磊日前在“2015微型金融國際論壇”上指出了監(jiān)管思路，即“不宜一刀切，要實施分類監(jiān)管，區(qū)別對待、扶優(yōu)限劣、正向激勵”。

考慮到民間金融對正規(guī)金融的補充，林繼軍認為，監(jiān)管應該是適度的，不能太嚴。但適度的前提是要有底線，比如要有風險控制措施，不能搞資金池，不能自融等等。

艾毓斌建議，像自融和資金池，可以通過負面清單監(jiān)管。大的方面管住了，其它方面交給市場，其實只需要一個簡明的規(guī)則。而且民間金融面對的是社會最廣泛的投資人，規(guī)則一定要簡明扼要。

而從操作層面來看，一個難點在于存量平臺怎么處理。對此葉新明表示，要避免門檻一設、一刀切下來，結果風險集中爆發(fā)。

區(qū)域金改探路

中國人民銀行副行長潘功勝在《中國金融改革之溫州解法》一書的序言中寫道：國家并未禁止民間金融地方立法，溫州通過地方人大立法的方式，確立了大額民間融資強制備案制，并明確了管理主體，對民間融資進行規(guī)范和引導，為民間金融從“熟人借貸”走向陌生人之間的“契約式交易”作出了積極探索。

今年正值溫州金融綜合改革試驗區(qū)三周年，葉新明頗為感慨，“溫州金改最重要的一條內(nèi)容就是民間金融陽光化，在這個問題上，溫州探索了整整三年時間?！?/p>

2014年溫州出臺了中國唯一一部地方性金融法規(guī)——《民間融資管理條例》，強制要求民間金融機構備案。該條例實施一年以來，民間融資備案量將近100億?！耙驗橛羞@個條例，去年我們對兩家沒有備案的P2P企業(yè)進行了處罰，目前全國來看只有溫州能夠這么做，其他地方?jīng)]有金融監(jiān)管執(zhí)法權?！比~新明說。

不過，《民間金融管理條例》作為地方條例，還存在很多局限。葉新明坦言，在實施當中就碰到很多具體問題，比較突出的是稅收問題還解決不了，老百姓的習慣問題也沒解決，對高利率的限制作用還有限。

地方金改的試驗將為全國性立法提供參考。銀監(jiān)會曾明確表示將積極推動有關部門制定頒布《民間借貸條例》。

中國經(jīng)濟報告記者獲悉，全國人大財經(jīng)委也曾多次組織座談會，調(diào)研各地方金融風險和非法集資情況，為民間金融立法做準備。

立法的核心在于界定民間借貸的內(nèi)涵和外延，進一步明確合法民間融資與非法融資的區(qū)別，明確合法民間融資的活動內(nèi)容和范圍，明確民間融資主體雙方的權利義務、交易方式、合同要件、借貸最高額、利率水平、違約責任和權益保障等主要內(nèi)容。

目前最高人民法院明確了非法集資的非法性、公開性、利誘性和社會性等四大特征，緩解了非法集資類案件的量刑標準認定困惑。但非法集資與民間借貸還存在較多的模糊地帶，兩者界定較難。艾毓斌說，“現(xiàn)在民間借貸和非法集資詐騙如何在概念上進行區(qū)分，我們心里其實是沒底的。”

在具體規(guī)則方面，河南金融辦向人大財經(jīng)委提交的建議是，多規(guī)范糾正，盡量少抓人。對于集資款用于實體經(jīng)濟，資金出現(xiàn)暫時困難的，積極幫扶化解；對于集資款用于實體，由于資金等原因造成經(jīng)營困難，群眾索要資金無力歸還的，積極督促其變現(xiàn)資產(chǎn)，還款銷案，可以不捕不訴；對于集資組織者私人占用、揮霍、挪用或者攜款潛逃的，依法立案，堅決打擊，絕不手軟。endprint