“軟區(qū)劃”與京津冀一體化

孟祥林

京津冀三地在歷史上屬于同一行政區(qū)劃，這為京津冀一體化奠定了基礎(chǔ)。為了更好地推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程，河北省除了需要在行政區(qū)劃內(nèi)部做文章，也需要在京津行政區(qū)劃更多地進(jìn)行磨合，構(gòu)建跨越行政區(qū)劃的城市體系。在此期間，河北省已經(jīng)開始在行政區(qū)劃內(nèi)部做出較大調(diào)整，例如率先將一些發(fā)展基礎(chǔ)較好的縣級中心地升格為省管縣，保定的定州和石家莊的辛集就是率先升級為省管縣的兩個縣級市，隨后還會有更多的縣級中心地調(diào)整為省管縣，這包括遷安（唐山）、寧晉（邢臺）、涿州（保定）、懷來（張家口）、平泉（承德）、任丘（滄州）、景縣（衡水）、魏縣（邯鄲）等。最近保定的行政區(qū)劃也做出了較大調(diào)整，調(diào)整后的市區(qū)面積擴(kuò)展為2531平方公里，進(jìn)入大城市的行列。從長期看需要在“京津石三角形”的基礎(chǔ)上繼續(xù)構(gòu)建“三組團(tuán)”即定州組團(tuán)、安新組團(tuán)、涿州組團(tuán)和構(gòu)建“雙中心”即“石家莊+保定”“雙中心”城市組團(tuán)。在行政區(qū)劃間進(jìn)行磨合方面，需要突破現(xiàn)有行政區(qū)劃束縛，通過構(gòu)建“軟區(qū)劃”方式，實(shí)現(xiàn)京津冀三地之間的高水平合作。

京津冀的“軟區(qū)劃”設(shè)計

與“軟區(qū)劃”相對應(yīng)，既有的行政區(qū)劃為“硬區(qū)劃”?！败泤^(qū)劃”可以在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃的條件下，使得京津冀三地之間在最大程度上得到融合發(fā)展，改變此前“一畝三分地”的局面。

與京津相鄰的河北省區(qū)域包括廊坊、承德、張家口、保定、滄州和唐山等，其中承德、張家口以及保定部分地區(qū)屬于“環(huán)京津貧困帶”范圍，在行政區(qū)劃上存在“包圍與被包圍”問題。通過“軟區(qū)劃”設(shè)計，能夠?qū)⑦@些區(qū)域盡量分解到“軟區(qū)劃”內(nèi)，模糊區(qū)域界線，強(qiáng)勢的區(qū)域經(jīng)濟(jì)對弱勢的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成輻射作用，將大都市的影響力直接擴(kuò)展到行政邊界以外，消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的地方本位主義影響，在“硬區(qū)劃”以外盡快發(fā)展出更多的“子中心城市”。

“軟區(qū)劃”并不只是針對省級行政區(qū)劃之間而言的，省級行政區(qū)劃內(nèi)部也要實(shí)行“軟區(qū)劃”，尤其是冀東和冀中南地區(qū)。冀東地區(qū)的秦皇島距離京津較遠(yuǎn)，需要以唐山為中心進(jìn)行“軟區(qū)劃”設(shè)計，在冀東地區(qū)通過整合唐山和秦皇島構(gòu)建“大唐山”，形成京津東側(cè)的“東子”。同時在冀中地區(qū)要加大保定的獨(dú)立性，形成京津南側(cè)的“南子”，“東子”、“南子”與京津大都市高效互動形成以京津?yàn)椤半p核”的“雙核+雙子”結(jié)構(gòu)。保定以南的石家莊、衡水、滄州、邢臺、邯鄲等距離京津較遠(yuǎn)，需要以石家莊為中心整合在一起，盡快形成“倒靴型”城市體系。省域行政區(qū)劃內(nèi)的“軟區(qū)劃”使得各個子區(qū)劃之間由競爭大于合作變?yōu)楹献鞔笥诟偁?，提升京津冀的整體城市化水平。

“雙核”即京津兩個大都市，“軟區(qū)劃”要以“雙核”為中心構(gòu)建城市體系。京津以外的河北省區(qū)域在“分步走”發(fā)展過程中，首先將張家口、承德、保定、唐山、滄州等發(fā)展成為京津周邊第一層次的“子中心城市”。通過軟區(qū)劃以北京拉動張家口和承德發(fā)展的同時，要以北京為核心構(gòu)建保定和唐山兩個“子核”，同時也要以天津?yàn)橹行陌l(fā)展唐山和滄州兩個“子核”，同時通過任丘和河間將保定和滄州整合在一起。在環(huán)京津地區(qū)形成“雙核+五星”的城市體系。在充分發(fā)展第一層次“子中心城市”的基礎(chǔ)上，將“雙核”的城市影響力逐漸擴(kuò)展到石家莊、衡水、邢臺、邯鄲、秦皇島等城市，這是京津冀一體化進(jìn)程中“雙核”影響到的第二層次。在第二層次中，京津東側(cè)構(gòu)建以唐山為子中心、整合唐山和秦皇島的“唐山+秦皇島”軟區(qū)劃。在京津南側(cè)構(gòu)建以石家莊為子中心、整合石家莊、滄州、衡水、邢臺、邯鄲的“一核+四星”軟區(qū)劃。在京津冀地區(qū)形成多層的“雙核+多子”的城市體系結(jié)構(gòu)。

在京南形成“三組團(tuán)”和構(gòu)建“雙中心”

1.形成“三組團(tuán)”：定州組團(tuán)、安新組團(tuán)、涿州組團(tuán)。在“雙核+多子”的城市體系建構(gòu)中，不僅要重視“京津石三角形”、“京津保三角形”的建設(shè)，而且要重視三角形內(nèi)部小城市團(tuán)的建設(shè)。這些小城市在“雙核+多子”的區(qū)域發(fā)展中將會發(fā)揮較大的作用。依托發(fā)展基礎(chǔ)較好的小城市構(gòu)建城市子團(tuán)，就能夠?qū)⒋蟪鞘信c小城市緊密聯(lián)系在一起。

定州子團(tuán)、安新子團(tuán)和涿州子團(tuán)是首先應(yīng)該受到重視的三個城市子團(tuán)。三個子團(tuán)將保定緊緊包裹了起來，定州子團(tuán)位于石家莊與保定中間，在保石兩個城市間扮演著中介角色，定州升格為省轄市后，在保石之間的地位更加突出。涿州位于保定與北京之間，這是北京南面河北省區(qū)劃內(nèi)的第一個小城市，與廊坊、霸州構(gòu)成了“涿廊霸三角形”，對“京津保三角形”起著支撐作用。三個子城市團(tuán)對于構(gòu)建“大保定”，進(jìn)而在京津冀區(qū)域內(nèi)強(qiáng)化保定的城市影響力有重要影響。

涿州子團(tuán)、安新子團(tuán)和定州子團(tuán)分別向北、向東和向南擴(kuò)展著保定的影響。優(yōu)越的區(qū)位條件，使得保定率先進(jìn)入“多中心”發(fā)展階段，小城市子團(tuán)能夠讓保定與北京、天津和石家莊三個大城市盡早連接在一起，通過借力發(fā)展承接大城市分解出的職能，也為將保定盡快發(fā)展成為京津周邊的子城市奠定基礎(chǔ)。

在京津冀一體化進(jìn)程中，京津周邊隸屬河北省的諸多小城市都需要爭取承接從京津疏解出來的職能的機(jī)會，但只有充分營造條件才能夠抓住機(jī)會。依托發(fā)展基礎(chǔ)較好的小城市構(gòu)建城市子團(tuán)就是在為爭取發(fā)展機(jī)會做準(zhǔn)備。在這樣的發(fā)展思路下，保定就能夠從“一城三星”擴(kuò)展為“一城多星”，并進(jìn)一步擴(kuò)展為“一核多團(tuán)”，讓“大保定”的影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.打造“雙中心”：“石家莊+保定”進(jìn)行充分整合。在“京津石三角形”區(qū)域內(nèi)，最終要形成兩條主干發(fā)展線：其一是“石家莊—正定—新樂—望都—保定—徐水—定興—高碑店—涿州”線，其二是“石家莊—藁城—晉州—安國—博野—蠡縣—高陽—任丘—天津”線。兩條線最終形成“京津石三角形”。

該三角形區(qū)域內(nèi)目前最重要的是要強(qiáng)化以石家莊為中心整合鹿泉、正定、藁城、欒城形成“一核四星”的“大石家莊”發(fā)展局面，將四個小城市打造成為“大石家莊”的外圍的四個子中心，其中正定和藁城向東北方向發(fā)展逐漸與“大保定”格局下的“定州子團(tuán)”、“安國子片區(qū)”等整合在一起，進(jìn)而與保定整合在一起?！氨６?石家莊”“雙中心”城市團(tuán)能夠使冀中南地區(qū)與京津兩個大都市高效互動，解決“分步走”的京津冀一體化方式下，冀中南地區(qū)與京津大都市由于空間距離較遠(yuǎn)而受大城市影響較弱的問題。endprint

“雙中心”使冀中腹地的城市影響力得到強(qiáng)化，與京津大都市在京津冀區(qū)域內(nèi)形成“雙核+雙中心”的城市格局，“雙核”對近京津的河北省區(qū)域產(chǎn)生較大的影響，“雙中心”則對遠(yuǎn)京津的河北省區(qū)域產(chǎn)生影響，冀南的邢臺、邯鄲受到“雙中心”的影響也能夠盡快融入到京津冀一體化進(jìn)程中?！半p中心”能有效解決保定、石家莊在與京津協(xié)同發(fā)展過程中各自為政的問題，每個城市的影響力都會通過借力發(fā)展得到強(qiáng)化，而且“雙中心”能夠與太原、濟(jì)南協(xié)同發(fā)展，以“雙中心”為核心在京津南側(cè)形成東西向的城市走廊，在京津冀既有基礎(chǔ)上形成“廣域京津冀”協(xié)同發(fā)展的格局。

“軟區(qū)劃”思路下京津冀三地多種整合方案設(shè)計

1.“五核心”設(shè)計。思路一：北京、天津、保定、唐山、石家莊成為京津冀地區(qū)的五個核心，即在原先京津“雙核”的前提下，在河北省行政區(qū)劃內(nèi)強(qiáng)調(diào)保定、唐山和石家莊的作用。如圖2所示，北京協(xié)管張家口全部以及京津之間的廊坊部分，天津協(xié)管承德全部以及天津以西的廊坊部分。唐山協(xié)管秦皇島，賦予保定較多的自主權(quán)，發(fā)展成為京津南側(cè)的子中心城市，與南側(cè)的石家莊逐漸構(gòu)建京津南側(cè)的“雙中心”城市體系。

在這種設(shè)計思路下，石家莊主要負(fù)責(zé)整合衡水、滄州、邢臺和邯鄲，石家莊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的作用會更強(qiáng)，從根本上消除了京津冀行政區(qū)劃的鑲嵌構(gòu)造。

思路二：該種“軟區(qū)劃”與前一種思路的差別在于將滄州劃歸天津協(xié)管。這樣不但能夠使軟區(qū)劃下的天津啞鈴型區(qū)域結(jié)構(gòu)在南北方向上更加對稱，而且可以使天津能夠?qū)颖笔≈心喜康貐^(qū)產(chǎn)生直接影響。在“天津軟區(qū)劃”的面積得以擴(kuò)展的同時，“石家莊軟區(qū)劃”的面積得以縮?。ㄈ鐖D3），石家莊可以集中力量對衡水、邢臺和邯鄲施加影響，使得河北省最南端的城市化水平得到整體提升。石家莊在“一城四星”的小格局基礎(chǔ)上形成“一核三星”的大格局，在與保定和滄州互動的同時，進(jìn)一步與晉東、魯西的部分區(qū)域整合，強(qiáng)化石家莊的影響力。

思路三：這種“軟區(qū)劃”與上述稍微有所差別（圖4）。 “北京軟區(qū)劃”仍然以北京為中心協(xié)管張家口保持不變外，而唐山成為軟區(qū)劃下的新中心，整合承德、秦皇島?！疤粕杰泤^(qū)劃”與“北京軟區(qū)劃”的面積相當(dāng)。

這樣的設(shè)計就解決了啞鈴型的天津軟區(qū)劃兩頭大中間小的問題：天津協(xié)管天津以西的部分廊坊以及滄州；保定與石家莊整合在一起，在石家莊設(shè)立軟區(qū)劃的中心；將衡水、邢臺和邯鄲整合在一起，在邯鄲設(shè)立軟區(qū)劃中心。這種軟區(qū)劃雖然比“天津軟區(qū)劃”更加合理，并且對保定和石家莊進(jìn)行了充分整合，從而更能強(qiáng)化京津雙中心城市體系，但邯鄲由于位于河北省最南端，加大了與京津互動的難度。但邯鄲作為軟區(qū)劃的中心后，就可以較好地避免邯鄲、邢臺在京津冀一體化進(jìn)程中被邊緣化的問題，并且可以強(qiáng)化建設(shè)京津與河北省南端互動的基礎(chǔ)條件。

2.“兩核心”設(shè)計?！皟珊诵摹奔淳┙颉半p核”，設(shè)計方式如圖5所示。該種設(shè)計方案將京津冀整個區(qū)域分別以京津?yàn)楹诵膭澐譃閮蓚€部分。北京協(xié)管承德、張家口、保定、石家莊以及京津之間的廊坊部分，天津協(xié)管唐山、秦皇島、天津以西的廊坊部分、滄州、衡水、邢臺、邯鄲。該設(shè)計方案既克服了前文述及的京津冀行政區(qū)劃存在的鑲嵌問題，同時京津的軟區(qū)劃可以在南北方向上打通，京津兩個軟區(qū)劃的分界線沿“東北—西南”方向分布，接觸區(qū)域廣泛。“北京軟區(qū)劃”以北京為中心，逐漸構(gòu)建起“承德—北京—保定—石家莊”城市鏈，與張家口形成“一點(diǎn)+一鏈”的構(gòu)架，“天津軟區(qū)劃”以天津?yàn)橹行?，形成“秦皇島—唐山—天津（廊坊）+滄州+衡水+邢臺+邯鄲”城市鏈，隨著兩條鏈上城市影響力逐漸增強(qiáng)，兩條鏈逐漸并在一起形成“東北—西南”方向的城市帶，“雙核”通過城市帶上的“多核”成為京津冀區(qū)域的中樞。

3.“三核心”設(shè)計。“三核心”即北京、天津和石家莊三個核心?！皟珊诵摹痹O(shè)計方案雖然優(yōu)勢很明顯，但缺陷是兩個直轄市協(xié)管的區(qū)域較大，雖然克服得了行政區(qū)劃鑲嵌的問題，但由于“軟區(qū)劃”線條過長，在發(fā)展中也不能避免首尾不能相顧的問題。為此可以對“兩核心”設(shè)計進(jìn)行改進(jìn)，實(shí)行“三核心”方案。這種方案下設(shè)計北京、天津和石家莊三個核心城市。北京協(xié)管承德、張家口以及京津之間的廊坊部分，天津協(xié)管秦皇島、唐山、天津以西的廊坊、保定，石家莊主要整合滄州、衡水、邢臺和邯鄲，于是在京津冀區(qū)域內(nèi)形成了“彡”狀的“軟區(qū)劃”格局。相對于圖5，“北京軟區(qū)劃”由長條形變成了塊狀，保定歸為“天津軟區(qū)劃”。石家莊整合衡水、滄州、邢臺、邯鄲，在冀南地區(qū)形成“倒靴型”城市體系?！搬辍睜睢败泤^(qū)劃”在一定程度上解決了“兩核心”思路下長條形軟區(qū)劃首尾不能相顧的問題。京津與石家莊作為軟區(qū)劃的三個核心在京津冀區(qū)域內(nèi)構(gòu)成鼎足發(fā)展格局，每個軟區(qū)劃的面積相當(dāng)，核心城市間能夠高效互動，鑲嵌型行政區(qū)劃問題也得以解決。

（作者為華北電力大學(xué)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所所長）endprint