住宅“雙軌制”是大勢(shì)所趨

楊紅旭

當(dāng)前，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷一場(chǎng)變革，集中體現(xiàn)在住宅產(chǎn)業(yè)、住宅市場(chǎng)、住房保障等領(lǐng)域的一系列制度性調(diào)整、行業(yè)與市場(chǎng)格局的顯著變化。其中，住房制度變革，是影響房地產(chǎn)市場(chǎng)變化與發(fā)展的首要變量。

回顧歷史，中國(guó)住房制度改革的過(guò)程并不順利。改革開放后，國(guó)家就開始嘗試改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下低水平的福利化分房制度，但困難重重，推進(jìn)速度很慢。直到1998年，為了克服亞洲金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，中央終于下決心把住宅產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，所以態(tài)度堅(jiān)定地出臺(tái)了房改文件（“23號(hào)文”），徹底停止福利化分房，實(shí)行貨幣化分房制度，全面推進(jìn)住宅商品化、市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化。

房改之后，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，但在市場(chǎng)趨于繁榮的過(guò)程中，部分城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，越來(lái)越明顯地超出普通民眾可承受范圍，因此造成了一定的社會(huì)矛盾。在這種情況下，國(guó)家開始抑制投資投機(jī)性購(gòu)房需求，以2005年“國(guó)八條”的出臺(tái)為起點(diǎn)，其后的“十一五”期間，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)是在頻繁的調(diào)控中度過(guò)的，幾乎每年都有“國(guó)幾條”或“多部委新政”出臺(tái)。

與此同時(shí)，中央開始關(guān)注房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)與住房保障滯后之間的矛盾。從2005年開始，中央越來(lái)越重視住房保障問題，2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺(tái)；2008年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出“9000億安居工程投資計(jì)劃”；2009年12月“國(guó)四條”再次提高住房保障工作目標(biāo)：力爭(zhēng)到2012年末，基本解決1540萬(wàn)戶低收入住房困難家庭的住房問題；2010年1月又要求各地重點(diǎn)落實(shí)五類住房產(chǎn)品的規(guī)劃編制。

“十二五”期間，國(guó)家進(jìn)一步加大保障性安居工程的建設(shè)力度，提出新建3600萬(wàn)套保障房。2011-2014年四年已新開工3230萬(wàn)套，加上2015年計(jì)劃的740萬(wàn)套，最終將達(dá)3970萬(wàn)套左右，將超額完成任務(wù)。

而在住宅市場(chǎng)方面，這一期間發(fā)生了重大變化，2011年下半年市場(chǎng)降溫、調(diào)整，部分三四線城市至今仍受制于高庫(kù)存，房?jī)r(jià)停止上漲，房地產(chǎn)業(yè)正式告別“黃金十年”。而房地產(chǎn)調(diào)控也發(fā)生方向性變化，2011年至2013年上半年仍保持較為嚴(yán)格的調(diào)控，其后政策趨于放松，行政干預(yù)政策逐步退出。

當(dāng)前，國(guó)家和各地都在編制“房地產(chǎn)發(fā)展十三五規(guī)劃”或“住房發(fā)展十三五規(guī)劃”。“十三五”時(shí)期，中國(guó)住房發(fā)展面臨著許多矛盾和難題，核心問題是，如何進(jìn)一步做好保障房工作，控制新建量，抓好存量管理；如何進(jìn)一步調(diào)整政策，加強(qiáng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，讓商品住宅市場(chǎng)更加平穩(wěn)健康發(fā)展?？傮w而言，就是處理和協(xié)調(diào)好住房保障與住宅市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)系。

住宅業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生，既是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，又是涉及民生的重要產(chǎn)業(yè)。所以，房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵在于住宅產(chǎn)業(yè)，住宅既是資產(chǎn)品，又是消費(fèi)品。住宅產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)住房保障和住宅市場(chǎng)化之間的關(guān)系，建立一套完善的住房保障體系，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)在商品房領(lǐng)域配置資源的作用。

市場(chǎng)并非萬(wàn)能，在商品經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制既能有效配置資源，同時(shí)又存在失靈現(xiàn)象。不同商品類別，市場(chǎng)失靈的程度有別，而住宅市場(chǎng)失靈的程度比較高。主要有兩個(gè)原因，一是住宅具有投資品屬性，容易受到投資投機(jī)因素的干擾，市場(chǎng)波動(dòng)頻率快，波幅較大；二是住宅與普通民眾息息相關(guān)，民生屬性鮮明，住宅市場(chǎng)客觀上需要政策引導(dǎo)。

住宅保障要求發(fā)揮“政府有形之手”的主觀能動(dòng)性，住宅市場(chǎng)化強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)無(wú)形之手”的調(diào)配功能。兩者之間本來(lái)就是一對(duì)矛盾體。住宅的商品性和社會(huì)性客觀要求二者和平共處，這其中牽涉到各種利益群體間的博弈，因此相當(dāng)復(fù)雜。這是一個(gè)高難度的命題，發(fā)達(dá)國(guó)家探索了幾十年、甚至上百年，還沒能完全解決。

針對(duì)中國(guó)住宅產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，筆者建議按照住宅的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)、管理等環(huán)節(jié)，把住宅市場(chǎng)劃分為兩個(gè)系統(tǒng)，實(shí)行“雙軌制”：保障性住房系統(tǒng)和市場(chǎng)化住宅系統(tǒng)。保障型住宅系統(tǒng)由政府主導(dǎo)，服務(wù)特定群體，實(shí)行價(jià)格管制；市場(chǎng)型住宅系統(tǒng)由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)，不限消費(fèi)和投資群體，政府不再干預(yù)價(jià)格。如此，則中高檔商品住宅價(jià)格再高，也與中低收入群體無(wú)關(guān)，那是富人的游戲。政府需要把精力花在加快保障住房建設(shè)和完善運(yùn)作機(jī)制上，擴(kuò)大保障面，同時(shí)防范權(quán)貴階層從中“占便宜”。

值得關(guān)注的是，2014年國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，其中涉及住宅發(fā)展目標(biāo)：“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房?jī)r(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。”

這是近些年來(lái)（1998年房改后），國(guó)家文件中首次對(duì)于住房制度做了簡(jiǎn)要而系統(tǒng)的思路方面的闡述。指導(dǎo)思想很明確，就是要建立“雙軌制”的住房供應(yīng)體系：政府管保障房、市場(chǎng)管商品房。這其中，保障對(duì)象界定為：城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭。保障方式以租為主，經(jīng)濟(jì)適用房這類的產(chǎn)權(quán)房，正在被淡化。另外，除了一手房市場(chǎng)外，還應(yīng)大力發(fā)展二手房市場(chǎng)，以及住房租賃市場(chǎng)。

除了建設(shè)住宅供應(yīng)雙軌制，政府將政策關(guān)注重點(diǎn)，由住宅投資轉(zhuǎn)向住宅消費(fèi)。2015年《政府工作報(bào)告》中，把穩(wěn)定住房消費(fèi)，作為六大穩(wěn)消費(fèi)行業(yè)之一。作為支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)通過(guò)兩條路徑影響經(jīng)濟(jì)。一方面是通過(guò)房地產(chǎn)投資，尤其是開發(fā)投資，拉動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)三架馬車的“投資”；另一方面通過(guò)住房消費(fèi)，拉動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)三架馬車的“消費(fèi)”。

對(duì)于地方政府而言，在制定“十三五規(guī)劃”時(shí)，不宜再沿襲舊思維。動(dòng)輒刺激房地產(chǎn)交易、擴(kuò)大房地產(chǎn)投資、拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)、片面追求土地財(cái)政與政績(jī)的老路子，已經(jīng)越來(lái)越不合時(shí)宜了。中央及各地政府，應(yīng)更多考慮如何促進(jìn)住房消費(fèi)，這才是住宅行業(yè)發(fā)展的大方向、大趨勢(shì)、大潮流。

（作者為上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)）endprint