日韓與臺灣地區(qū)兒童福利工作 體系政府職能之比較

■ 易 謹(jǐn)

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院 社會管理學(xué)院，湖南 長沙 410001)

日韓與臺灣地區(qū)兒童福利工作 體系政府職能之比較

■ 易 謹(jǐn)

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院 社會管理學(xué)院，湖南 長沙 410001)

兒童福利制度戰(zhàn)略思考的首要問題是科學(xué)設(shè)計(jì)兒童福利制度框架和兒童福利工作體系，合理劃分政府職能。日本、韓國與我國臺灣地區(qū)的兒童福利法中都明確規(guī)定了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，臺灣的兒童福利工作體制的特色是合理分配權(quán)限，韓國是重視協(xié)調(diào)，日本則是重視兒童福利行政機(jī)關(guān)組織的設(shè)置和兒童福利的審議機(jī)構(gòu)。他山之石，可以攻玉。我國制定兒童福利法時(shí)也應(yīng)明確規(guī)定國家承擔(dān)創(chuàng)設(shè)環(huán)境的主導(dǎo)性責(zé)任，建立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級獨(dú)立的兒童福利工作體系。

日本韓國 臺灣地區(qū) 兒童福利 工作體系 政府職能

近幾年來，國家、政府部門、社會組織和公民共同行動(dòng)，兒童福利制度建設(shè)已成為國家政府的戰(zhàn)略議題，北京大學(xué)劉繼同教授甚至認(rèn)為中國社會已進(jìn)入以改善民生為重點(diǎn)的社會福利與兒童福利時(shí)代。兒童福利制度的重要問題是科學(xué)設(shè)計(jì)兒童福利工作體系，合理劃分政府職能，改變我國目前多元分散、部門分割和條塊分隔、政府兒童福利責(zé)任主體和行政管理主體不明、缺乏國家級、統(tǒng)一、權(quán)威和相對集中的兒童福利行政管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。他山之石，可以攻玉，筆者對日本、韓國與我國臺灣地區(qū)的兒童福利工作體系與政府職能進(jìn)行比較研究，以期為我國進(jìn)行兒童福利工作體系頂層設(shè)計(jì)和合理劃分政府職能提供借鑒。

一、政府職責(zé)之比較

兒童福利法律制度的首要問題是如何構(gòu)建政府、社會、家庭、其他實(shí)體與兒童之間的關(guān)系，即政府、社會、家庭、其他實(shí)體在兒童成長過程中是否要承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)什么樣的責(zé)任。毫無疑問，照顧孩子是父母親的責(zé)任，這是基于父母與孩子之間天然的血緣關(guān)系，照顧孩子是父母的本能，是父母的基本責(zé)任和基本義務(wù)。正是這種天然的血緣關(guān)系，使得傳統(tǒng)社會中兒童與國家的關(guān)系隱藏于國家與家庭關(guān)系的背后。工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化過程中，社會轉(zhuǎn)型使家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，家庭撫育兒童的功能弱化，而且隨著對人權(quán)的不斷認(rèn)識，也逐漸認(rèn)識到兒童是一個(gè)不同于成年人的獨(dú)立擁有完整權(quán)利的個(gè)體，人們開始重新思考國家與兒童之間的關(guān)系，認(rèn)為兒童是國家的一員，而且是最脆弱最無助者，理應(yīng)受到國家的保護(hù)[1]。現(xiàn)代福利國家兒童由單純的家庭保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會保護(hù)，兒童由父母家長的私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲易钪匾呢?cái)富，國家與貧困、患病、棄嬰、殘疾兒童、童工、女童、離異家庭的兒童、單親家庭的兒童、流浪兒童、貧困家庭的兒童和其他困境兒童、問題兒童乃至所有兒童之間建立直接的保護(hù)關(guān)系，確保所有兒童身心健康成長，進(jìn)而維護(hù)家庭的穩(wěn)定和生活質(zhì)量，推動(dòng)社會發(fā)展和文明進(jìn)步成為國家的首要任務(wù)[2]。

實(shí)際上，只要制定了兒童福利法的國家就已經(jīng)承認(rèn)了國家在兒童成長過程中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，然而，兒童福利立法中關(guān)于國家責(zé)任還有兩個(gè)問題需要明晰：一是兒童福利法中是否明確規(guī)定了國家責(zé)任原則，二是國家承擔(dān)什么責(zé)任。日本、韓國與我國臺灣地區(qū)的兒童福利法中都明確規(guī)定了政府應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，我國臺灣地區(qū)1973年制定兒童福利法時(shí)并沒有明確規(guī)定政府責(zé)任，2003年修改的兒童少年福利法第三條規(guī)定，父母或監(jiān)護(hù)人對兒童及少年應(yīng)負(fù)保護(hù)、教養(yǎng)之責(zé)任；第四條明文規(guī)定，政府及公私立機(jī)構(gòu)、團(tuán)體負(fù)有應(yīng)協(xié)助之責(zé)，為需要保護(hù)、救助、輔導(dǎo)、治療、早期療育、身心障礙重建及其他特殊協(xié)助之兒童及少年提供所需服務(wù)及措施。日本兒童福利法第二條規(guī)定，國家、地方公共團(tuán)體以及兒童的監(jiān)護(hù)人共同承擔(dān)養(yǎng)育兒童的責(zé)任，韓國兒童福利法第四條規(guī)定，國家和地方政府制定政策以促進(jìn)兒童的健康和福利。

從字面含義上看，臺灣兒童福利法強(qiáng)調(diào)家庭對兒童的福利應(yīng)承擔(dān)首要責(zé)任、直接責(zé)任，政府承擔(dān)協(xié)助、補(bǔ)助責(zé)任；日本與韓國強(qiáng)調(diào)政府與家庭對兒童的健康和福利承擔(dān)共同責(zé)任。筆者認(rèn)為，這種共同責(zé)任不是同位責(zé)任，且日韓兩國《民法》都明確規(guī)定了兒童的監(jiān)護(hù)人負(fù)有培育兒童的義務(wù)。結(jié)合兒童福利法其他條款可以看出，日本、韓國與我國臺灣地區(qū)都是帶有東方傳統(tǒng)儒家思想色彩的以家庭為中心的福利政策，父母親對謀求兒童的福利應(yīng)承擔(dān)首要責(zé)任、直接責(zé)任，因?yàn)閮和钤缃佑|的環(huán)境是家庭，家庭是兒童成長的最佳環(huán)境，對兒童的發(fā)展具有重要影響，而且心理學(xué)、生物學(xué)的研究表明，父母親對小孩的悉心呵護(hù)更有利于其身心的健康成長。但父母親照顧兒童責(zé)任的履行離不開所處的社會環(huán)境，而且一個(gè)家庭履行責(zé)任時(shí)難免會出現(xiàn)困難或者喪失家庭撫育功能。營造良好的社會環(huán)境、困難時(shí)提供有效幫助是國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，這是一種間接責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任；當(dāng)一個(gè)家庭完全喪失功能時(shí)或者兒童的安全在家庭受到威脅時(shí)，國家要承擔(dān)最終保護(hù)者的責(zé)任，將兒童永久性帶離家庭進(jìn)行安置。

二、中央兒童福利主管機(jī)關(guān)之比較

國家承擔(dān)制定與兒童福利相關(guān)的政策、設(shè)置兒童福利設(shè)施、培養(yǎng)兒童福利工作專業(yè)人員、提供財(cái)政資源、創(chuàng)造友好的社會環(huán)境的責(zé)任，其首要工作是建設(shè)兒童福利行政工作體系，尤其是中央主管機(jī)關(guān)。我國臺灣地區(qū)兒童及少年福利法第六條規(guī)定，兒童福利主管機(jī)關(guān)在中央為內(nèi)政部，設(shè)有兒童及少年局。韓國與日本兒童福利法并沒有規(guī)定兒童福利中央主管機(jī)關(guān)，而是由政府組織法規(guī)定。日本中央兒童福利主管機(jī)關(guān)為兒童與家庭局，隸屬于厚生勞動(dòng)省的健康和福利局，厚生勞動(dòng)省是日本負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的主要部門，設(shè)有11 個(gè)局。韓國中央兒童福利主管機(jī)關(guān)為保健福利部，設(shè)有4個(gè)室，全面負(fù)責(zé)兒童福利的科室隸屬于人口政策室下設(shè)的兒童政策與人口局。它們的中央兒童福利機(jī)關(guān)設(shè)置如下表：

韓國、日本、我國臺灣地區(qū)中央兒童福利機(jī)關(guān)設(shè)置表

可以看出，日本、韓國與我國臺灣地區(qū)兒童福利的中央主管機(jī)關(guān)的行政級別都較低，日本與臺灣都為部內(nèi)局，而韓國則隸屬于部級下設(shè)的局室。大多數(shù)西方國家行政級別較高，為專門的部級機(jī)關(guān)，如美國健康與人類服務(wù)部兒童家庭署、印度婦女與兒童發(fā)展部、挪威兒童平等與社會包容部。但不同的是，臺灣兒童及少年局，只負(fù)責(zé)兒童及少年事務(wù)，而日本的兒童事務(wù)與家庭事務(wù)由同一個(gè)機(jī)關(guān)主管，韓國的兒童福利問題是作為一項(xiàng)人口政策事務(wù)。兒童福利由專門的機(jī)關(guān)主管還是隸屬于哪一個(gè)主管機(jī)關(guān)，在于一個(gè)國家或地區(qū)把兒童福利問題是當(dāng)作一個(gè)什么問題來對待。

臺灣兒童福利法的精神基本上是引用西方的，在1999年11月成立內(nèi)政部兒童局之前，兒童福利一直是社會福利的一部分。20世紀(jì)70-80年代是臺灣社政、衛(wèi)政和勞政分立時(shí)期，70年代末臺灣省政府社會處所屬單位及執(zhí)掌做了明確的職責(zé)劃分，第四科分社會福利股、婦女兒童福利股、保育人員輔導(dǎo)股等三股。1973年《內(nèi)政部組織法》修正內(nèi)政部下屬社會司社會福利科負(fù)責(zé)關(guān)于婦女兒童福利、殘障福利、少年感化監(jiān)督推行指導(dǎo)事項(xiàng)。1977年6月底，社會處第四科主管婦女兒童與殘障福利、少年感化教育等事項(xiàng)。1989年通過的聯(lián)合國兒童權(quán)利公約促生了兒童政策。90年代以前，與兒童有關(guān)的社會問題是根據(jù)其他論題如家庭政策、教育政策和衛(wèi)生政策等公共話題加以討論的。在公共話語和國家層面政策制定中出現(xiàn)的“兒童政策”是基于對兒童地位的新認(rèn)識：兒童是由獨(dú)特個(gè)體組成的一個(gè)群體，其成長與物質(zhì)、社會、文化環(huán)境有一定的關(guān)系，童年作為一個(gè)生命階段有其自身價(jià)值，應(yīng)該享有獲得充分的社會保障、合理分享國家資源、參與社會決策過程并在社會決策過程中聽取其意見的權(quán)利。重視兒童福利和完整性權(quán)利的國際協(xié)議與聲明強(qiáng)烈影響臺灣兒童政策的發(fā)展，1999年11月兒童局設(shè)立，專司兒童政策。

日本把兒童福利與家庭福利融為一體，強(qiáng)調(diào)家庭作為兒童福利保障的基本單位，認(rèn)為家庭是社會生活中最基本的單位，照顧子女日常生活起居，確保兒童身心健康成長，這是父母的基本責(zé)任和家庭生活的基本義務(wù)，家庭應(yīng)該對兒童福利承擔(dān)首要責(zé)任[3]。強(qiáng)調(diào)以家庭為主的福利政策導(dǎo)向，日本這種兒童福利政策中對家庭責(zé)任與職能的淋漓盡致的發(fā)揮，在全世界首屈一指。

韓國1957年9月保健與社會事務(wù)部的婦女局設(shè)兒童科，1963年12月婦女局改名為婦女兒童局，1970年2月婦女兒童局設(shè)婦女科與兒童科，1981年11月婦女兒童局改為家庭福利局，兒童科改為兒童福利科，婦女科改為婦女福利科。2000年韓國進(jìn)入老齡化社會，有著全世界最低的生育率與全世界最快的老齡化，而低生育率的主要原因是養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)及育兒機(jī)制的不足，兒童福利政策成為重要的解決低生育問題的對策之一。2003年12月，保健家庭福利部把綜合管理科的人力資源管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到規(guī)劃管理室，保健促進(jìn)局的人口政策職責(zé)轉(zhuǎn)移到社會福利政策室，家庭兒童福利科改為人口家庭政策科，兒童福利問題與人口問題由同一科室主管，兒童福利成為人口政策事務(wù)的一部分。

三、兒童福利工作體系特色之比較

兒童福利的實(shí)現(xiàn)需要國際、國家、各級政府、社區(qū)、非政府組織、家庭、個(gè)人和兒童等不同層級、不同維度和不同部門的行動(dòng)者共同完成[4]。實(shí)行“普惠型”兒童福利的國家都已形成了立法與行政、中央與地方、政府與民間、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)、不同專業(yè)人員、專業(yè)人員與非專業(yè)人員之間的系統(tǒng)性的兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。分工與合作是系統(tǒng)成功運(yùn)行的關(guān)鍵，特別是行政各部門之間的分工與合作。行政各部門之間權(quán)限的合理分配可以有效發(fā)揮行政能力，提高行政效率，普遍迅速地提供服務(wù)。而各行政部門處于不同工作崗位、從不同的視角考慮問題、工作的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，這些差異可能會影響各部門如何應(yīng)對系統(tǒng)中出現(xiàn)的各種狀況，協(xié)調(diào)者就必不可少。臺灣的兒童福利工作體制是合理分配權(quán)限，韓國重視協(xié)調(diào)，專門設(shè)有兒童福利政策協(xié)調(diào)委員會，日本設(shè)有職責(zé)明確的地方各級兒童福利行政機(jī)關(guān)組織和兒童福利審議會。

1.臺灣——合理分配權(quán)限、職責(zé)明確

臺灣兒童福利的行政工作體制最具特色的是合理分配權(quán)限、職責(zé)明確，兒童及少年福利法有六個(gè)法條涉及職權(quán)劃分。中央與地方有明確的職權(quán)劃分。臺灣兒童福利行政體制可以區(qū)分為三級——中央、直轄市、縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)，兒童及少年福利的主管機(jī)關(guān)，在中央為內(nèi)政部，在直轄市為直轄市政府，在縣(市)為縣(市)政府；中央設(shè)有兒童及少年局，而直轄市與縣(市)設(shè)有兒童及少年福利專責(zé)機(jī)構(gòu)；并且明確規(guī)定了三級主管機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，中央主管機(jī)關(guān)的職責(zé)涉及整個(gè)臺灣地區(qū)，主要職責(zé)是規(guī)劃、監(jiān)督與協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)兒童及少年福利政策、法規(guī)與方案的規(guī)劃、制定與宣傳，監(jiān)督與協(xié)調(diào)直轄市、縣(市)政府對執(zhí)行兒童及少年福利制度的執(zhí)行，規(guī)劃兒童福利工作人員的培訓(xùn)；直轄市、縣(市)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、宣傳直轄市、縣(市)兒童及少年福利政策、自治法規(guī)與方案，執(zhí)行中央兒童及少年福利政策、法規(guī)及方案，對中央兒童福利主管機(jī)關(guān)規(guī)劃的兒童及少年福利專業(yè)人員訓(xùn)練、兒童及少年保護(hù)措施、負(fù)責(zé)設(shè)立、監(jiān)督、指導(dǎo)兒童及少年福利機(jī)構(gòu)。主管機(jī)關(guān)與目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)也有職責(zé)劃分。兒童及少年福利法第九條劃分了兒童及少年福利主管機(jī)關(guān)與兒童及少年福利相關(guān)的衛(wèi)生、教育、勞工、建設(shè)、工務(wù)、消防、警政、交通、新聞、戶政、財(cái)政等目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，要求其在職責(zé)范圍內(nèi)，充分考慮兒童及少年的需求，尊重多元文化差異，主動(dòng)規(guī)劃兒童所需的福利，全力配合其他目的事業(yè)相關(guān)機(jī)關(guān)的兒童及少年福利業(yè)務(wù)。

2.韓國——兒童福利政策協(xié)調(diào)委員會

2004年韓國修改兒童福利法設(shè)立了兒童政策協(xié)調(diào)委員會，其職責(zé)是制定兒童整體政策，對有關(guān)部委、機(jī)構(gòu)之間關(guān)于兒童政策的意見進(jìn)行調(diào)整，并監(jiān)督和評價(jià)兒童政策的執(zhí)行[5]，主要審議與協(xié)調(diào)有關(guān)兒童政策的基本方向，促進(jìn)兒童權(quán)利的事務(wù)、兒童政策的改善和支持預(yù)算的事項(xiàng)、部委與機(jī)構(gòu)之間關(guān)于兒童政策的相互合作事務(wù)、兒童問題的國際條約的執(zhí)行情況，并實(shí)施評價(jià)和調(diào)整有關(guān)的事項(xiàng)。該委員會由韓國總理直接領(lǐng)導(dǎo)，由財(cái)政戰(zhàn)略部長、教育部長、科學(xué)技術(shù)部長、司法部長、公共管理與安全部長、文化體育旅游部長、知識經(jīng)濟(jì)部長、健康福利和家庭事務(wù)部長、勞動(dòng)部長和性別平等部長和其他不超過15名有關(guān)兒童組織的負(fù)責(zé)人和有關(guān)兒童領(lǐng)域內(nèi)富有學(xué)識和經(jīng)驗(yàn)的成員組成，委員會的主席由總理任命。

相比韓國的兒童政策協(xié)調(diào)委員會，臺灣兒童及少年福利法關(guān)于兒童政策委員會的規(guī)定，只有一個(gè)法條：主管機(jī)關(guān)為協(xié)調(diào)、研究、審議、咨詢及推動(dòng)兒童及少年福利政策，應(yīng)設(shè)咨詢性質(zhì)之委員會。前項(xiàng)委員會以行政首長為主任委員，學(xué)者、專家及民間團(tuán)體代表之比例不得低于委員人數(shù)的二分之一。委員會每年至少應(yīng)開會四次。政策協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)為各層級主管機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政級別較低，為咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)。沒有人數(shù)限制，只是要求學(xué)者、專家及民間團(tuán)體代表之比例不得低于委員人數(shù)的二分之一。

3.日本——地方各級兒童福利行政機(jī)關(guān)組織和兒童福利審議會

日本設(shè)有強(qiáng)大的地方各級兒童福利行政組織，并明確規(guī)定了其職責(zé)。各級地方政府設(shè)置福利部(局)或民生部(局)，掌管社會福利事務(wù)，下設(shè)兒童司或兒童福利司。福利法明確規(guī)定了都、道、府、縣、市、鎮(zhèn)、村及其行政長官都、道、府、縣(知事)、市、鎮(zhèn)、村(長)的職責(zé)范圍。

兒童福利法規(guī)定市、町、村設(shè)有福利事務(wù)所，配有兒童委員，主要履行下列職務(wù)：(1) 恰當(dāng)把握兒童和孕婦、產(chǎn)婦的生活及環(huán)境狀況；(2) 向兒童和孕婦、產(chǎn)婦就其保護(hù)、保健及其他福利，為他們恰當(dāng)利用有關(guān)服務(wù)提供必要的情報(bào)以及其他援助、指導(dǎo)；(3) 密切協(xié)調(diào)從事兒童和孕婦、產(chǎn)婦的社會福利事業(yè)或從事與健康育兒相關(guān)的活動(dòng)的人士之間的關(guān)系，對其事業(yè)或活動(dòng)提供支援；(4) 協(xié)助兒童福利司或福利事務(wù)所的社會福利主管員行使職務(wù)；(5) 致力于形成健康育兒的社會風(fēng)氣，根據(jù)必要開展促進(jìn)兒童和孕婦、產(chǎn)婦福利的活動(dòng)。市、町、村長致力于為依據(jù)兒童福利法妥善開展相關(guān)事務(wù)而需要的體制建設(shè)，采取必要措施確保從事有關(guān)兒童福利事務(wù)的職業(yè)人才的培養(yǎng)并提高其工作素質(zhì)。

都、道、府、縣設(shè)立兒童咨詢所，配備兒童福利士，其職責(zé)是：對市、町、村開展的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)；給市、町、村提供相關(guān)的情報(bào)以及其他必要的援助，并開展與此相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)；從更廣泛的角度努力把握兒童和孕婦、產(chǎn)婦福利的實(shí)情；在接受家庭或其他方面有關(guān)兒童的咨詢時(shí)，對于必要的專門知識和技術(shù)給予解答；對兒童及其家庭進(jìn)行必要的調(diào)查，做出醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)及精神保健上的鑒定；鑒定時(shí)對兒童及其保護(hù)人進(jìn)行必要的指導(dǎo)；對兒童進(jìn)行臨時(shí)保護(hù)。都、道、府、縣知事可以在對兒童咨詢所開展業(yè)務(wù)時(shí)對市、町、村提出必要的建議，可以委托下屬的行政廳負(fù)責(zé)處理都、道、府、縣的全部或部分相關(guān)業(yè)務(wù)。

日本兒童福利行政工作體系另一特色是其審議會，為了調(diào)查和審議有關(guān)兒童福利問題，在中央設(shè)有社會保障審議會，都、道、府、縣、市、町、村分別設(shè)有兒童福利審議會，中央社會保障審議會由厚生大臣管理，都、道、府、縣兒童福利審議會由各級知事管理;市、鎮(zhèn)、村兒童福利審議會由市、鎮(zhèn)、村長管理。兒童福利審議會由20名以內(nèi)從事兒童和殘疾人福利事業(yè)且學(xué)識經(jīng)驗(yàn)豐富的委員組成，由都、道、府、縣知事或市、町、村長任命。兒童福利審議會的權(quán)限為：一是為了推進(jìn)兒童以及智力障礙者的福利，必須向他們推薦有關(guān)文藝作品、出版物、玩具、游戲等，并向有關(guān)制造商、發(fā)行商、演出商以及銷售商提出必要的意見；二是實(shí)施、解除、停止、變更知事做出的訓(xùn)誡、指導(dǎo)、兒童福利設(shè)施的入所及領(lǐng)養(yǎng)委托等措施，讓重度身心障礙兒童及身體不自由兒童在進(jìn)入指定醫(yī)療機(jī)關(guān)接受治療的委托措施等時(shí)，聽取有關(guān)意見；三是聽取有關(guān)設(shè)施的設(shè)備及管理是否達(dá)到最低基準(zhǔn)的意見；四是對于不認(rèn)可設(shè)施的情況，要聽取有關(guān)意見；還可以調(diào)查審議兒童、孕、產(chǎn)婦以及身體障礙者福利的有關(guān)事務(wù)。

四、對我國兒童福利工作體系的啟示

1.政府承擔(dān)創(chuàng)設(shè)環(huán)境的主導(dǎo)性責(zé)任

我國制定兒童福利法時(shí)也應(yīng)明確規(guī)定國家政府照顧兒童的責(zé)任，在法律上予以明確規(guī)定，這不僅起到一個(gè)宣示的作用，用法律強(qiáng)化理論上的國家責(zé)任，更重要的是，當(dāng)父母對孩子已盡管教之責(zé)任而無效果時(shí)，可向主管機(jī)關(guān)請求，由主管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)適當(dāng)之機(jī)構(gòu)協(xié)助、輔導(dǎo)或安置。國家政府與家庭應(yīng)共同承擔(dān)兒童的健康和福利之責(zé)任，不是首要責(zé)任、直接責(zé)任和補(bǔ)充責(zé)任、間接責(zé)任之劃分，而是由家庭承擔(dān)日常照顧的主要責(zé)任，政府承擔(dān)創(chuàng)設(shè)環(huán)境的主導(dǎo)性責(zé)任和補(bǔ)充性責(zé)任，并且以創(chuàng)設(shè)環(huán)境的主導(dǎo)性責(zé)任為主。不管是“家庭責(zé)任為主”還是“政府責(zé)任為主”的兒童福利政策都認(rèn)為，家庭是社會生活的基本單位，是兒童早期社會化的主要場所，父母為兒童傳授知識，給予情感支持，照顧兒童的基本生活，滿足其基本生存和發(fā)展的需要，父母通常處在最有利的位置，有最大的動(dòng)機(jī)，最了解自己的孩子，也會為了孩子的最大利益行事。但兒童是生活在以家庭為核心的復(fù)雜多變的社會系統(tǒng)中，父母撫育兒童難免會失敗，而且失敗不是簡單的父母的失敗，而是撫育兒童系統(tǒng)的失敗，父母撫育兒童失敗不是簡單淺顯的“急性疾病”，而是復(fù)雜深層的“慢性疾病”，這種復(fù)雜的家庭和國家之間的關(guān)系要求政府從一開始就全面介入家庭，國家對兒童福利的責(zé)任應(yīng)與父母的責(zé)任同時(shí)進(jìn)行和存在，并承擔(dān)主導(dǎo)性責(zé)任，應(yīng)通過制定與兒童福利相關(guān)的政策、設(shè)置兒童福利設(shè)施、培養(yǎng)兒童福利工作專業(yè)人員、提供財(cái)政資源、創(chuàng)造友好的社會環(huán)境，幫助家長撫養(yǎng)健康的孩子[6]。

2.確立獨(dú)立的兒童福利工作體系

目前，我國兒童福利工作由多個(gè)部門實(shí)施。這種多部門分散工作模式缺乏協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，責(zé)任不明確，重復(fù)與缺失并存，不同部門的兒童政策目標(biāo)分散多元，缺乏統(tǒng)一、集中、典型的兒童福利政策目標(biāo)，各部門兒童工作政策目標(biāo)與國家兒童發(fā)展總體目標(biāo)間缺乏內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，有些目標(biāo)還相互沖突[7]。為有效促進(jìn)所有兒童的全面發(fā)展，解決當(dāng)前嚴(yán)重的兒童問題，必須建立獨(dú)立的兒童福利工作系統(tǒng)，這也是我國兒童福利事業(yè)建設(shè)的兩大挑戰(zhàn)之一，也是將來制定兒童福利法要解決的首要任務(wù)。我國加入兒童權(quán)利公約已有二十多年，兒童問題不應(yīng)再根據(jù)其他論題如家庭政策、教育政策和衛(wèi)生政策等公共話題加以討論，有關(guān)兒童事務(wù)應(yīng)由一個(gè)專門的獨(dú)立機(jī)關(guān)處理，而不需隸屬于其他主管機(jī)關(guān)，但可以與家庭事務(wù)、婦女事務(wù)、人口事務(wù)、健康事務(wù)等相關(guān)事務(wù)并行管理。鑒于我國目前兒童事務(wù)管理與人事職能的分工現(xiàn)狀，可以把全國婦女聯(lián)合會升級、獨(dú)立、賦權(quán)成為主管全國婦女兒童事業(yè)的國務(wù)院組成部門(可以命名為婦女兒童部)，下設(shè)兒童福利司，專門負(fù)責(zé)全國兒童的福利工作。省、市、縣婦女聯(lián)合會同樣升級、獨(dú)立、賦權(quán)成為主管省、市、縣婦女兒童事業(yè)的行政機(jī)關(guān)，下設(shè)兒童福利處、科、室，專門負(fù)責(zé)該區(qū)域兒童福利工作。在鄉(xiāng)一級分別設(shè)立婦女兒童委員，負(fù)責(zé)建議和監(jiān)督兒童保護(hù)工作在各村級組織的實(shí)施。這樣，可以形成一個(gè)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級兒童福利行政工作體制[8]。

[1]易 謹(jǐn)：《兒童福利立法的理論基礎(chǔ)》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第6期。

[2]劉繼同：《兒童健康照顧與國家福利責(zé)任：重構(gòu)中國現(xiàn)代兒童福利政策框架》，載《中國青年研究》，2006年第12期。

[3]易 謹(jǐn)：《我國臺灣地區(qū)與日本兒童福利法律制度的特色與啟發(fā)》，載《青年探索》，2012年第2期。

[4][7][8]易 謹(jǐn)：《系統(tǒng)視域下兒童保護(hù)初步研究》，載《中國青年社會科學(xué)》，2015年第1期。

[5]易 謹(jǐn)：《韓國兒童福利法律制度的歷史發(fā)展與特色》，載《青年探索》，2012年第4期。

[6]易 謹(jǐn)：《我國兒童福利立法的幾個(gè)基本問題》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。

(責(zé)任編輯：王俊華)

2015-09-01

易 謹(jǐn)，長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會管理學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要研究兒童福利。

本文系 2014年度湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“文本語境下日韓與我國臺灣地區(qū)兒童福利法律制度比較研究與借鑒”(課題編號：14A160)的階段性研究成果。