城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的問題和對(duì)策

趙 然 陳 任 馬 穎 秦 俠 胡 志

(安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，安徽 合肥 230032)

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的問題和對(duì)策

趙 然 陳 任 馬 穎 秦 俠 胡 志

(安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，安徽 合肥 230032)

目的 了解城市社區(qū)老年人養(yǎng)老模式現(xiàn)狀，追蹤傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和新型養(yǎng)老模式的結(jié)合點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題及原因，并提出解決對(duì)策。方法 以合肥市NB社區(qū)為例，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和實(shí)地走訪獲得社區(qū)老年人基本情況、養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)、工作人員、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等相關(guān)數(shù)據(jù)，并通過深入訪談分析城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的問題及原因。結(jié)果 該社區(qū)養(yǎng)老模式單一，服務(wù)內(nèi)容局限，服務(wù)隊(duì)伍匱乏，老年人養(yǎng)老選擇迷茫。結(jié)論 建立“政策引導(dǎo)、政府主管、部門協(xié)調(diào)、社區(qū)服務(wù)、單位協(xié)助、機(jī)構(gòu)補(bǔ)充、全社會(huì)共同關(guān)注”的城市多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

人口老齡化；社區(qū)；居家養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)

人口老齡化是21世紀(jì)全球人類發(fā)展面臨的共同問題。與世界人口老齡化發(fā)展進(jìn)程相比，近年來我國(guó)老齡化的增長(zhǎng)速度和規(guī)模尤為突出。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%〔1〕。老年群體的服務(wù)需求日益提高，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展已成為我國(guó)重大戰(zhàn)略性問題。當(dāng)前，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)大體上分為家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老三種方式〔2〕。在文獻(xiàn)查閱過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)模式的理論及試點(diǎn)情況研究較多，但對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系的建立以及如何將居家養(yǎng)老服務(wù)模式與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相結(jié)合研究較少。事實(shí)上，了解城市社區(qū)老年人養(yǎng)老模式現(xiàn)狀，追蹤傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和新型養(yǎng)老模式的結(jié)合點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題及原因，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)具有更實(shí)際的意義。

1 對(duì)象與方法

1.1 對(duì)象 選取合肥市NB社區(qū)為研究現(xiàn)場(chǎng)。NB社區(qū)是安徽省政府重點(diǎn)培養(yǎng)的140個(gè)社區(qū)之一，該社區(qū)在當(dāng)?shù)亟值赖钠邆€(gè)社區(qū)中，是老年人口最多、人均經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)較低的社區(qū)，顯現(xiàn)出“未富先老”的特征。

1.2 研究方法 通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和實(shí)地走訪獲得社區(qū)老年人基本情況、養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)、工作人員、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等相關(guān)數(shù)據(jù)。同時(shí)，通過與社區(qū)街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)7名工作人員分別深入訪談，分析該社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中存在的不足及其原因，逐步探討解決對(duì)策。

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)分析 收集來的資料經(jīng)手工整理、核對(duì)后，統(tǒng)一運(yùn)用Excel 2003建立數(shù)據(jù)庫(kù)、錄入資料，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述性分析。訪談獲得的定性資料主要采用歸納總結(jié)的分析方法。

2 結(jié) 果

2.1 社區(qū)現(xiàn)狀分析

2.1.1 社區(qū)人口及老年人口情況 截至2012年底，NB社區(qū)總?cè)丝跒? 125人，老年人口為1 209人(19.74%)，其中，空巢、病殘、80 歲以上高齡老年人占老年人口總數(shù)的14.56%,采取家庭養(yǎng)老的老年人占老年人總數(shù)的97.35%。

2.1.2 養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)情況 NB社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)目前主要由NB社區(qū)居委會(huì)7個(gè)相應(yīng)部門協(xié)助負(fù)責(zé)。其中，計(jì)生辦負(fù)責(zé)老年人醫(yī)療保健工作，并長(zhǎng)期與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心聯(lián)合舉辦健康知識(shí)講座；民政辦負(fù)責(zé)老年人各項(xiàng)活動(dòng)的籌劃，并協(xié)助處理家庭糾紛；社保辦負(fù)責(zé)協(xié)助老年人辦理社會(huì)保險(xiǎn)和各項(xiàng)補(bǔ)助，例如政府一次性補(bǔ)保等；失業(yè)就業(yè)辦負(fù)責(zé)老年人的再就業(yè)，組織他們參與由政府花錢購(gòu)買的公益性崗位；綜合治理辦負(fù)責(zé)協(xié)助老年人開展活動(dòng)，并同物業(yè)管理部門共同維護(hù)社區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生；退休管理辦負(fù)責(zé)老年人信息檔案的建立和維護(hù)。

2.1.3 養(yǎng)老服務(wù)工作人員情況 NB社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)有工作人員9人。其中，本科學(xué)歷1人(11.1%)，專科學(xué)歷8人(88.9%)。工作人員的專業(yè)方向主要是康復(fù)、財(cái)會(huì)、信息技術(shù)和社會(huì)工作等。同時(shí)，NB社區(qū)居委會(huì)還包括社區(qū)志愿者隊(duì)伍80人，“4050”再就業(yè)隊(duì)伍37人，社區(qū)義務(wù)保潔隊(duì)30人，學(xué)歷均為專科及以下。社區(qū)隊(duì)伍主要是由60～70歲生活能自理的離退休職工、離退休黨員、單位宿舍樓樓長(zhǎng)和?？圃盒W(xué)生等組成。

表1 養(yǎng)老服務(wù)工作人員情況調(diào)查表

2.2 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施情況 NB社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施包括食堂3處，老年活動(dòng)室9處，老年閱覽室2處，老年黨員活動(dòng)室1處，社區(qū)老年活動(dòng)廣場(chǎng)4處，公共健身器材14處，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心1個(gè)。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總面積達(dá)1 000 m2。轄區(qū)內(nèi)還有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1所(九久夕陽(yáng)紅老年城)，現(xiàn)有床位28張。此外，還有三級(jí)甲等醫(yī)院分院1所(合肥市第二人民醫(yī)院廣德路院區(qū))。以S小區(qū)為代表的企事業(yè)單位小區(qū)，除以上服務(wù)設(shè)施外，還有職工醫(yī)院1所，主要服務(wù)于該小區(qū)內(nèi)居民常見病的診斷和治療。

3 討 論

3.1 問題與原因 筆者對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行了深入訪談。通過訪談，了解養(yǎng)老服務(wù)工作開展情況，分析養(yǎng)老服務(wù)中的存在問題及原因。(1)養(yǎng)老模式單一，形成“一支獨(dú)大”的局面。NB社區(qū)養(yǎng)老模式以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，發(fā)展模式單一，這在一定程度上影響了其他養(yǎng)老模式的建立健全。單一的養(yǎng)老模式由于無法滿足所有老年人的養(yǎng)老需求，也無法妥善解決當(dāng)下養(yǎng)老難的現(xiàn)狀。同時(shí)，NB社區(qū)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老模式缺乏，居家養(yǎng)老模式又剛剛起步，服務(wù)層次低端，各項(xiàng)職能尚不完善，這使得許多老年人及兒女面臨著“沒有選擇余地”的困境。(2)服務(wù)內(nèi)容局限，供給與需求脫節(jié)。①NB社區(qū)尚無專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老工作的機(jī)構(gòu)，目前主要由社居委各相應(yīng)部門協(xié)助負(fù)責(zé)。這使得社區(qū)養(yǎng)老工作缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)部門在對(duì)文件的解讀和落實(shí)的過程中存在不足，基層人、財(cái)、物、管理資源的數(shù)量和質(zhì)量欠缺。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)各級(jí)各部門之間缺少有效配合和協(xié)調(diào)溝通，沒有形成合力〔3〕。②養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容主要是面向低齡、健康和生活能自理的老年人，而性格內(nèi)向、生活不能完全自理和完全不能自理的老年人則很少被考慮到。社區(qū)內(nèi)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目對(duì)許多高齡老年人和臥病在床的老年人也并不適用〔4〕。③社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容僅限于為老年人提供生活服務(wù)方面的方便，滿足其生存需求，卻忽視了老年人的醫(yī)療保健服務(wù)和精神慰藉服務(wù)。(3)服務(wù)隊(duì)伍匱乏，專業(yè)水準(zhǔn)較低。①NB社區(qū)居委會(huì)人力有限，9個(gè)正式工作人員無法滿足社區(qū)6千余人的服務(wù)，尤其是1千余人的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)雖然在生活上經(jīng)常給予社區(qū)內(nèi)老年人幫助和照顧，但是由于人力缺乏，時(shí)間不固定，不能從根本上解決社區(qū)內(nèi)所有老年人的養(yǎng)老問題。②目前尚無扶持性的政策，社居委工作人員沒有特定的崗位補(bǔ)助，服務(wù)人員的工資待遇不高，生活得不到應(yīng)有的保障，這使得他們無法長(zhǎng)期穩(wěn)定在該崗位任職。年紀(jì)較輕的工作人員多數(shù)未將此崗位作為自己的長(zhǎng)期工作方向，這使得該崗位專職服務(wù)人員流動(dòng)性大〔3,5〕。③NB社區(qū)缺乏居家養(yǎng)老服務(wù)站及專業(yè)對(duì)口的工作人員和相應(yīng)的在職培訓(xùn)，這使得養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。④目前還沒有養(yǎng)老服務(wù)方面的法律法規(guī)，這對(duì)于老年人和工作人員雙方的利益維護(hù)都不利。(4)養(yǎng)老選擇迷茫，老年人何去何從。街道及社區(qū)的工作人員缺少對(duì)養(yǎng)老資源的整合，缺乏對(duì)于各類養(yǎng)老模式的宣傳和引導(dǎo)。若不能引導(dǎo)居民克服對(duì)于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的思維定式，不能正確認(rèn)識(shí)各種養(yǎng)老模式的優(yōu)缺點(diǎn)，摒棄偏見，那么對(duì)于養(yǎng)老體系的建設(shè)都會(huì)存在很大的阻礙。

3.2 對(duì)策與建議

3.2.1 建立城市多元化養(yǎng)老服務(wù)體系 NB社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類型基本齊全，但政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的互相聯(lián)系、補(bǔ)充與互動(dòng)都還有所欠缺，這阻礙了多方位、多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的建立〔4〕。目前，北京市和上海市分別開展了“9064”和“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%的老人在家自主養(yǎng)老，由家庭提供服務(wù)；7%或6%由社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，即由政府購(gòu)買服務(wù)；其余的3%或4%到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老〔6,7〕。這樣就建立了養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，針對(duì)不同年齡、不同身體狀況、不同家庭結(jié)構(gòu)的老人提供不同的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)〔8〕。筆者認(rèn)為可以借鑒他市的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有三種養(yǎng)老服務(wù)方式進(jìn)行歸納和整合，完善傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，發(fā)展新型養(yǎng)老服務(wù)：(1)可以將社區(qū)居家養(yǎng)老方式作為普及型養(yǎng)老模式，將老年人的精神生活方面分配給家庭承擔(dān)，勞務(wù)方面分配給社區(qū)承擔(dān)，物質(zhì)方面分配給地方政府、社區(qū)和個(gè)人三方共同承擔(dān)。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系已成為公共服務(wù)體系的重要組成方面，是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的主流渠道，也是解決中國(guó)城市養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略選擇〔9〕。(2)可以將政府機(jī)構(gòu)辦敬老院作為集中型養(yǎng)老模式，專門為孤寡老年人、空巢老年人、病殘、生活不能自理或80歲及以上的老年人提供專門的照料。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府在社會(huì)公益事業(yè)的地位越來越突出。政府部門有責(zé)任做好引導(dǎo)工作，財(cái)政撥付資金，建立公益性的敬老機(jī)構(gòu)。(3)可以將企業(yè)化養(yǎng)老院作為選擇型養(yǎng)老的模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，滿足老年人多種需求，為家境較好，有一定經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力的老年人提供高檔優(yōu)質(zhì)的老年生活。

3.2.2 充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用 政府是公共政策和公共服務(wù)的提供主體，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。(1)應(yīng)制定相關(guān)的扶持政策，給予相應(yīng)的財(cái)政資助。政府部門需要增加政策的支持力度建立專屬于養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政基金，建立多元化的資金籌措和運(yùn)作機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)政策的多層次、多種類和多方式〔3〕。(2)應(yīng)完善相應(yīng)法律法規(guī)，發(fā)揮法律的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和支撐性作用。英國(guó)1990 年頒布了《照顧白皮書》和《國(guó)家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》，美國(guó) 1965頒布了《老年人法案》及其修正案，日本 1963 頒布了《老年人福利法》、1989年制定的《推進(jìn)高齡者保健福利 10 年戰(zhàn)略計(jì)劃》〔9〕。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們應(yīng)該從法律上保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的構(gòu)建和完善，明確老年服務(wù)的主要目的、管理制度、組織辦法、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)政安排、及監(jiān)督評(píng)估等系列問題，從而保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)切實(shí)、規(guī)范、持續(xù)、高效地發(fā)展。

3.2.3 認(rèn)真做好街道的落實(shí)工作 街道是政策落實(shí)的中間環(huán)節(jié)，所以應(yīng)當(dāng)做好上傳下達(dá)的工作。(1)應(yīng)做好對(duì)于政策和文件的理解、傳達(dá)和落實(shí)工作，協(xié)調(diào)下屬各個(gè)單位關(guān)系，使有效配合，減少“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。(2)應(yīng)完善服務(wù)內(nèi)容，拓寬服務(wù)人群。對(duì)于生活可以自理的老年人，鼓勵(lì)其多參與社居委、單位、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組織的活動(dòng)，并積極成為志愿者，去幫助更多需要幫助的老年人。對(duì)于生活不能自理的老年人，要提供上門服務(wù)或鼓勵(lì)其加入日托所，提供日常生活、醫(yī)療保健、精神慰藉等各個(gè)方面的服務(wù)。

3.2.4 合理調(diào)動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老資源 社區(qū)是老年人健康的“守門人”，是提供養(yǎng)老服務(wù)的主要場(chǎng)所。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基層社區(qū)的行政職權(quán)，調(diào)動(dòng)社區(qū)資源進(jìn)行為老服務(wù)，這樣既可以優(yōu)化社區(qū)內(nèi)的資源便于老人在社區(qū)內(nèi)就近接受養(yǎng)老服務(wù)。(1)社區(qū)中存在著眾多群眾組織，例如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等。它們?nèi)罕娀A(chǔ)深厚，影響力廣泛，且得到政府的大力支持。所以應(yīng)廣泛聯(lián)合各方力量，擴(kuò)大人員規(guī)模，將專業(yè)人員和志愿者服務(wù)相結(jié)合，發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取到各部門的支持與配合〔3〕。(2)加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)。在搞好定崗、定員、定責(zé)的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)，抓好在職人員職業(yè)道德、專業(yè)知識(shí)和崗位技能培訓(xùn)工作，特別是養(yǎng)老服務(wù)管理、護(hù)理專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，逐步提高養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平〔6〕。同時(shí)，要通過逐步建立養(yǎng)老護(hù)理人員職業(yè)資格和職稱序列等級(jí)管理制度，提高服務(wù)人員的待遇水平和社會(huì)認(rèn)同度〔10〕。

3.2.5 改進(jìn)老年人傳統(tǒng)觀念 老年人的支持率和參與率低導(dǎo)致居家養(yǎng)老的一些服務(wù)項(xiàng)目喪失了規(guī)模效應(yīng)，而這又反過來影響了相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的開展,造成惡性循環(huán)。所以，養(yǎng)老服務(wù)部門工作人員及老年人的子女在照顧好自家老年人的同時(shí)，也應(yīng)引導(dǎo)他們對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老、單位養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的了解，幫助他們克服對(duì)于新型養(yǎng)老模式的思維定式，重新認(rèn)識(shí)養(yǎng)老行業(yè)。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立多種養(yǎng)老模式相結(jié)合的養(yǎng)老體系，根據(jù)社區(qū)內(nèi)每位老年人的不同情況，選擇最適合的養(yǎng)老模式。同時(shí)需要調(diào)動(dòng)老年人自身、老年人家庭、社區(qū)、單位、社會(huì)等多方力量，完善“政策引導(dǎo)、政府主管、部門協(xié)調(diào)、社區(qū)服務(wù)、單位協(xié)助、機(jī)構(gòu)補(bǔ)充、全社會(huì)共同關(guān)注”的城市多元化養(yǎng)老服務(wù)，滿足多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到目前各部門對(duì)于統(tǒng)籌規(guī)劃、布局養(yǎng)老工作的認(rèn)識(shí)還有待于進(jìn)一步提高；社會(huì)對(duì)于新型模式、創(chuàng)新管理的理解和支持也有待進(jìn)一步的增強(qiáng)。為了更深入地了解老年居民生活狀態(tài)和質(zhì)量，我們還需要結(jié)合各地實(shí)際，從多種影響因素的角度做進(jìn)一步的調(diào)查和分析，找出具體原因，才能督促各部門持續(xù)改進(jìn)不足，切實(shí)關(guān)心和幫助到老年群體，從而探索出具有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)城市，提高老年人晚年生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的中國(guó)夢(mèng)。

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〔2014-10-19修回〕

(編輯 李相軍)

The problems and strategies of urban community service system for the elderly

ZHAO Ran,CHEN Ren,MA Ying,etal.

Institute of Health Administration,Anhui Medical University,Hefei 230032,Anhui,China

Objective To understand the present situation of old-age-supporting model,to explore the combination of the traditional and new patterns for the elderly,to analyze the existing problems and find out solutions.Methods Selecting NB community in Hefei as the research site,the study was trying to get the data of basic situation of the elderly,department organization,staff situation and facilities around the community via site investigation,field visit,and deep interviews.Results Model for the elderly was single in NB community;Services supply were less than the demand for the elderly in NB community;Staffs in service teams were lacking of professional training;Selection of services model were difficult for the elderly.Conclusions The diversified service systems for the elderly should be established,and give full play to the leading role of the government to improve the working methods of the street and the details of the community services and transform the tradition concept of the elderly.

Aging of population;Community;Home-based care for the aged;Service system for the elderly

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(No.71273011)

胡 志(1957-)，男，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事衛(wèi)生管理與衛(wèi)生政策研究、衛(wèi)生常理教育教學(xué)研究。

趙 然(1990-)，女，在讀碩士，主要從事衛(wèi)生政策與衛(wèi)生管理研究。

R195

A

1005-9202(2015)12-3399-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2015.12.101