無投票當(dāng)選大增，日本地方選舉形式化

孟曉旭

每隔四年，日本會在全國范圍進(jìn)行一次統(tǒng)一地方選舉。3月26日，北海道和神奈川縣等十個(gè)道縣發(fā)出有關(guān)知事選舉的公告，拉開了日本第18屆統(tǒng)一地方選舉的帷幕。這是繼去年12月眾議院選舉后日本的又一場大規(guī)模選舉。

日本國家三大選舉之一的統(tǒng)一地方選舉

在日本，統(tǒng)一地方選舉指的是都道府縣和市町村舉行的地方自治體首長和議會的選舉。統(tǒng)一地方選舉與眾議院選舉、參議院選舉被統(tǒng)稱為日本國家三大選舉，日本公民享有的選舉權(quán)集中體現(xiàn)在這三大選舉上。二戰(zhàn)后，日本將地方自治正式載入憲法中，并制定了《地方自治法》、《公職選舉法》等系列法律。依據(jù)憲法和相關(guān)法律，日本的都道府縣和市町村分別作為自治體（或“地方公共團(tuán)體”）由選民直接選舉產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)，對本地區(qū)的行政事務(wù)進(jìn)行規(guī)定范圍內(nèi)的自主管理。自治機(jī)關(guān)由地方議會和地方首長兩部分組成。

統(tǒng)一地方選舉是戰(zhàn)后日本民主改革的重要成果。在駐日盟軍最高司令官總司令部的指導(dǎo)下，日本在1947年4月舉行了第一次全國統(tǒng)一地方選舉，名副其實(shí)地選舉了全部各級自治體首長和議會。根據(jù)法律，日本統(tǒng)一地方選舉每四年舉行一次。但第一次統(tǒng)一地方選舉后，由于首長任期中途死亡、辭職和議會解散或市町村合并等原因，后來各自治體機(jī)關(guān)任期屆滿和改選時(shí)間逐漸變得參差不齊。從1963年第五次統(tǒng)一地方選舉開始，日本限定3月到5月間任期屆滿的自治體機(jī)關(guān)要在統(tǒng)一規(guī)定的日期內(nèi)進(jìn)行選舉，一般在4月左右。這樣一方面可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)，另一方面也能增強(qiáng)民眾對地方自治的關(guān)心。

在統(tǒng)一地方選舉中，年滿20歲且在選舉區(qū)居住滿三個(gè)月以上的居民擁有選舉權(quán);選舉采取相對多數(shù)代表制，獲得選票最多的候選人當(dāng)選;選民投票以單記名方式進(jìn)行，每個(gè)選民有一個(gè)投票權(quán)，選一名候選人;地方行政長官與地方議會議員分開進(jìn)行選舉。盡管統(tǒng)一地方選舉與國會選舉不盡相同，但其選舉結(jié)果普遍被認(rèn)為對政局影響巨大，更重要的是，它還在很大程度上反映著日本整體政治生態(tài)環(huán)境。

無投票當(dāng)選增加，多項(xiàng)數(shù)據(jù)創(chuàng)歷史低點(diǎn)

本屆日本統(tǒng)一地方選舉分上、下兩場，原則上以2015年3月1日開始至5月31日為止任期屆滿的自治體首長、議會為選舉對象。上半場于4月12日投票，包括北海道等十個(gè)道縣知事、札幌市等五個(gè)政令指定都市（日本的一種行政區(qū)制，享有一定程度的自治權(quán)，但原則上仍隸屬上級道、府、縣的管轄）市長、41個(gè)道府縣議會、17個(gè)政令市議會的選舉。由于政令市具有人口多、經(jīng)濟(jì)和工業(yè)運(yùn)作高度重要等特殊地位，被放在上半場和道府縣一起選舉。下半場于4月26日投票，包括89個(gè)一般市、東京11個(gè)區(qū)、122個(gè)町村的首長選舉，以及295個(gè)市、東京21個(gè)區(qū)、373個(gè)町村的議會選舉。日本目前有都道府縣47個(gè)（1都1道2府43縣），市町村1787個(gè)（其中含20個(gè)政令市、763個(gè)市、811個(gè)町、193個(gè)村），特別區(qū)23個(gè)。這屆統(tǒng)一地方選舉涵括日本相當(dāng)一部分地區(qū)，在很大程度上反映著日本地方選舉的全貌。

倍受關(guān)注的是，此屆統(tǒng)一地方選舉中無投票當(dāng)選的比重、次數(shù)和范圍有所增加，多項(xiàng)數(shù)據(jù)創(chuàng)下了自1955年甚至是自1947年地方選舉以來的歷史低點(diǎn)。所謂無投票當(dāng)選，指的是競選者不經(jīng)選民投票即當(dāng)選。有兩種情況，一是自治體機(jī)關(guān)首長選舉中因只有一位競選者，無需投票自然當(dāng)選;二是自治體議會選舉中因競選人數(shù)沒有超過議席定數(shù)，無需投票自然當(dāng)選。這兩種情況都牽涉競選者不足這個(gè)問題。

上半場，在十個(gè)知事選舉中，只有25個(gè)競選人，成為歷來競選人數(shù)最少的一次。在41個(gè)道府縣議會選舉中，960個(gè)選區(qū)中有321個(gè)選區(qū)是無投票當(dāng)選，占選區(qū)總數(shù)的33.4%，這一數(shù)字為1955年以來歷史最高，之前的最高紀(jì)錄是1991年第12屆統(tǒng)一地方選舉時(shí)的21.8%。此外，相對2284個(gè)議席，競選者有3273個(gè)，無投票當(dāng)選人數(shù)為501人，當(dāng)選比率為21.9%，比2011年的17.6%大幅增加。此前該項(xiàng)最高紀(jì)錄是1991年的21.8%。41個(gè)道府縣議會選舉中，只有山口縣和大阪府沒有出現(xiàn)無投票當(dāng)選，其他19個(gè)道縣無投票當(dāng)選比率超過25%，香山縣以65.9%居首。

下半場，89個(gè)市長選舉中，津市等27市市長無投票當(dāng)選，比2011年15市無投票當(dāng)選數(shù)字大幅增加，無投票當(dāng)選率上升至30.3%。盡管東京都特別區(qū)的11個(gè)區(qū)長選舉與21個(gè)區(qū)議會選舉均未出現(xiàn)無投票當(dāng)選，但競選人數(shù)也落至歷史低點(diǎn)。在295個(gè)市議會選舉中，總席位為6865個(gè)，共有8384人競選。其中，有15個(gè)市議會共246人是無投票當(dāng)選，占總席位的比例為3.58%，刷新了自1955年以來的歷史最高紀(jì)錄，比2011年七市共116人無投票當(dāng)選的數(shù)字增加了一倍。在町村長選舉中，122個(gè)町村長有53人是無投票當(dāng)選，占總數(shù)的43%。在町村議會選舉中，總定數(shù)4227人中有930人無投票當(dāng)選，占總數(shù)的22%。具體到地方，相關(guān)數(shù)據(jù)更高。北海道是日本擁有市町村最多的都道府縣，共有179個(gè)市町村。在本屆選舉中，北海道有49個(gè)市町村參加選舉，其中13個(gè)市長中有八個(gè)、36個(gè)町村長中有19個(gè)是無投票當(dāng)選，都超過了50%。更驚人的是，加上這次，鹿兒島縣三島村的村議會自1947年以來已經(jīng)是連續(xù)68年通過無投票當(dāng)選方式產(chǎn)生。

其實(shí)，無投票當(dāng)選現(xiàn)象在日本持續(xù)存在，這背后有復(fù)雜的原因，而近年來無投票當(dāng)選趨于嚴(yán)重的傾向則和日本當(dāng)前政經(jīng)低迷、自治體衰弱等因素密切相關(guān)。

地方政治和文化背離選舉，經(jīng)濟(jì)問題構(gòu)成牽制

在當(dāng)前日本地方選舉中，競選人仍有許多是由以傳統(tǒng)地緣、血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的町內(nèi)會等居民組織推薦產(chǎn)生。所謂推薦，實(shí)際上是由少數(shù)實(shí)力人物在“密室”決定，普通居民很難參與或與之對抗。一般來說，競選者只要獲得居民組織的推薦，其當(dāng)選就十拿九穩(wěn)。這帶來兩種消極后果：一是未能獲得推薦的人很少參加競選，戰(zhàn)后日本町村議員的競爭比率長期停留在1.3∶1左右;二是一般人也不會挑戰(zhàn)這種事先已知道結(jié)果的選舉。

集團(tuán)主義和村落共同體文化中的不提倡競爭是導(dǎo)致日本地方選舉缺乏活力的重要原因。北海道的初山別村已連續(xù)11次無投票當(dāng)選產(chǎn)生村長，對此，該村村民說：“1971年的選舉激戰(zhàn)，給小小的村子留下了隔閡。此后就統(tǒng)一競選人，避免競爭?！备簧娇h舟橋村村民對于本村的無投票當(dāng)選也表示：“在這么個(gè)小村子里，大家不想爭來爭去。而且村里也沒有什么大問題值得研究……”

經(jīng)濟(jì)因素也牽制著競選人競相出馬。首先，日本法律規(guī)定競選者要繳納一定數(shù)額的“供托金”，也就是押金。數(shù)額不一，知事300萬日元、政令市市長240萬日元、一般市長100萬日元、町村長50萬日元、都道府縣議員60萬日元、市議員30萬日元等。如果競選者的得票率未達(dá)到一定比率（一般為有效投票總數(shù)的1/10），其繳納的押金就要被沒收。這一規(guī)定據(jù)說是為了防止有人亂報(bào)名，但對普通選民積極參選具有抑制作用。其次，困于經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷長夜中的日本國民對選舉政治的興趣一直不高，覺得政治話題嚴(yán)肅而遙遠(yuǎn)，與自己生活無關(guān)?！度毡窘?jīng)濟(jì)新聞》就指出，無投票當(dāng)選增加的背后是人才不足，即缺乏愿意擔(dān)當(dāng)?shù)胤絼?chuàng)生重任的人。

個(gè)人因素很重要，政黨格局影響大，自治體衰弱是癥結(jié)

個(gè)人能力或政策被當(dāng)?shù)卣J(rèn)可是現(xiàn)任者能夠無投票當(dāng)選連任的主觀原因。如連續(xù)九次無投票當(dāng)選北海道乙部町町長的寺島光一郎本身能力就很強(qiáng)，畢業(yè)于舊北海道帝國大學(xué)農(nóng)學(xué)部，入職過舊農(nóng)林省，2005年至今一直擔(dān)任北海道町村會會長，2011年至今兩次擔(dān)任日本全國町村會的副會長。對于北上市市長高橋敏彥無投票當(dāng)選，《朝日新聞》就分析指出這緣于高橋沒有明確的敵人。一方面，高橋自己明言“我不想成為政治家”;另一方面，在2014年眾議院選舉中，他在小澤一郎和自民黨眾議院議員藤原崇之間沒有“選邊站”，于是也就沒有得罪北上市市內(nèi)兩方中的任一方。需要提及的是，這次無投票當(dāng)選中很大一部分人是無所屬政黨，也多被各黨派聯(lián)合支持。個(gè)人的不選邊與無投票當(dāng)選也有一定關(guān)系。

執(zhí)政黨一黨獨(dú)大、反對黨勢微且一盤散沙的政黨格局是本次地方選舉高比例地“鬧空城”的重要原因。一是當(dāng)前衰弱的反對黨無力反攻或只能勉強(qiáng)維持地方政治現(xiàn)狀，于是側(cè)重支持現(xiàn)職的自治體首長或議員。如此次無投票當(dāng)選的津市市長就由自民黨、民主黨、維新黨、公明黨共同推薦。甚至在知事選舉中，反對黨和執(zhí)政黨支持同一人選的情況也很多，導(dǎo)致本次選舉極少出現(xiàn)“更新?lián)Q代”，同時(shí)導(dǎo)致了其他的競爭者因看不到獲勝的可能而不參加競選，選民的投票率也因此降低。二是由于反對黨之間建立在對他黨衰弱考量基礎(chǔ)上的勾心斗角、爾虞我詐。日本《每日新聞》就指出，反對黨陣營此次缺乏團(tuán)結(jié)，根本無法合力派出人選出戰(zhàn)是出現(xiàn)不少無投票當(dāng)選的重要原因。

嚴(yán)重的人口減少帶來的地方自治體衰退直接危及日本民主選舉和地方政治的運(yùn)營。盡管合并市町村的“平成大合并”以來，日本地方議會總定額數(shù)已經(jīng)削減20%（8301人）以上，但無投票當(dāng)選的再次反彈，則反映了合并后的市町村的又一次衰弱。日本調(diào)查機(jī)構(gòu)分析顯示，人口短缺造成的地方城市稀疏化十分嚴(yán)重，甚至有些城市未來將會消失。據(jù)日本《每日新聞》報(bào)道，根據(jù)由大學(xué)教授和企業(yè)經(jīng)營者等組成的日本民間有識之士會議“日本創(chuàng)成會”2014年發(fā)布的“日本可能消失的城市”名單，在前100位的地方城市中，超過一半（52個(gè)）的地方最近的行政首長選舉是通過無投票選舉形式當(dāng)選的。其中，新人候選人初次競選就以無投票方式當(dāng)選的地方也有六個(gè)。在52個(gè)最近選舉以無投票選舉方式進(jìn)行的市町村中，已經(jīng)連續(xù)26次以上持續(xù)出現(xiàn)無投票當(dāng)選現(xiàn)象的達(dá)到一半（26個(gè)）。同時(shí)，上述前100名市町村選舉的無投票率近年均呈現(xiàn)不斷增高的態(tài)勢。地方年輕人流向大城市和日本總體老齡少子化趨勢下的地方自治體衰退是此中的關(guān)鍵癥結(jié)。這次撤回引退聲明、再次出馬的68歲的長野縣山之內(nèi)町議會議長兒玉信治就憂慮地說：“很少有年輕人出來競選?！?/p>

“無風(fēng)選舉”，日本政治基盤面臨危機(jī)

持續(xù)關(guān)注日本地方選舉的記者相川俊英指出，和無投票當(dāng)選伴隨的還有一種普遍現(xiàn)象，那就是競選人數(shù)比議席定數(shù)多一個(gè)，也就是說最后只有一個(gè)候選人落選。根據(jù)他的統(tǒng)計(jì)，在2011年日本地方選舉中這個(gè)比例曾高達(dá)25%。日本統(tǒng)一地方選舉中的這些無競爭性選舉在日本被諷稱為“無風(fēng)選舉”，意思就是平安無事的選舉。一方面，“無風(fēng)選舉”導(dǎo)致選民無法用民主的方式參與到地方自治事務(wù)中，選舉權(quán)被架空。另一方面，沒有論戰(zhàn)和競爭的選舉失去了民主本來的意義，選舉結(jié)果很難體現(xiàn)民意。另外，持續(xù)的“無風(fēng)選舉”會使首長和議會等自治體機(jī)關(guān)的新陳代謝放慢而趨于老齡化，也難免會帶來自治機(jī)關(guān)素質(zhì)的下降。

英國著名的政治學(xué)者詹姆斯·布賴斯曾說過，“地方自治是民主政治最好的學(xué)?！?。也就是說，居民在自己身之所寄的地方參加政治活動，學(xué)習(xí)民主主義的內(nèi)涵，會對整個(gè)國家的政治走向做出正確的判斷。戰(zhàn)后民主化以來，讓地方自治成為一所傳遞民主主義的大學(xué)一直是日本衷心期望的遠(yuǎn)景目標(biāo)。但日趨嚴(yán)重的無投票當(dāng)選等“無風(fēng)選舉”現(xiàn)象已使日本的地方選舉形式化，進(jìn)而侵蝕日本的政治民主主義基盤。在北海道初山別村，對于村長選舉具有投票經(jīng)歷的最年輕的村民都已經(jīng)64歲了。顯然，日本民主政治正面臨危機(jī)。

（作者為國際關(guān)系學(xué)院國際政治系副教授）