集中連片特困區(qū)農民工人力資源開發(fā)問題研究

趙英廷　李達

[摘要]受自然地理條件和社會經濟發(fā)展水平的影響，云南連片特困地區(qū)的農民工人力資源開發(fā)一直不足，在一定程度上阻礙了云南城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程。開發(fā)云南連片特困區(qū)的農民工人力資源，要在立足于實際的現(xiàn)實上，在結合云南連片特困區(qū)農民工人力資源開發(fā)的困境的基礎上，要著手統(tǒng)籌教育發(fā)展、加大企業(yè)培訓力度，加強各項社會保障制度的改革。只有這樣，才能不斷提高農民工人力資源開發(fā)的效益，為持續(xù)推進云南連片特困區(qū)的社會經濟發(fā)展作出貢獻。

[關鍵詞]云南連片特困區(qū)；人力資源；困境；路徑

一、引言

2014年9月，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發(fā)〔2014〕40號）（以下簡稱意見），《意見》指出，現(xiàn)階段，農民工作為我國城市經濟發(fā)展的重要建設力量，為城鎮(zhèn)社會經濟的發(fā)展提供了巨大的支持。但在集中連片特困地區(qū)，這一特殊地區(qū)作為各項矛盾的聚焦點，有關農民工相關問題顯得尤為突出，需要迫切的加以解決。大關縣地處滇東北烏蒙山連片特困區(qū)，有苗、彝、回等15種少數(shù)民族，2011年末，全縣總人口28.19萬人，其中農業(yè)人口26.15萬人，占總人口的92.74%[1]，屬于國家扶貧開發(fā)重點縣，經濟發(fā)展滯后，社會發(fā)育程度低等特征十分明顯，造成了許多勞動力的過度剩余，使得外出務工的當?shù)剞r民占有很大的比例。農民工伴隨著歷史的發(fā)展，不斷的進行更新?lián)Q代，這些農民工呈現(xiàn)出不同的新特點。這些農民工為國民經濟做出了重大的貢獻，然而，現(xiàn)階段，集中連片特困區(qū)農民工除了面臨著以上的困境，具有其它地方的農民工一般的普遍的特征外，還具有自身的特殊性。在大關縣，受自然地理和經濟發(fā)展狀況的影響，這一地區(qū)的人民增收的難度極大，貧困面積大、貧困程度深、貧困人口多。本文以集中連片特困地區(qū)為研究區(qū)域，以大關縣為個例進行實證研究，同時以國家的政策為目標支持，對集中連片特困區(qū)農民工人力資源開發(fā)中面臨著的現(xiàn)實問題進行深入的探討與研究，找出集中連片特困區(qū)農民工人力資源的開發(fā)與利用的解決途徑。

二、集中連片特困區(qū)農民工人力資源開發(fā)的主要問題

近年來，隨著國家加大對欠發(fā)達地區(qū)支持力度的加大，集中連片特困地區(qū)在農民工的人才工作和隊伍建設方面得到了長足發(fā)展，但由于受主客觀等綜合因素的影晌，集中連片特困地區(qū)的農民工人力資源開發(fā)工作存在一些困難和問題。因此，找出集中連片特困地區(qū)農民工人力資源開發(fā)中的主要問題，對其現(xiàn)實問題進行準確而深入的探討與研究。

（一）教育落后，人力資源質量偏低

教育是提高個人發(fā)展能力、推動社會向前進步的重要手段，人口素質決定人力資源的附加值。受城鄉(xiāng)二元結構的影響，長期以來，農村地區(qū)的教育資金來源渠道單一，原先的國家主導投入的教育投資責任逐漸下放至縣鎮(zhèn)一級的政府，由此改變了經費投資的格局，從而導致地方政府在經費上投入的不足，使得農村的農民教育費用日益增加，負擔也越發(fā)嚴重。從來源上來講，農民工來自農村，農村基礎教育的缺乏是他們在城市生活中生活狀況不理想的一個重要原因。具體原因有如下三點：一是貧困落后的經濟狀況、低層次的農業(yè)生產方式、落后的思想，使得農村的農民對教育的重視程度不夠，貧困家庭的子女教育無保障，對教育沒有較高的意識。二是在國家和地方政府的扶持和幫助下，九年義務教育完成以后，連片特困區(qū)的部分農民缺乏各項條件再送子女去接受高層次的教育，因此造成了很多的入學學生在接受完九年義務教育后就外出務工。雖然西部尤其是連片特困區(qū)農村家庭多，戶均兒童比例高以至于每十萬人口中中小學學生所占的比例高于全國平均水平，但高中以上階段的人數(shù)比例卻遠低于各區(qū)域的水平。三是集中連片特困地區(qū)薄弱的經濟基礎和困難的財政狀況制約了這些地區(qū)高層次教育事業(yè)的發(fā)展，教學設施、生均撥款、師資條件的短缺從根上制約了教育水平和人力資源素質的提高。由于教育跟不上，人口素質偏低，導致城鄉(xiāng)之間差距不斷的拉大，進而導致進城務工的農民工的文化素質普遍偏低。

（二）培訓力度不夠， 形式化嚴重

現(xiàn)階段，在對農民工的培訓教育方面，盡管各級政府在集中連片特困區(qū)的各地州開展了農民工的免費培訓以提高農民工素質和職業(yè)技能，原因以下三個方面：一是宣傳力度不夠。集中連片特困區(qū)的各級政府往往發(fā)布一紙文件，委托下級政府的相關政府單位來加強農民工培訓的指導培訓，然后卻很少下派工作人員進行現(xiàn)場宣傳和指導，因此，下級單位往往沒有把指示落到實處。二是企業(yè)承擔的培訓內容沒有用到實處。在企業(yè)的培訓過程中，很多農民工并不知道企業(yè)做了哪些工作，培訓內容也沒有特別的針對性，基本上總是只講理論，不講實用的操作技能的提升，對農民工人力資源開發(fā)的真正效用不大。三是針對農民工培訓成本偏高。政府和企業(yè)在給農民工培訓的時間上往往選擇在周末或者是員工下班后的休息時間，往往占用了農民工的大量休息時間。另外，有的農民工居住的地方離培訓的地方路程較遠，往往需要承擔來回的交通和吃飯的費用，而且用人單位一般不予以報銷，因此，很多農民工表示這樣的培訓對自身沒有太大的積極性和吸引力，從而挫傷了很大一部分農民工的培訓激情和熱情。

（三）農民工在待遇和保障上極度缺失

但是雖然農民工作為一個巨大的新興群體，然而他們在工資待遇、生活環(huán)境、工作環(huán)境、社會保障等各方面都缺乏和城市居民享有同等的待遇。近年來，拖欠農民工工資、農民工社會保障缺失等問題不斷的出現(xiàn)在公眾的眼球，受到社會的廣泛關注。然而，除去少部分的曝光事件得以解決以外，大部分的農民工的待遇和保障仍然得不到應有的保護，針對農民工本身人力資源的開發(fā)卻并未得到系統(tǒng)的重視。首先沒有關于農民工就業(yè)能力開發(fā)和保護的專門機構，本身在福利保障享受上就承受著不公平待遇，導致了這些農民工在城市務工各方面得不到保障。雖然國家和政府以文件的形式對農民工問題加以關注，至今還沒有制定出農民工社會保障和社會保險的政策法規(guī)，更沒有形成一套成熟的、完整的運行體系，農民工實際上是排除在各項保障系統(tǒng)之外的邊緣群體，醫(yī)療保險的喪失使得大部分農民工不能到與城市居民同等的醫(yī)療條件。其次，我國政府對用工企業(yè)的違規(guī)事件并沒有詳細和明確的處罰的規(guī)定，企業(yè)在許多有利于人力開發(fā)的福利和待遇方面不完全落實。農民工在務工期間發(fā)生意外傷害后往往得不到賠償，在維權方面又很難尋求到幫助，往往因為沒錢治療導致身體狀況惡化， 這嚴重影響了農民工的身體和心理的健康。

三、提高集中連片特困區(qū)農民工人力資源的幾點對策

從連片特困區(qū)農民工人力資源開發(fā)的主要問題可以看出，如何有效的開發(fā)農民工人力資源已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中亟需解決的中心問題之一?；谵r民工人力資源發(fā)展呈現(xiàn)出來的困境，需要結合農民工自身特點，必須采取針對性的措施加以開發(fā)和利用，從包括教育、培訓、制度等多個方面的立場統(tǒng)籌考慮。

（一）統(tǒng)籌教育發(fā)展，提高人力資源內核

基于集中連片特困區(qū)教育發(fā)展不均衡，無法滿足現(xiàn)階段農民工進一步發(fā)展的現(xiàn)實和要求，需要協(xié)調和統(tǒng)籌好各級各類教育。當前的工作重點為普及基礎教育受益面并大力發(fā)展職高教育。具體解決的措施有如下的四點：一是加大資金投入，落實義務教育。形成以縣市級政府為投入主體，按條件、按比例下放農村義務教育經費的投入機制，將連片特困地區(qū)的義務教育全面納入縣市的公共財政投入范圍。二是確保學前教育的入學率。全力加快集中特困區(qū)農村的幼兒園建設，優(yōu)先支持邊境和貧困地區(qū)的農村幼兒園建設；進一步改善城鎮(zhèn)幼兒園條件，加強城鄉(xiāng)學前教育的師資力量配備，加大對學前教育的教師培訓力度。三是不斷改善入學教育的基礎條件。要按照“就近入學、相對集中”的原則來合理安排和調整中小學布局。加強農村薄弱學校建設，不斷擴大優(yōu)質教育資源對本區(qū)域的輻射力度，促進義務教育均衡發(fā)展。四是大力發(fā)展職業(yè)教育，開展職業(yè)培訓。要根據產業(yè)結構調整、城鎮(zhèn)化建設、發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的需要，對那些未繼續(xù)深造的初中畢業(yè)生進行職業(yè)教育、開展實用技術培訓，以造就大批適應地區(qū)需要的新型技術骨干和致富領頭人，為加快農民工服務城市和地區(qū)的需求，進而不斷提高他們的生活質量。

（二） 要強化企業(yè)的培訓力度，給予培訓支持

伴隨著我國城市化的推進和大量剩余勞動力的轉移，城市的就業(yè)壓力和競爭也變得十分激烈，集中連片特困地區(qū)的農村剩余勞動力在城市就業(yè)也面臨越來越大的壓力，由于集中連片特困地區(qū)的農村教育水平和質量低下，導致農民工作的綜合素質較差，職業(yè)技能缺乏，在城市只能從事最簡單的基本勞動，很難應對激烈的市場競爭。因此提高勞動者的文化素質和勞動技能成為當前勞動力能否順利轉移的重要影響因素。具體而言，一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)和培訓制度，開辦農民工學校。通過在廣大農村和城市地區(qū)興辦短期的職業(yè)技能培訓，有條件的地方成立農民工學校，讓眾多的剩余勞動力都有一技之長。只有在國家方針引導和法律規(guī)范的前提下，職業(yè)技術教育才可以吸收到更多的社會資源。二是要制定針對性的培訓政策和獎勵制度。要對開發(fā)農民工培訓工作表現(xiàn)突出的企業(yè)給予一定的補償，鼓勵其盡可能開辦針對農民工的免費就業(yè)培訓，而政府方面盡可能的在技術和人才上面給予企業(yè)支持。三是企業(yè)要合理安排職業(yè)培訓。針對農民工的工作時間不固定、工作時間較長的現(xiàn)狀，企業(yè)可選擇固定在每周的半個工作日進行集中的培訓，盡量不占用農民工的休息時間。

（三）加快社會保障體系的改革，完善相關法律法規(guī)

要打破農民工和城市居民在社會保障體系上的巨大差異，需要從以下幾個方面加以解決。一是制定新的土地流轉機制。要允許和支持農民以多種形式流轉土地承包經營權，鼓勵和支持社會第三方組織機構參與農村土地流轉工作。在政策上實施農民土地、農村住房置換城鎮(zhèn)住房的辦法，引導農民工向城鎮(zhèn)有序轉移，以最終實現(xiàn)由農村身份向城鎮(zhèn)身份的轉變。二是深化戶籍制度改革，打破勞動力流動障礙，引導農村人口有序流動。在城鎮(zhèn)一體化的建設過程中，為了體現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的公平性，引導農民工合理有序流動，就要逐步取消農民工身份向城鎮(zhèn)居民身份轉換的限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，把農民工人口融入到城鄉(xiāng)一體化建設的體系中來。三是要保護農民工切實的實際利益。勞動監(jiān)察、工商行政執(zhí)法部門應當對用工不規(guī)范、惡意侵犯農民工權益的企業(yè)實施嚴重的經濟制裁和行政處罰，盡快出臺《進城農民工社會保障法》《反歧視法》等法律法規(guī)，用法律的手段保護進城農民工的權益。四是創(chuàng)造有利于農民工返鄉(xiāng)工作的保障體系。當前，我國必須在盡可能高層次上建立起對農業(yè)、農業(yè)建設投入的保障，以吸引進城務工的農民工返鄉(xiāng)的熱情。需要改善財政支農支出的結構，需要加強轉移制度建設，致力于更大范圍內改變農業(yè)農村落后面貌，實現(xiàn)吸引大量農民工人才回流。

參考文獻

[1]大關新聞網：大關縣基本概況（2012） [EB/OL].[2014-03-29].http：//www.yndg.gov.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=9&id=404.

作者簡介

趙英廷（1991- ）女，江蘇南京人，碩士研究生，研究方向：人力資源和公共政策問題研究；李達（1990-）男，湖北洪湖人，碩士研究生，主要從事人力資源和“三農”問題研究.

基金項目

本文系2014年云南師范大學研究生科研創(chuàng)新基金項目“云南連片特困區(qū)農民工人力資源再開發(fā)的困境與突圍路徑研究”（14YJ030）階段性成果.