我國能源問題與對策——以頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例

李博抒

(北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京 100871)

頁巖氣(shale gas)是一種非常重要的天然氣能源，與致密砂巖氣、煤層氣、天然氣水合物等統(tǒng)稱為非常規(guī)天然氣。它是指以熱成熟作用或連續(xù)的生物作用生成，并以吸附或游離狀態(tài)賦存于暗色泥頁巖、高碳泥頁巖、頁巖及粉砂質(zhì)巖類夾層中的天然氣聚集物。頁巖氣可以生成于有機成因的各種階段，主要由生物成因氣、熱成因氣、熱裂解氣以及混合成因氣組成，化學(xué)成分相對簡單，以甲烷為主，為典型的干氣。

1 中國頁巖氣資源情況

1.1 資源豐富、開發(fā)潛力大

2012年3月，國土部發(fā)布了中國頁巖氣資源潛力調(diào)查評價和有利區(qū)優(yōu)選成果。本次調(diào)查將中國陸域分為上揚子及滇黔桂區(qū)、華北及東北區(qū)、中下?lián)P子及東南區(qū)、西北區(qū)等4大區(qū)(不含青藏區(qū))，確定頁巖氣地質(zhì)資源潛力為134.42×1012m3，可采資源潛力為25.08×1012m3(不含青藏區(qū))，進一步證實了中國具有豐富的頁巖氣資源。其中現(xiàn)實可轉(zhuǎn)入勘探開發(fā)的、可靠程度較高的資源為15.95×1012m3，存在于已獲頁巖氣氣流或有頁巖氣發(fā)現(xiàn)的評價單元，是頁巖氣勘探開發(fā)較為現(xiàn)實的資源量。同時，本次調(diào)查評價還對頁巖氣有利區(qū)進行優(yōu)選，劃分為I類、II類和III類地區(qū)，并在10個層系內(nèi)共優(yōu)選出有利區(qū)180個，累計面積為111.49萬km2。

圖1 中國頁巖氣資源大區(qū)分布Fig.1 Regional distribution of China's shale gas resources

1.2 資源類型多、分布廣

據(jù)國土部調(diào)查評價，中國頁巖氣分布面積廣、發(fā)育層系多，頁巖地層在各地質(zhì)歷史時期發(fā)育良好，主要分布在南方古生界海相富有機質(zhì)頁巖地層和北方陸相、海陸交互相的富有機質(zhì)泥巖地層當中。其中，四川盆地及其周緣地區(qū)、中下?lián)P子地區(qū)、鄂爾多斯盆地、沁水盆地、準噶爾盆地、渤海灣盆地、松遼盆地等將是中國頁巖氣勘探開發(fā)的主戰(zhàn)場。按行政區(qū)域劃分，分布在四川、新疆、重慶、貴州、湖北、湖南、陜西這些省份的頁巖氣資源潛力占全國頁巖氣資源潛力的68.87%。

表1 中國頁巖氣有利區(qū)分類Tab.1 Classification of China's shale gas favorable zones

2 中國頁巖氣開發(fā)情況

2.1 總體情況

2014年初，中石化涪陵頁巖氣田提前進入商業(yè)化開發(fā)階段，南方海相頁巖氣勘探開發(fā)取得重大突破。但總體上來看，中國頁巖氣行業(yè)仍處于初步的勘探階段。

截至2014年4月底，中國頁巖氣開發(fā)已累計投入超過150億元，累計完成頁巖氣鉆井322口，頒發(fā)頁巖氣探礦權(quán)52個，勘探面積16.4萬km2，主要集中在四川盆地及周緣地區(qū)，頁巖氣產(chǎn)量超過2億m3。

2.2 企業(yè)進展

2.2.1 國有石油公司 目前，中國國有油氣公司積極調(diào)整企業(yè)能源業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，已逐步將頁巖氣勘探開發(fā)提升為非常規(guī)油氣開發(fā)業(yè)務(wù)的主要組成部分。各大油氣企業(yè)主要在四川盆地及周緣、鄂爾多斯、渤海灣盆地進行鉆井，取得了一定進展。

此外，國有石油公司積極開展與國際石油公司和油田技術(shù)服務(wù)公司的合作。已與殼牌、美國新田石油、BP、雪佛龍、?？松梨诘仍趪鴥?nèi)區(qū)塊上建立合作研究試驗及勘探開發(fā);在海外市場上收購了部分國外頁巖油氣區(qū)塊權(quán)益。

2.2.2 非傳統(tǒng)油氣企業(yè) 第二輪頁巖氣礦權(quán)出讓中標單位，大都完成了二維地震勘探;多數(shù)企業(yè)處于探井井位論證階段或預(yù)探井開鉆階段;尚有部分企業(yè)處于觀望階段。

2.3 政策規(guī)劃

近年來，中國政府高度重視頁巖氣資源戰(zhàn)略調(diào)查和勘探開發(fā)，特別是自2011年頁巖氣首輪招標以來，頁巖氣在政策方面連續(xù)取得了重大的突破，其中又以頁巖氣成為新礦種、探礦權(quán)出讓、頁巖氣“十二五”規(guī)劃、勘采和監(jiān)管通知、補貼政策、產(chǎn)業(yè)政策出臺最具有意義。

3 頁巖氣在中國能源發(fā)展中的功能定位

3.1 緩解能源消費、確保能源安全的需要

隨著經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，中國能源消費不斷增加。近年來，國內(nèi)天然氣消費需求的增長速度已經(jīng)超過煤炭和石油。在一次能源結(jié)構(gòu)中，中國天然氣的供需缺口逐年加大。從2006年開始，中國成為天然氣凈進口國，2007年至2013年，進口量從40億m3增加到530億m3，7年增加12倍，進口依存度一路飆升。能源供應(yīng)安全已成為影響國家安全的重要因素。

對于中國這樣的大國，解決能源問題只能立足自身發(fā)展。近年來隨著勘探開發(fā)技術(shù)突破，美國頁巖氣產(chǎn)量快速增長，2012年美國頁巖氣已占其天然氣總消費量的37%。這大大降低了其能源對外依存度，對于國際天然氣市場及世界能源格局產(chǎn)生了重大影響。頁巖氣一旦實現(xiàn)規(guī)?；_采，不僅能改變中國能源供應(yīng)格局，并且有助于提高中國能源對外談判的話語權(quán)和影響力，同時可以拉動國內(nèi)鋼鐵、水泥、化工、裝備制造、工程建設(shè)等相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展，增加就業(yè)和稅收，促進國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境的需要

長期以來，中國的能源消費結(jié)構(gòu)嚴重不平衡，據(jù)BP統(tǒng)計，2013年煤炭在中國一次能源消費結(jié)構(gòu)中占67.5%，遠遠超出世界平均水平(30.1%)，天然氣的消費比重僅為5.1%，也遠低于世界平均水平(23.7%)。煤炭產(chǎn)業(yè)的環(huán)境透支嚴重，煤炭開發(fā)過程中引起的生態(tài)環(huán)境破壞以及燃燒時產(chǎn)生的二氧化碳、氮氧化物、粉塵等大氣污染物，對環(huán)境造成嚴重污染。目前，中國二氧化碳排放總量僅次于美國居世界第二位，二氧化硫排放量居世界第一，而中國二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的66.7%均來自燃煤。中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致溫室氣體排放和其他各種污染排放不斷激增，致使中國在環(huán)境保護、氣候變化上面臨著巨大的國際壓力和國內(nèi)挑戰(zhàn)。

中國政府已經(jīng)向世界承諾到2020年實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強度要比2005年下降40% ～45%的戰(zhàn)略目標，國家“十二五”規(guī)劃綱要也明確了今后5年碳排放強度下降17%的發(fā)展目標。為了實現(xiàn)上述目標，“十二五”期間及未來較長一段時期，中國必須調(diào)整以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展天然氣、水電、可再生能源等清潔能源，最現(xiàn)實的選擇就是加快頁巖氣等非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用，增加在能源供應(yīng)中的比重。

大規(guī)模商業(yè)性頁巖氣開發(fā)成功會帶來天然氣市場價格下降，并對煤電市場造成明顯的替代作用。這已經(jīng)從美國的經(jīng)驗得到驗證。因此，對于中國這樣以煤為主的國家，加快頁巖氣勘探開發(fā)和利用，對滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對以天然氣為主的清潔能源的巨大需求，控制溫室氣體排放，構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，改善居民用能環(huán)境，提高生態(tài)文明水平具有重要意義。

3.3 推進油氣體制改革的需要

中國現(xiàn)行油氣管理體制依然是分散化和監(jiān)管缺位，大型國有石油公司幾家獨大，壟斷市場，不能很好實現(xiàn)資源有效配置，制約了中國能源領(lǐng)域的健康發(fā)展。市場化資源配置將是未來中國油氣體制改革的方向。頁巖氣作為新興的非常規(guī)能源，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)油氣領(lǐng)域的管理和運營體制開發(fā)，必然困難重重。面臨嚴峻的能源安全形勢和環(huán)保壓力，中國要實現(xiàn)自己的“頁巖氣革命”，必須打破常規(guī)，進行體制創(chuàng)新。

作為新興非常規(guī)能源，頁巖氣的開發(fā)利用離不開完善的監(jiān)管體系。美國頁巖氣革命成功的一個重要經(jīng)驗是，建立了較為完善的監(jiān)管體系。一旦多元主體大量進入，政府必須在開放準入的同時，盡快完善監(jiān)管制度和實施細則。目前中國傳統(tǒng)油氣領(lǐng)域監(jiān)管體系薄弱，主要靠石油企業(yè)自律，缺乏專門的法律法規(guī)和國家標準。通過頁巖氣體制創(chuàng)新，可以推動全行業(yè)監(jiān)管體系的建立。在礦權(quán)退出機制方面，通過建立專門的頁巖氣礦權(quán)管理制度，形成“以市場方式進入、以市場方式退出”的礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場，可以為探索常規(guī)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗。

在現(xiàn)有管理體制下，中國油氣資源的生產(chǎn)、運輸及管理，甚至銷售仍是國有石油公司主導(dǎo)，沒有實現(xiàn)垂直分離管理，這種格局不利于充分有效地發(fā)揮市場競爭機制的作用。通過頁巖氣開發(fā)引入市場競爭機制，消除多種資本市場主體進入頁巖氣開發(fā)上游的政策壁壘，給予地方政府、地方國有企業(yè)、能源相關(guān)行業(yè)龍頭企業(yè)，以及民營企業(yè)等市場主體平等進入機會和市場地位，有助于推動中國整個油氣市場壟斷格局的改革。因此，加快頁巖氣開發(fā)可以作為推進中國油氣體制改革的突破口。

4 中國頁巖氣開發(fā)面臨的問題與挑戰(zhàn)

4.1 資源勘查及評價基礎(chǔ)工作不到位

政府在基礎(chǔ)資源勘查和評價方面所做工作不到位，以致資源情況仍未完全掌握，已有資源評價因缺少大量頁巖氣實地勘察及生產(chǎn)實踐的一手資料，“家底”仍不清楚，增加了參與勘探開發(fā)企業(yè)的風險。

4.2 未建立開放的市場競爭環(huán)境

主要表現(xiàn)在3個方面，首先是管網(wǎng)發(fā)展滯后。中國頁巖氣資源地相對偏僻，基礎(chǔ)設(shè)施很不完善，嚴重制約了頁巖氣規(guī)?；a(chǎn)和外送，現(xiàn)行管網(wǎng)準入和監(jiān)管機制難以真正實現(xiàn)不同氣源的公平入網(wǎng)，大大增加了中間環(huán)節(jié)成本。其次，融資渠道不暢。頁巖氣勘采特點要求開發(fā)企業(yè)持續(xù)且穩(wěn)定的資金投入，但目前金融和公司資本介入中國頁巖氣資源開發(fā)渠道有限，產(chǎn)業(yè)化推進困難。其三，社會化油服市場未形成。國內(nèi)大部分油服公司均是三大油下屬公司(絕對控股或存續(xù)企業(yè)等形式)，有利于中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會化、專業(yè)化的技術(shù)服務(wù)市場尚未建立。

4.3 現(xiàn)有體制機制存在缺陷

首先，缺乏頂層設(shè)計，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效組織。頁巖氣從勘查開發(fā)到利用，再到規(guī)?；纬僧a(chǎn)業(yè)，涉及9個政府部門，其職責劃分并不明確，且各自工作缺乏有效協(xié)調(diào)。長期形成的政府和三大油企的關(guān)系，一定程度上弱化了政府政策的實際效果。其次，未建立持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新機制，特別是未實現(xiàn)和資本的有效結(jié)合，難以獲得大量實踐和支持，技術(shù)本土化和創(chuàng)新過程緩慢，導(dǎo)致了中國頁巖氣勘探開發(fā)成本高的特點沒有根本改變。最后，未建立有效的礦業(yè)權(quán)配置機制。為避免與現(xiàn)有的常規(guī)油氣區(qū)塊重疊，已有的兩輪頁巖氣招標區(qū)塊均避開了資源富集區(qū)，優(yōu)質(zhì)資源未得到有效的配置。

4.4 政府監(jiān)管缺位

中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)目前政府監(jiān)管缺位，存在無明確監(jiān)管主體、體系不健全、缺少標準、力量薄弱、手段單一等問題。頁巖氣產(chǎn)業(yè)鏈涉及礦權(quán)監(jiān)管、生產(chǎn)監(jiān)管、市場監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等多個關(guān)鍵點，且隨著中國逐漸放開頁巖氣準入，不同類型的企業(yè)大量進入，對監(jiān)管提出巨大挑戰(zhàn)，將直接影響頁巖氣健康持續(xù)開發(fā)的進程。

4.5 未建立有效的地質(zhì)資料及信息共享機制

對于頁巖氣勘探開發(fā)而言，油氣地質(zhì)資料上交使用機制的不完備勢必造成各單位在地質(zhì)勘查階段的重復(fù)性工作投入和研究，影響頁巖氣勘探開發(fā)的效率和效果，尤其是對新進入頁巖油氣勘探的非傳統(tǒng)油氣企業(yè)和中小企業(yè)而言，將直接影響其頁巖氣探礦權(quán)有效期內(nèi)的勘查效果以及能否繼續(xù)擁有區(qū)塊的探礦權(quán)，這將成為繼頁巖氣區(qū)塊礦權(quán)之后的第二個致命性關(guān)卡。

5 促進中國頁巖氣健康發(fā)展對策

頁巖氣是新興的能源產(chǎn)業(yè)，中國要實現(xiàn)自己的“頁巖氣革命”，必須打破現(xiàn)有障礙，在管理體制、礦權(quán)管理、環(huán)境監(jiān)管、市場利用方面進行綜合創(chuàng)新，并從國家層面盡快做好頁巖氣發(fā)展的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，統(tǒng)一政府、企業(yè)認識，匯聚各方力量，加快改革。具體建議如下:

1)建立健全油氣法律法規(guī)，完善能源監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，明確各頁巖氣管理機構(gòu)的職責分工和邊界，真正做到政監(jiān)分離，形成公開透明的頁巖氣管理體系。

2)盡快實現(xiàn)市場公開競價、有償取得頁巖氣礦權(quán)的管理制度，試行中央地方多級監(jiān)管，充分考慮地方利益，發(fā)揮其積極性;嚴格區(qū)塊退出機制，落實地質(zhì)資料上交使用機制;完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)機制，進一步擴大準入。

3)明確頁巖氣開發(fā)主體，既要依靠國有石油企業(yè)力量，同時又允許不同類型的多種主體進入，實現(xiàn)“市場配置，多元投入，合理分配，開放創(chuàng)新”調(diào)動各方面積極性，提高頁巖氣對中國能源供應(yīng)的保障能力。

4)建立合理靈活的頁巖氣對外合作模式，從目前單一產(chǎn)品分成合同擴大到技術(shù)服務(wù)、礦稅制、回購及聯(lián)合經(jīng)營等多種與國際接軌的合同形式。

5)建立全生命周期的環(huán)境監(jiān)管體系并強化環(huán)評制度，將頁巖氣開發(fā)與區(qū)域水資源規(guī)劃和環(huán)境影響評估等結(jié)合在一起，全面評估當?shù)仨搸r氣開發(fā)的可行性;盡快完善環(huán)境標準，建立頁巖氣開發(fā)企業(yè)的污染物信息公開機制，引導(dǎo)公眾廣泛參與環(huán)境監(jiān)管，加大對污染企業(yè)的處罰力度。

6)理順頁巖氣上中下游產(chǎn)業(yè)鏈，提升頁巖氣市場競爭程度;積極鼓勵多種資本投資和金融機制創(chuàng)新，實現(xiàn)混合所有制合作開發(fā)，加快管網(wǎng)和配套設(shè)施建設(shè)，加強以頁巖氣為原料的化工、發(fā)電等下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的培育;在堅持頁巖氣市場化定價方向的基礎(chǔ)上，進一步完善定價和市場交易機制。

7)建立“國家頁巖氣地質(zhì)勘查專項基金”，以金融債券等形式，廣泛吸收社會資金，著重用于頁巖氣有利區(qū)塊前期勘查和探明儲量，降低商業(yè)勘查風險，所獲得的地質(zhì)資料數(shù)據(jù)須統(tǒng)一上報基金管理機構(gòu)掌握，國土部對其中資源條件好的區(qū)塊，公開有償招標頁巖氣采礦權(quán)，所得收入歸基金機構(gòu)和投資人，實現(xiàn)地質(zhì)勘查投入良性循環(huán)使用和市場運作。

8)將油服公司從國有石油集團體系中剝離，徹底改變油服公司和油公司目前既合作又從屬的關(guān)系，以利于新進入頁巖氣的非傳統(tǒng)油氣企業(yè)迅速開展勘探開采，降低成本，培育社會化技術(shù)服務(wù)市場，盡快建立適合中國頁巖氣特點的技術(shù)體系。

9)建立國家級頁巖氣綜合示范區(qū)。選擇重慶、四川、貴州等條件較好的頁巖氣地區(qū)，中央部門負責設(shè)計規(guī)劃，地方和各類型企業(yè)參與，在資源評價、勘探開發(fā)技術(shù)、利用模式、管理體制、政策支持和監(jiān)管等方面綜合試驗、積累經(jīng)驗、迅速推廣。

10)頁巖氣應(yīng)成為油氣體制改革的試驗場、切入點和突破口。從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮并提出符合中國頁巖氣發(fā)展的總體方案，以及包括頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體、方向、路徑、階段和配套政策等在內(nèi)的一系列制度體系。建議政府部門盡快組織深入系統(tǒng)研究頁巖氣上、中、下游整體發(fā)展方案和近、中、遠路線圖，做好頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新。

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