讓學校體育政策落地生根——基于教育部[2014]3號文的解讀

張文鵬，王健，董國永

（華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079）

從2007年中共中央、國務院通過《關于加強青少年體育、增強青少年體質的意見》(中發(fā)[2007]7號，以下簡稱“中央7號文”)到2010年頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱“教育規(guī)劃綱要”)，以及黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)，都明確提出“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”的體育指導方針，這些政策均蘊含了“加強體育……促進青少年身心健康”的精神[1-3]。長期以來，盡管黨和政府的系列政策文件均要求加強學校體育工作、高度重視青少年的體質健康，但學校體育工作在學校教育實踐中，仍然面臨著虛化、弱化的問題，學校體育政策面臨著落地難的困境。為落實中央精神、促進地方和學校深入開展學校體育工作，切實推動學校體育政策落地生根，2014年4月21日教育部頒布[2014]3號文，該文包括《學生體質健康監(jiān)測評價辦法》(以下簡稱“評價辦法”)、《中小學校體育工作評估辦法》(以下簡稱“評估辦法”)及《學校體育工作年度報告辦法》(以下簡稱“報告辦法”)3個配套文件。這3個配套文件既是新時期貫徹中央7號文、落實《教育規(guī)劃綱要》的新舉措，也是對今后學校體育工作提出的新要求，更是推動學校體育工作落地生根的新政策。為更好地理解教體藝[2014]3號文的精神，有必要對該文件的基本要求、政策目標與具體條文進行分析。

1 [2014]3號文的政策目標

1.1 推動學校體育工作的制度化、規(guī)范化

建國以來，黨和政府為了推動學校體育工作，頒布系列的政策。以往頒布的政策文件，形成以體育課和課外體育活動為主的政策體系，基本保障了學校體育工作的順利進行，但以往的政策不僅不夠規(guī)范，而且還缺乏可操作性。[2014]3號文從學校體育工作的制度與規(guī)范著手，構建了較為科學、邊界清晰、主體明確、責任具體并有利于執(zhí)行的政策架構。如“評價辦法”規(guī)定了數(shù)據(jù)上報審核制度、數(shù)據(jù)抽查復核制度、體質健康研判制度以及監(jiān)測結果公示制度等4項具體的政策制度。這4項制度保證了今后學生體質健康監(jiān)測工作的常態(tài)化與法定化，具有較強的政策指向與政策預期。“評估辦法”確立了除高等學校以外的體育工作評估的指標體系、評估等級、評估方法等制度，進一步規(guī)范了學校體育的評估?！皥蟾孓k法”明確了今后學校體育工作需要進行年度報告、年度公示及報告情況分析的制度。年度報告和年度公示制度對地方政府、學校領導及教師都具有明顯的壓力，而政策約束形成的壓力，能夠有力地促使學校體育工作的利益相關者重視學校體育工作。另外，該項制度的確立打破了以往學校體育工作“不報告、不公示”的局面，這也對今后學校體育工作的制度化和規(guī)范化具有顯著的推動作用。

1.2 促進青少年體質健康的止跌回升

“評價辦法”目的是“促進青少年身心健康、體魄強健”，“評估辦法”目的是“為了促進學校落實立德樹人，全面推進素質教育，提高學校體育工作水平”?！皥蟾孓k法”的目的是“加強學校體育和促進青少年身心健康的責任”。而貫穿于上述目的中的[2014]3號文，不難發(fā)現(xiàn)其政策目標是促進青少年的體質健康。長期以來，中小學生身體素質持續(xù)下滑的趨勢并未根本扭轉，這一狀況引起了黨中央、國務院的高度重視。早在1999年中共中央、國務院頒布的《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》中明確指出：“實施素質教育應該德、智、體、美全面發(fā)展……健康體魄是青少年為祖國和人民服務的基本前提?！盵4]在中央政策的指引下，隨后啟動了中國學校體育教育的新一輪改革，該次改革以體育課程標準為導向，以實現(xiàn)青少年的體質健康增強為目標。2007年中共中央、國務院通過的《關于加強青少年體育、增強青少年體質的意見》進一步指出：“增強青少年體質、促進青少年健康成長，是關系國家和民族未來的大事?！盵5]從歷次中央關于青少年體質健康的指示看，可概括為“高度重視、加強領導”8個字。“高度重視、加強領導”的內(nèi)涵既是黨中央對青少年體質健康問題的積極回應，又是黨中央對學體育工作的總要求。為了貫徹中央精神、進一步推動學校體育工作和增強青少年的體質健康，[2014]3號文通過完善制度設計、進行制度創(chuàng)新、明晰政策目標，為打破當前學校體育工作的困境提供了強有力的制度保障。

2 [2014]3號文的政策特點

2.1 從注重過程管理轉向注重結果管理

“評價辦法”通過數(shù)據(jù)上報、數(shù)據(jù)抽查復核、體質健康研判以及監(jiān)測結果公示制度，實現(xiàn)了對學生體質健康測試內(nèi)容的追蹤、分析與應用的管理。該辦法建立的分析與應用制度，改變了以往學生體質測試數(shù)據(jù)上報中存在的各種問題，具有明顯的結果導向?！霸u估辦法”明確規(guī)定了評估結果不合格的5種情形：(1)不保證學生每天一小時校園體育活動；(2)不按規(guī)定開足、開齊體育課；(3)學生體質健康連續(xù)3年下降；(4)不按要求上報學生體質測試數(shù)據(jù)及如實上報；(5)弄虛作假。在學校體育工作評估中，存在這5種情形的直接評估為不合格[6]。其中在中小學校體育工作評估指標體系中，從組織管理、教育教學、條件保障到學生體質測試，共有4項1級指標、10項2級指標以及38項3級指標。這些指標均有明確的權重和要求，并且等級與系數(shù)清晰，這有利于今后學校體育工作的評估。而評估指標體系的建立，本身就是對學校體育工作結果管理的追求。年度上，辦法明確規(guī)定各地教育行政部門每年要全面總結各級各類學校體育工作，組織編制和公示本地區(qū)學校體育工作年度報告[7]。同時，與之配套的學校體育工作年度報表從開足體育課、落實一小時校園體育活動，到體育器材達標數(shù)等共計16個指標。這些指標的年度報告，既有利于督促學校加強體育工作、提升學生的體質健康，也有利于上級部門掌握學校體育工作的年度變化，進而可實現(xiàn)對學校體育工作的結果追蹤與管理。

2.2 政策從彈性轉向剛性

剛性表現(xiàn)：一是加強績效考核評估，明確要求各地加強學校體育工作的績效評估，對成績突出的地方、部門、學校和個人進行表彰；二是強調責任追訴，對在學校體育工作中的弄虛作假或工作不力的單位和個人予以通報批評，對學生體質健康水平連續(xù)3年下降的地區(qū)和學校，在教育評估及評優(yōu)評先中實行“一票否決”，對績效評估優(yōu)良的地區(qū)、單位和個人進行表彰，對工作不力及弄虛作假的直接否決，這既有助于轉變以往學校教育片面追求升學率、忽視學校體育工作的狀況，也將有助于改變學校體育工作在學校教育中的弱化現(xiàn)象。在[2014]3號文的剛性政策壓力下，如果地方、學校和教師出現(xiàn)違反該文件規(guī)定的事實，就要承擔違反[2014]3號文的的責任。這種不利后果對于地方、學校和教師來講，不僅面臨著巨大的政策壓力，而且還關乎著地方、學校和教師的獎懲及榮譽。因此，[2014]3號文的政策剛性壓力必將推動學校體育利益相關方重新審視及重視學校體育工作。

2.3 從政策工作邊界模糊轉向清晰

[2014]3號文的另一個政策特點是政策邊界清晰、責任明確，厘清了學校體育工作主要環(huán)節(jié)的邊界和責任，體現(xiàn)了政策的可操作性。“評估辦法”包括評估指標體系、自評結果報表和審核結果報表，該辦法首次明確了學校體育工作評估是提高育人效果和辦學質量的重要任務，明確將學校體育工作作為學校辦學水平與辦學效果的考核與評估指標，首次清楚地界定了學校體育工作評估在教育教學與辦學中的實際地位與任務，明確了從校長到教師在學校教育中忽視學校體育工作的責任及不利后果。上述創(chuàng)新性的政策設計，對今后學校體育工作具有明顯的指引與促進作用。另外，與評估辦法配套的評估指標體系是自評結果報表的政策依據(jù)，自評結果報表接受上級主管部門復核，復核結果公示并接受監(jiān)督，以確保自評結果的真實性、準確性和嚴肅性，同時，審核結果報表和評估結果報告需上報教育部。這既從政策上保證了各級主管部門能夠及時掌握學校體育工作的實際情況，也有助于主管部門發(fā)現(xiàn)問題并實現(xiàn)對學校體育工作的動態(tài)監(jiān)督與管理。

3 [2014]3號文的政策亮點

3.1 由綜合監(jiān)督到專項監(jiān)督

長期以來，由于我國教育督導缺乏相應的政策與法規(guī)支持，導致教育監(jiān)督僅靠行政監(jiān)督及學校的自我監(jiān)督實現(xiàn)，這既缺乏監(jiān)督的政策及法律保障，也缺乏監(jiān)督的實效，往往導致監(jiān)督的弱化與虛化。為了提高教學質量和辦學水平，2012年國務院頒布了《教育督導條例》，推進了教育督導的法制化。2013年國務院教育督導委員會頒布了《中小學校責任督學掛牌督導辦法》，其中第4條規(guī)定：責任督學對學生學習、體育鍛煉和課業(yè)負擔情況進行經(jīng)常性督導[8]。為了落實國家督導制度、強化學校體育工作，教體藝[2014]3號文嘗試從制度層面加強學校體育工作監(jiān)督力度，構建學校體育工作監(jiān)督制度。該文件規(guī)定：各地要將學校體育工作評估作為監(jiān)測教育發(fā)展和考核學校工作的重要途徑，納入教育督導檢查計劃，并建立學校體育工作專項督導制度，對重點地區(qū)學校體育工作進行掛牌督導制度[8]。該制度的確立，既是對接國家教育督導政策的需要，也是在總結各地體育專項督導經(jīng)驗基礎上，提出的政策亮點之一，實現(xiàn)了從綜合的教育監(jiān)督轉向專項的體育監(jiān)督。

3.2 由靜態(tài)管理到動態(tài)管理

建國以來，國家和地方對學校體育的管理，始終停留在靜態(tài)與過程管理的層面。以往囿于經(jīng)濟、社會發(fā)展及應試教育的原因，對涉及體育開課率、教學、師資隊伍等學校體育工作的核心問題往往重視不夠，如遇上級監(jiān)督、檢查，學校即使采取“臨時抱佛腳”的行為，也往往能獲得利益相關方的默許。長此以往，在學校教育資源的配置中，學校體育發(fā)展所必須的各種資源配置常常受到忽視，偶有關注學校體育工作也只是注重過程，忽略持續(xù)的追蹤與強化管理。而教體藝[2014]3號文構建的學校體育工作年度報告制度，打破了以往靜態(tài)意義上的學校體育工作管理狀況，有助于上級部門對學校體育工作的動態(tài)管理與年度實際變化情況的掌握。年度報告的重點要求反映地方和學校的體育開課率、教學實施情況、經(jīng)費投入、條件改善、教師隊伍以及學生體質健康等關鍵指標。這些實際情況的報告，對地方和學校而言會形成一定的壓力，在每年強制報告一次的情況下，地方和學校在政策工具壓力的指引與約束下，及時發(fā)現(xiàn)學校體育工作的不足并解決實際問題，理所當然會成為今后學校教育工作的必然選擇。

3.3 績效考核由缺失到加強

學校體育工作績效考核的實質在于提升其工作的實效，而以往學校體育績效考核的缺失，致使學校體育政策彰顯的邊際效益逐漸遞減。基于此，加強學校體育工作的績效考核與評估成為教體藝[2014]3號文的亮點之一。該文件指出，各地要加強學校體育工作的績效評估與管理工作，做到“成績突出有獎勵，工作不力必懲罰”，這將有助于實現(xiàn)學校體育工作獎罰分明，調動學校體育工作利益相關者的積極性。[2014]3號文尤其強調對學生體質健康連續(xù)3年下降的地區(qū)實行教育評估和評優(yōu)評先的“一票否決”制度。另外，學校體育工作自評結果報表、年度報表、審核結果報表的指標體系與制度設計，均體現(xiàn)了今后對學校體育工作的績效要求。也即是說，教體藝[2014]3號文的政策預期強調結果管理和績效考核。

3.4 由制度缺失到制度完善

學生體質健康測試在我國已經(jīng)開展多年，既積累了不少經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了一些不合時宜的問題。如在學生體質測試過程中學生的弄虛作假行為、體質測試數(shù)據(jù)失真以及測試不嚴肅等問題。為了解決上述問題，教體藝[2014]3號文從政策工具的制度設計著手，首先通過數(shù)據(jù)抽查復核的制度設計，保證學生體質健康測試的嚴肅性和真實性；其次通過監(jiān)測結果的公示排名，促使地方和學校要認真進行學生體質健康測試，并保證結果的準確性。其中該文件明確規(guī)定，對弄虛作假行為實行“一票否決”并判定學校體育工作評估不合格。建立在數(shù)據(jù)復核與監(jiān)測結果公示基礎上的學生體質測試結果，今后會更加真實、可靠。因此，在此基礎上建立的體質健康研判制度能夠準確、客觀地反映學生體質測試的結果。通過對數(shù)據(jù)研判分析，能夠有針對性制定政策與干預措施，以更好地實現(xiàn)學校體育工作的目標。

3.5 考核指標由弱化到強化

長期以來，在學校教育與辦學的各項指標中，學生體質健康測試的內(nèi)容并未被納入考核。教體藝[2014]3號文首次將學生體質健康測評納入到了教育現(xiàn)代化的指標體系，體現(xiàn)堅持全面發(fā)展、實施素質教育以及協(xié)調發(fā)展的科學發(fā)展觀，打破了以往教育評估指標重在辦學的各項指標體系，將有助于提升學校體育工作在學校教育中的地位和影響。這對扭轉學生體質健康持續(xù)下滑的趨勢，提供積極的政策導向與政策支持。學生體質健康測評指標納入教育現(xiàn)代化的指標體系，表明教育部要切實貫徹中央精神，推動學校教育堅持全面發(fā)展的政策導向。這將改變以往學校教育考核指標中學校體育面臨的“虛化”和“弱化”現(xiàn)象，進一步“強化”學校體育工作在教育考核指標中的地位和作用，也必將有力推動地方、學校和教師在今后的學校教育中重視學校體育工作的開展。

為了扭轉青少年體質健康的持續(xù)滑坡，黨和政府非常關心和重視學校體育。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確指出：“深化教育領域綜合改革、推進考試招生制度改革，強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健?！盵3]教育部教體藝[2014]3號文正是在《決定》的有關要求下，關于學校體育發(fā)展的最新政策創(chuàng)新與制度設計。該文件的發(fā)布與執(zhí)行，必將推動學校體育工作煥發(fā)新的生機、產(chǎn)生新的局面，并為促進學校體育工作落地生根和增強青少年體質健康提供強有力的支持。

[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[EB/OL]. http://www.china.com.cn/policy/ txt/2010-03/01/content_19492625_3.htm，2014-01-20.

[2]國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知[EB/OL].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?Id=399806，2014-03-20.

[3]中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. 新華社授權發(fā)布，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm，2014-09-20.

[4]教育部關于2010年全國學生體質與健康調研結果公告[EB/OL]. 教體藝[2011]4號 http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5948/201109/124202.html，2014-09-15.

[5]中共中央、國務院關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定[EB/OL]. http://www.law-lib.com/ law/law_view.asp?Id=69684，2014-08-20.

[6]教育部體衛(wèi)藝司. 學校體育工作重要法規(guī)文件選編[M]. 北京：人民教育出版社，2008：33.

[7]教育部關于印發(fā)《學生體質健康監(jiān)測評價辦法》等三個文件的通知(教體藝[2014]3號)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/，2014-08-20.

[8]國務院教育督導委員會辦公室關于印發(fā)《中小學校責任督學掛牌督導辦法》的通知[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_178 9/201312/161264.html，2014-09-10.

[9]梁啟超. 大家小集——梁啟超集[M]. 鄭大華，王毅，編. 廣州：花城出版社，2010：23.