政企合謀對(duì)城市土地出讓影響的區(qū)域差異研究—基于長三角30個(gè)市的實(shí)證分析

【摘要】研究目標(biāo)：本文以2004-2012年長三角30個(gè)城市為樣本，采用面板數(shù)據(jù)模型研究政企合謀對(duì)城市政府土地出讓行為影響的區(qū)域差異。研究結(jié)果：長三角區(qū)域內(nèi)一類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，政企合謀會(huì)導(dǎo)致地方政府多出讓土地面積為8%，二類經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市為4%，三類經(jīng)濟(jì)后起城市為1%。研究結(jié)論：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市，政企合謀會(huì)顯著影響地方政府出讓更多的土地，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，住房需求和土地引資對(duì)土地出讓的影響更加顯著。長遠(yuǎn)來看應(yīng)改革對(duì)地方政府的考核體系和財(cái)稅體制，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市地方政府通過政企合謀而大量供地的動(dòng)力。

【關(guān)鍵詞】土地出讓；政企合謀；區(qū)域差異

一、引言

地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者和唯一供應(yīng)者，可以通過招拍掛出讓土地獲得高額的土地出讓金，從2001年到2010年，全國土地出讓金從1296億元增長到27000億元，土地出讓金占地方政府財(cái)政收入的比重從16.6%增長到80% [1]。很多學(xué)者研究土地出讓的影響因素，多從地方政府的政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)來解釋，也有學(xué)者利用合謀理論研究政府土地出讓行為，認(rèn)為政企合謀會(huì)影響土地出讓面積[2]，但缺乏對(duì)于不同城市區(qū)域政企合謀影響土地出讓的差異研究，因而需要分區(qū)域分析政企合謀對(duì)土地出讓的影響。本文采用2004-2012年長江三角洲30個(gè)地級(jí)市為樣本研究政企合謀對(duì)土地出讓影響的區(qū)域差異。

二、文獻(xiàn)簡(jiǎn)述

1、政企合謀

契約理論中合謀（collusion）是假設(shè)監(jiān)督者和代理人在違背委托人利益情況下，會(huì)組成私下聯(lián)盟，并且聯(lián)盟維持依賴于聲譽(yù)或者互惠等手段。Stigler和 Olson認(rèn)為政企合謀是指在不健全的市場(chǎng)和法制環(huán)境下政府和企業(yè)通過合作謀取利益。許多學(xué)者認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)的高增長是在政治集權(quán)—經(jīng)濟(jì)分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)下，通過地方政府“為增長而競(jìng)爭(zhēng)”的模式實(shí)現(xiàn)[3][4]，由于中央政府與地方政府的信息不對(duì)稱，地方政府可能與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合謀，默許企業(yè)采取的“壞的”發(fā)展方式，這時(shí)地方政府獲得GDP的高增長和政治晉升的雙重好處，而企業(yè)可以通過降低成本得到更高利潤，但 “壞的”發(fā)展方式會(huì)增加中央政府社會(huì)成本。

2、土地出讓

地方政府的土地出讓行為受到很多因素影響，研究一般分為兩類，一是從政治激勵(lì)的角度，在政治集權(quán)的體制下地方政府為了達(dá)到中央政府對(duì)GDP的考核目標(biāo)并且在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中獲得更高的政治晉升機(jī)會(huì)[3][4]，熱衷于供應(yīng)土地，推動(dòng)房地產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長升；二是從財(cái)政激勵(lì)的角度，在中國財(cái)政分權(quán)的制度下，一方面地方政府高價(jià)出讓商住用地而獲得高額土地出讓金，以減輕地方財(cái)政的壓力，另一方面地方政府為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引投資而低價(jià)出讓工業(yè)用地，目的是擴(kuò)大稅基獲得持續(xù)增長的稅收 [5][6][7]。

三、理論分析與假設(shè)

基于合謀理論，在土地一級(jí)市場(chǎng)中，中央政府的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定，地方政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長從而獲得政治晉升機(jī)會(huì)和財(cái)政收入的增加，地方政府會(huì)選擇政企合謀，表現(xiàn)為市一級(jí)地方政府會(huì)出讓更多的國有建設(shè)用地量，通過出讓工業(yè)用地招商引資獲取持續(xù)增加的稅收收入，或者出讓商住用地增加出讓金收入；另一方面由于城市土地資源日益稀缺以及高房價(jià)預(yù)期，土地開發(fā)商有強(qiáng)烈的拿地沖動(dòng)。但是這樣會(huì)出現(xiàn)如建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過快、耕地?cái)?shù)量減少、新區(qū)重復(fù)建設(shè)、土地閑置以及土地違法等問題 [2][8]，因此地方政府和企業(yè)合謀違背了中央政府保護(hù)耕地的政策和嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的政策。如果中央政府對(duì)地方政府考核時(shí)片面強(qiáng)調(diào)GDP，并且中央政府查處合謀的概率較低，這時(shí)地方政府和企業(yè)之間就具有很強(qiáng)的合謀激勵(lì)，這種行為會(huì)最終扭曲社會(huì)資源配置，影響社會(huì)福利。在一個(gè)城市群區(qū)域內(nèi)，由于各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支壓力等都存在差異，政企合謀對(duì)土地出讓影響程度可能存在差異，因此提出假設(shè)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的城市區(qū)域，政企合謀對(duì)土地出讓的影響存在差異。

四、政企合謀影響土地出讓的區(qū)域差異分析

1、模型和數(shù)據(jù)說明

本文選擇長江三角洲城市群（簡(jiǎn)稱長三角）的30個(gè)城市作為研究區(qū)域，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，把長三角30市劃分為以下三類，一類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市：上海，南京，無錫，杭州，蘇州，寧波、合肥。二類經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市：徐州、常州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、溫州、嘉興、湖州、紹興、舟山、馬鞍山。三類經(jīng)濟(jì)后起城市：連云港、淮安、鹽城、宿遷、金華、衢州、臺(tái)州、麗水、蕪湖、淮南、滁州。選取2004-2012年土地出讓數(shù)據(jù)為樣本，使用Stata11.0軟件，運(yùn)用面板數(shù)據(jù)模型檢驗(yàn)政企合謀對(duì)土地出讓影響的區(qū)域差異，建立面板數(shù)據(jù)模型：

（1）

根據(jù)國土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，土地出讓量Land選擇城市土地出讓面積land1（公頃）和單位土地出讓收入land2（萬元/公頃）來度量。collusion表示合謀，為核心解釋變量。張莉[2]采用地市級(jí)地方官員是否本地晉升作為合謀的代理指標(biāo)，本地晉升意味著地方官員得到本地精英更多的支持和互惠。本論文選擇市級(jí)地方政府行政長官是否本地晉升作為合謀的度量變量，如果市長是由本地轄區(qū)內(nèi)部晉升，這意味著與本地的企業(yè)聯(lián)系更緊密，實(shí)現(xiàn)政企合謀的可能性也更高，本地晉升則設(shè)為1，否則設(shè)為0?？刂破渌绊懲恋爻鲎尩慕忉屪兞縀conomics，主要有：（1）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的對(duì)數(shù)，表示土地需求，用Lnin表示，（2）地區(qū)上一年財(cái)政支出與財(cái)政收入比的對(duì)數(shù)，表示財(cái)政壓力，用Lnei表示，（3）固定資產(chǎn)投資占地區(qū)GDP的比重，表示土地引資激勵(lì)，用Lnfi標(biāo)識(shí)。i表示城市，t表示年份。地方官員的數(shù)據(jù)來自政府網(wǎng)站和人民網(wǎng)，土地出讓數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2、計(jì)量分析

使用面板數(shù)據(jù)分析，首先要對(duì)長三角30個(gè)市以及各區(qū)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行hausman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示長三角3個(gè)市以及各區(qū)域的數(shù)據(jù)支持隨機(jī)效應(yīng)模型估計(jì)。

表1顯示了2004-2012年長三角30個(gè)市的政企合謀對(duì)土地出讓的影響，列1中不含其他變量，得出合謀對(duì)土地出讓面積的影響是正向顯著的，估計(jì)值為35.94，說明合謀使本市土地出讓面積增加35.94公頃。列2顯示，在控制居民收入對(duì)住房的需求、土地財(cái)政壓力和土地引資激勵(lì)等經(jīng)濟(jì)變量后，合謀對(duì)土地出讓面積的影響依然顯著，且估計(jì)值為61.97，表明地方官員本地晉升會(huì)導(dǎo)致本市土地出讓面積多增加61.97公頃。因此，模型估計(jì)結(jié)果表明合謀會(huì)導(dǎo)致城市土地出讓面積和土地出讓收入均增加。

從表2看出，（1）長三角內(nèi)部不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的城市區(qū)域，政企合謀對(duì)土地出讓面積的影響存在差異，合謀的估計(jì)值從一類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、二類經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市到三類經(jīng)濟(jì)后起城市依次為139.856 、67.69869、20.34377，參考平均值1712.86可知，一類城市政企合謀會(huì)導(dǎo)致多出讓土地面積近8%，二類城市為4%，三類城市為1%。政企合謀對(duì)城市土地出讓面積的影響與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的城市區(qū)域，政企合謀影響土地出讓面積就較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市區(qū)域，政企合謀對(duì)土地出讓面積的影響較小。（2）在長三角內(nèi)部一類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，從變量估計(jì)值來看，人均可支配收入和固定資產(chǎn)投資占GDP的比重對(duì)土地出讓的影響不顯著，政企合謀和財(cái)政壓力對(duì)土地出讓面積的影響顯著，而二類經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市和三類經(jīng)濟(jì)后起城市，政企合謀、人均可支配收入和固定資產(chǎn)投資占GDP的比重對(duì)土地出讓面積的影響顯著，財(cái)政壓力對(duì)土地出讓面積的影響不顯著。

五、結(jié)論

本文利用面板數(shù)據(jù)模型以長三角城市群為例實(shí)證研究了政企合謀對(duì)土地出讓影響機(jī)制，得出以下結(jié)論：（1）政企合謀對(duì)土地出讓的影響存在區(qū)域差異，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)城市地區(qū)，政企合謀對(duì)土地出讓的影響越顯著，并且政企合謀導(dǎo)致地方政府增加土地出讓面積的幅度明顯大于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況；（2）在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，政企合謀和財(cái)政壓力均對(duì)土地出讓影響顯著，收入代表的需求和固定資產(chǎn)投資代表的土地引資激勵(lì)影響不顯著，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市住房需求和土地引資激勵(lì)對(duì)土地出讓的影響更加顯著。原因可能是不同城市政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度不同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，地方政府的財(cái)政壓力較大，土地價(jià)格較高，地方政府傾向于的通過增加國有土地出讓量獲得高額的利益，這樣會(huì)導(dǎo)致地方政府與土地開發(fā)商私下合謀以獲得雙贏，帶來建設(shè)用地的無序擴(kuò)張、耕地保護(hù)目標(biāo)受到威脅、土地閑置和價(jià)格居高不下等一系列問題；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國有土地價(jià)格較低，但剛性需求拉動(dòng)的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地引資帶來產(chǎn)業(yè)稅收收入對(duì)地方政府來說更重要，因此政企合謀對(duì)土地出讓量的影響不如發(fā)達(dá)地區(qū)顯著。

長遠(yuǎn)來看應(yīng)從源頭上治理土地出讓領(lǐng)域的政企合謀，首先改革對(duì)地方政府不合理的政績考核體系和財(cái)事不匹配的財(cái)稅體制，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，削弱地方政府政企合謀的動(dòng)力，推進(jìn)地方政府由經(jīng)營市場(chǎng)向公共市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)地方政府的權(quán)力約束機(jī)制。其次加強(qiáng)各地方政府的法制建設(shè)，市一級(jí)的政府是土地市場(chǎng)所有權(quán)的實(shí)際控制者，承擔(dān)著城市建設(shè)和土地開發(fā)的權(quán)利和義務(wù)，比中央政府掌握更多的信息，應(yīng)強(qiáng)化人民代表大會(huì)和紀(jì)檢部門的監(jiān)督職能，對(duì)地方政府的土地出讓行為進(jìn)行嚴(yán)格的土地督察、土地問責(zé)和社會(huì)監(jiān)督。

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[8]張莉，徐現(xiàn)祥，王賢彬：《地方官員合謀與土地違法》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2011年b第3期。

作者簡(jiǎn)介：

賈晶（1983--），女，漢族，湖北武漢人，武漢商學(xué)院講師，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，從事土地資源管理、房地產(chǎn)管理研究。

課題：武漢商學(xué)院校級(jí)科學(xué)研究課題一般項(xiàng)目《政企合謀對(duì)城市土地出讓影響的區(qū)域差異研究》（2015KY005）