非政府組織參與食品安全監(jiān)管研究

■張啟勝 陳岳堂

一、問題的提出

食品安全主要包括食品數(shù)量的安全和食品質(zhì)量的安全兩方面。本文的食品安全僅指食品的質(zhì)量安全,也即食品質(zhì)量狀況對消費者健康安全的保證程度。

我國作為一個經(jīng)濟快速發(fā)展的人口大國，食品安全問題在社會經(jīng)濟中的地位格外重要。不說近年來爆發(fā)的影響極其惡劣的蘇丹紅事件、瘦肉精事件、三聚氰胺事件，僅2015年一至六月份每月至少都有一起或大或小的食品安全事件被曝光（見表1）。

人們在生活中碰到的食品安全事件已經(jīng)難以一一列舉，四處頻發(fā)的惡性食品安全事件讓人們提心吊膽，食品安全問題正在逐漸演變成一場食品“恐慌”。有資料顯示，消費者對食品安全性的信任度低于50%［1］。頻發(fā)的種種食品安全問題不僅損害了人們的身心健康，降低了人們的生活水平，而且也產(chǎn)生了社會不安定因素。同時，食品安全問題的發(fā)生也表明我國的食品安全在監(jiān)管方面存在許多漏洞，政府監(jiān)管和市場監(jiān)管體系在食品安全保障方面存在各種弊端。

表1 搖2015年1至6月份我國發(fā)生的部分食品安全事件

國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于食品安全監(jiān)管問題的研究,基本上是以市場失靈、非信息對稱理論為基礎(chǔ),都認同政府在這個過程中扮演著完全或主要的作用。大多學(xué)者從法律機制及社會保障機制等方面著手，分析政府在食品安全監(jiān)管上的短板。但是，他們解決問題的觀點集中體現(xiàn)在如何建立健全法律、法規(guī),以及完善各部門保障機制等方面。漢斯曼首次提出了非政府組織(NGO)參與食品安全監(jiān)管的觀點，并以契約失靈理論作為基礎(chǔ)，論證了非政府組織參與食品監(jiān)管的必要性［2］。實際上，單靠政府的力量往往很難解決食品安全這一重大問題，因而需要依靠NGO的大力協(xié)助。NGO利用其自身的優(yōu)勢，積極投入到食品安全監(jiān)督活動中，這能夠大幅度改善食品安全問題，一方面可以緩解政府的工作壓力，另一方面可以提高非政府組織在民間的認可度，促進組織發(fā)展。本文試圖從NGO在食品安全監(jiān)管中的特殊優(yōu)勢出發(fā),進而為促進NGO在食品安全監(jiān)管方面作用的發(fā)揮提出相應(yīng)的對策與建議。

二、NGO參與食品安全監(jiān)管的優(yōu)勢分析

（一）緩解公共危機的理想第三方

當(dāng)出現(xiàn)食品安全問題時,政府單靠自身力量是不足以化解危機的。但是，NGO是由具有相同愿景的公民自愿組成的民間社會團體、組織，其社會公益性的特征與價值取向，使得其和公眾之間能夠保持順暢溝通，更能理解公眾的想法［3］。當(dāng)發(fā)生一些具有群體性、社會性或政治性的危機事件后，具有志愿精神的NGO成員可以在廣大的社會公眾中獲得高度認可，進而使NGO能夠得到社會公眾的信任。憑借深厚的社會公眾認可基礎(chǔ)，NGO具有了聯(lián)接政府和公眾的橋梁作用。一方面，政府把應(yīng)對食品安全危機的相關(guān)策略通過NGO及時地傳送給公眾，能夠消除公眾恐懼心理,減少食品安全危機期間的不安全感,提高處理公眾食品安全危機的能力；另一方面，公眾的意愿以及食品安全危機的現(xiàn)實狀況又能通過NGO及時反饋給政府，使政府能及時有效地預(yù)防和控制食品安全問題。［4］

（二）能夠提供專業(yè)性的服務(wù)

盡管大量的NGO成員和志愿者由臨時招聘產(chǎn)生，但它們在組織結(jié)構(gòu)層面上卻有著鮮明的專門化特征。大多數(shù)NGO都有明確的目標(biāo)，并根據(jù)自己的目標(biāo)來吸納組織成員。NGO術(shù)業(yè)有專攻，它們在應(yīng)對食品安全問題時能夠準(zhǔn)確地向相關(guān)組織提供幫助，在這個過程中能夠充分發(fā)揮專業(yè)化的公共危機管理優(yōu)勢,從而提供更科學(xué)和有效的公共服務(wù)。

（三）調(diào)節(jié)市場和政府供給的不足

市場失靈和政府失靈問題的存在，造成了食品安全事故的屢禁不止?；靵y的食品市場秩序表明，市場、政府不能完全解決一系列的食品安全問題。與此同時，NGO在逐漸壯大和發(fā)展，適應(yīng)著現(xiàn)代社會的發(fā)展和人們的需要。NGO逐漸成為一種重要的補充輔助力量，彌補政府管制的不足。NGO具有專業(yè)性、個性化差異服務(wù)的特性，這種特性能彌補政府失靈和市場失靈帶來的不足。因此,解決政府失靈和市場調(diào)節(jié)的不足,需要社會力量的參與。這既有利于彌補政府管理的缺陷,也有利于合理配置社會資源，同時也提高了NGO的社會地位。

（四）有利于社會動員和整合

在食品安全問題發(fā)生之后，NGO可以憑其廣泛的社會資源進行社會動員，能夠有效地集聚社會力量和整合民間資源，使廣大的社會公眾力量最大限度地被調(diào)動起來，從而全身心投入食品安全危機中去。大量事實表明：當(dāng)發(fā)生食品安全問題后，NGO能夠動員政府無法充分調(diào)動的本地和海外資源，為應(yīng)對食品安全危機提供必需的物力和人力資源［5］。NGO的社會資源動員能力，一方面來源于其組織使命的公益性，另一方面也來源于NGO存在的普遍性。事實上，NGO普遍存在于現(xiàn)代社會的各個領(lǐng)域，在各自領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

三、NGO在我國食品安全監(jiān)管方面存在的問題

（一）立法缺失

近年來，針對NGO的迅速發(fā)展，我國加緊了相關(guān)的法制建設(shè)，逐步形成了系列法律法規(guī)。我國在法律方面有《公共事業(yè)捐贈法（1999）》，在法規(guī)方面有 《社會團體登記管理條例（1998）》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（1998）》以及《基金會管理辦法》等，但在實體法的立法上卻存在著明顯缺失。立法的缺失，導(dǎo)致NGO在我國的發(fā)展存在定位不清楚、功能難以發(fā)揮等問題。在食品安全問題發(fā)生時，NGO難以獲得法律上的保證，從而影響了組織功能的發(fā)揮，社會地位得不到認可［6］。另外，政府機構(gòu)對于NGO的監(jiān)督機制相對不足，如果沒有相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定NGO在處理食品安全問題過程中的責(zé)權(quán)問題，那么相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任等就不可能做到十分的規(guī)范，甚至可能會引發(fā)許多諸如濫用權(quán)利及侵害他人利益等問題的發(fā)生。

（二）實力欠佳

經(jīng)費投入不足。足夠的經(jīng)費是保證非政府組織正常運行的充分條件, 然而經(jīng)費欠缺是我國非政府組織存在的最大問題，也是普遍問題。目前，我國大多數(shù)NGO籌集經(jīng)費的渠道比較單一，主要是依靠為數(shù)不多的政府財政供給和社會捐贈。資金短缺成了相當(dāng)一部分非政府組織面臨的首要難題，嚴重阻礙了組織的發(fā)展。由于在資金匱乏的情況下組織的活動難以開展，很多組織成了一個空殼子，多年來也沒有進行過實質(zhì)性的活動。

專業(yè)化水平低。由于缺乏資金，NGO難以吸引到高水平的專業(yè)技術(shù)人員和優(yōu)秀的管理人才加盟，食品安全監(jiān)管活動只能由具有公益精神的志愿者來承擔(dān)，然而絕大多數(shù)的志愿者達不到食品安全監(jiān)管的相關(guān)專業(yè)技術(shù)水平。專業(yè)的人員配備不足以及專業(yè)的檢測水平欠缺，在一定程度上也制約了NGO參與食品安全監(jiān)管活動。目前，我國NGO從業(yè)人員中專業(yè)技術(shù)人員所占的比例普遍很低，這在客觀上導(dǎo)致NGO在應(yīng)對食品安全危機時往往不能發(fā)揮自己固有的優(yōu)勢。

組織自律不夠。我國現(xiàn)有的NGO大多數(shù)是自上而下的組織, 一般借助于政府的力量自上而下建立起來或干脆是從政府體系中分離出來, 這些組織從成立開始就與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系［7］。NGO官辦色彩濃厚，行政化傾向明顯。由于NGO對政府有很強的依附思維，部分組織缺乏競爭意識，這嚴重阻礙了組織自身能力的提升。自主性的缺失又使得NGO帶有較強的商業(yè)化和官僚化傾向，一些NGO可能背離了非政府宗旨，開展一些營利性活動，使得公眾對其公益性特點產(chǎn)生了懷疑［8］。這些NGO的不當(dāng)行為和自律不足,使NGO的社會公信度相對較低,使NGO的自主治理缺少社會和輿論支持。

（三）與政府存在管理沖突

在我國，政府部門在食品安全監(jiān)管方面處于絕對的主導(dǎo)地位。由于政府本身的體制機制不健全，所以當(dāng)NGO參與到食品安全監(jiān)督管理中，不可避免地會與政府發(fā)生摩擦和沖突。政府雖然很希望NGO能夠幫助解決食品安全管理體制中出現(xiàn)的問題，但也會在很多方面對NGO進行約束和控制，目的是為了防止NGO在危機管理中突出的表現(xiàn)影響到政府的公信力和權(quán)威性。同時，政府與非政府組織的最終目標(biāo)不同，NGO的目標(biāo)則是公共利益最大化，政府的目標(biāo)是國家利益以及行政區(qū)域利益最大化。因此，在處理食品安全問題時，兩者的思維方式和采用的處理手段會存在很大的不同，如此一來，兩者之間很容易發(fā)生沖突與分歧。

四、NGO參與食品安全監(jiān)管的國外實踐

在德國，NGO被認為是現(xiàn)代德國民主制度的五大支柱之一，政府成立專門機構(gòu)負責(zé)與民間組織合作。據(jù)估計,德國目前已登記的公民社會組織的數(shù)量超過60萬家,而未登記的民間組織數(shù)量大約與已登記的民間組織數(shù)量相仿。數(shù)量如此龐大的民間組織的存在,使得德國被冠以“結(jié)社之幫”的別稱,成為當(dāng)今世界社團組織最發(fā)達的國家之一。德國民間組織歷史悠久、規(guī)模龐大、實力雄厚,在社會中發(fā)揮著巨大的作用。在食品監(jiān)管方面，德國現(xiàn)在的食品安全管理機構(gòu)是在2001年新組建的，它們的職能是：保護消費者合法權(quán)益，避免食品安全問題的發(fā)生，同時開展有利于環(huán)境和動物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種高水平食品安全監(jiān)管機制來自于德國完善的食品法律法規(guī)體系，以及完善的食品監(jiān)控和評估體系［8］。

在美國，超過3/4的美國人至少屬于一個民間組織,平均每人都參加了2個組織,并向4個組織提供了捐助。由此可見，美國的NGO廣泛存在于美國社會的方方面面，其中尤以與食品相關(guān)的組織最為活躍。他們充分認識到食品安全問題僅靠政府部門的監(jiān)管是難以解決的,借助食品行業(yè)組織這樣的NGO,協(xié)同政府機構(gòu)與食品企業(yè),能夠提高食品質(zhì)量安全監(jiān)管水平與效率。美國NGO的大量存在，在社會上發(fā)揮了積極的作用：一是促進了經(jīng)濟的發(fā)展；二是提供了多樣化社會服務(wù)，滿足了不同階層人們的需求；三是使政府精簡了機構(gòu)，減輕了負擔(dān)。另外，美國的NGO非常重視對組織成員的服務(wù)，發(fā)揮著政府部門無法替代的作用［10］。

在日本，有一個由各地的主婦建立起來的全國性組織,它成立于1948年,目的是為保護消費者的權(quán)利和收集生活中的智慧，叫做“主婦聯(lián)合會”。在日本,消費者保護問題被認為是最重要的問題之一?，F(xiàn)在的日本，偽劣商品幾乎絕跡，而商家們要做的就是費盡心思提高產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)。日本的消費者協(xié)會認為，教育和引導(dǎo)消費者是極為重要的事情，為此出版了許多供消費者閱讀的書刊。

以上發(fā)達國家的做法表明：NGO已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管體系的重要組成部分，在食品安全監(jiān)管中不可或缺。縱觀發(fā)達國家，不僅他們的NGO數(shù)量龐大，而且服務(wù)質(zhì)量普遍很高，能得到社會大眾廣泛認可。我國NGO發(fā)展比較晚，在食品安全監(jiān)管方面的作用還處于發(fā)展和學(xué)習(xí)階段，需要借鑒和學(xué)習(xí)發(fā)達國家NGO的發(fā)展歷程和社會作用。從國外NGO參與食品安全監(jiān)管的形式，我們不難發(fā)現(xiàn)值得我們學(xué)習(xí)的地方。首先，組織功能豐富且針對性強。發(fā)達國家在食品安全方面的組織雖然種類繁多、覆蓋面廣，但它們的功能分類明確、內(nèi)容具體，針對不同的人群和工作內(nèi)容設(shè)置不同的組織，從而能很好地發(fā)揮組織職能。其次，組織專業(yè)性強。在歐美等發(fā)達國家，很多組織都具有很強的專業(yè)能力，組織管理者具有很高的素質(zhì)，從而為本國的食品安全問題提供了專業(yè)的有力保障。最后，組織資源整合優(yōu)勢明顯。歐美國家的NGO能夠利用其專業(yè)優(yōu)勢，最大限度地整合行業(yè)內(nèi)的有效信息資源并及時進行共享。

五、NGO參與食品安全監(jiān)管作用的完善

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)

NGO在我國的起步比較晚，相關(guān)的法律法規(guī)還很不完善，導(dǎo)致其法律效率較低，作用得不到真正發(fā)揮。因此，我國應(yīng)該制定適合NGO發(fā)展的法律法規(guī),并不斷完善健全相關(guān)法律法規(guī),以確保NGO的權(quán)利能夠得到充分的保障。在立法的過程中還應(yīng)該注意規(guī)則的可操作性及實用性，立法部門及行政部門應(yīng)出臺和完善NGO參與食品安全管理的辦法,明確NGO在食品安全監(jiān)管過程中的權(quán)利、義務(wù)及相應(yīng)的職能，盡早制定出規(guī)范NGO行為的專項法律法規(guī)。［11］同時，為了保證民眾對NGO的信任度和支持熱情不會降低，政府部門也要建立起一系列對NGO的監(jiān)管機制，使NGO對食品安全監(jiān)管的機制更加完善，依靠社會公眾力量逐步建立起廣泛的社會監(jiān)督體系。

（二）提高組織自身建設(shè)能力

首先，增加經(jīng)費投入。一方面，政府應(yīng)加大對NGO在食品安全監(jiān)管方面的經(jīng)費投入，根據(jù)實際情況適當(dāng)提高經(jīng)費額度。另一方面，NGO自身也要進行資金籌集，不斷提高募集資金的能力,拓寬資金來源，增強自主籌款的能力。NGO可加強與企業(yè)、社會福利和慈善機構(gòu)的聯(lián)系，大力宣傳非政府組織在參與食品安全監(jiān)督方面的重要性，并說明其在經(jīng)費投入方面的困難。為了維護食品市場的有序進行，形成良性的競爭，那些信譽良好、產(chǎn)品有保障的食品企業(yè)會愿意拿出一部分資金用于打擊非法食品企業(yè)，治理違法違規(guī)行為。

其次，提高專業(yè)水平。一方面，加強優(yōu)秀人才的引入，為參與食品安全監(jiān)管做好人才儲備。要加強對參與食品安全管理的管理人才及專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，讓相關(guān)組織重新取得在食品安全管理方面應(yīng)有的專業(yè)優(yōu)勢。另一方面，爭取獲得與食品行業(yè)相關(guān)的高等院校、科研院所和食品企業(yè)組織等相關(guān)專家的技術(shù)支持，組成高素質(zhì)的專家團隊，并經(jīng)常性地開展系列活動，對相關(guān)的內(nèi)部管理人員進行專業(yè)培訓(xùn)和綜合性評估。

再者，增強自律能力。NGO具有獨立性、民間性，是獨立于政府之外的社會公民組織，必須政社分開，明確其社會性、民間性及公益屬性。政府部門在對NGO進行監(jiān)管過程中,應(yīng)逐步淡化其行政級別,明確NGO的民間組織屬性,不能將其視為分流政府富余人員的 “后備力量”。另外，要加強NGO的自律性制度建設(shè)，建立嚴格的財務(wù)監(jiān)督機制。

（三）加強NGO與政府的合作互動

政府部門必須轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管的習(xí)慣性思維，與NGO展開積極的合作。政府要充分認識到NGO在參與食品安全監(jiān)管過程中的不可替代性，要與其形成良性互動，給予其充分的信任，授予其相應(yīng)的權(quán)利，保障NGO功能的充分發(fā)揮。理清政府與NGO之間的關(guān)系，防止政府職能越位和非政府職能不到位，以及兩者職能錯位等問題的發(fā)生。通過明確政府與NGO之間的權(quán)利范圍與相應(yīng)責(zé)任，使政府與NGO在食品安全監(jiān)管中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補與良性互動。同時，NGO可利用其自身的優(yōu)勢，做政府的好幫手，并將公眾的需求反饋給政府相關(guān)部門。NGO作為政府和社會各領(lǐng)域的信息交流的橋梁,需加強培養(yǎng)交流技巧,建立互惠規(guī)范,培育信任和合作［12］。政府與NGO雙方要加強科研與合作，利用先進的科學(xué)知識共同攻克食品安全這一難題。

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