探索縣域城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理新模式

郭重慶

（常熟市城市建設檔案館，江蘇常熟，215500）

虞山尚湖

城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個核心戰(zhàn)略，旨在把城市與鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等社會事業(yè)發(fā)展上的一體化，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。檔案管理是社會管理的重要工具，同樣面臨城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的課題。特別在區(qū)域發(fā)展領先全國的常熟地區(qū)，城鄉(xiāng)建設發(fā)展迅猛，建設檔案劇增，縣域城鄉(xiāng)建設檔案與城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展已然成為檔案部門的時代任務。但是由于長期以來，城鄉(xiāng)建設檔案管理存在二元困局，城鄉(xiāng)建設檔案管理方式與質(zhì)量存在巨大差異，因此迫切需要城鄉(xiāng)建設檔案管理的全面改革和管理新模式的建立。

一、城鄉(xiāng)建設檔案管理的二元分化困局

21 世紀以來，常熟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)建設工程爆炸式增長，建設檔案的管理任務與日俱增。

城區(qū)建設檔案由城市建設檔案管理處（城建檔案館）進行管理，建設工程增長帶來的檔案管理量雖然快速增長，但基本能實現(xiàn)依法管理、科學管理的目標。相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設總量快速增多，工程建設類型多，工業(yè)、民用、市政建設和綠化園林等項目豐富，應歸檔的基建檔案數(shù)量迅速積存。以“全國小城鎮(zhèn)建設示范鎮(zhèn)”——常熟海虞鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設資金“十五”投入18991.2 萬元，“十一五”投入資金67926.36 萬元，“十二五”投入資金232671萬元，總量與增速巨大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理體制不全，檔案監(jiān)管指導力量不足，檔案硬件設施和保管條件落后等諸因素，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理粗放，并有大量應歸檔的建設檔案積存多年，得不到及時管理。

此外，多輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、工程管理與檔案工作人員崗位變換、辦公場所搬遷，也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的大量流失、破損。在常熟縣域，一方面管理體制健全，業(yè)務熟練，設施齊全的城市檔案管理機構對城區(qū)建設檔案依法進行科學管理；但是另一方面，增長后勁十足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理無論是從體制、人員，還是到整理、保管、利用，卻與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求極不相稱。近年來，社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的利用越來越多，各類工程維修、安全檢測、紀檢案件調(diào)查等檔案利用頻繁，查檔困難也成為各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到的共同問題。

在社會發(fā)展先進地區(qū)的常熟縣域，如何解決城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理的二元分化困局，使城區(qū)先進的城建檔案管理思想意識、業(yè)務技能和管理體制輻射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，快速提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理水平，已成為一大亟待解決的課題。

二、常熟縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案城鄉(xiāng)一體發(fā)展的時代任務

縣域城鄉(xiāng)一體化是一項重大而深刻的社會變革。常熟的實踐表明，城鄉(xiāng)一體化不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是體制和機制的創(chuàng)新，也是領導方式和工作方法的改進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設是城鄉(xiāng)一體化的前沿，其建設檔案管理也必須走融合、協(xié)調(diào)發(fā)展之路。解決好城鄉(xiāng)建設檔案管理的二元分化困局，是檔案法治建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須逾越的坎，是檔案人的時代任務。

在法治社會建設的社會背景下，城鄉(xiāng)一體化進程中依法治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案是必由之路。根據(jù)《檔案法》《城建檔案管理規(guī)定》等有關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案是城建檔案的重要組成部分，必須納入城建檔案管理工作范疇，并接受檔案行政主管部門的領導。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度較高的常熟，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相繼成立了建管所等相關機構，主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理職能，并負責統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案工作。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案發(fā)展先進地區(qū)如江蘇常熟市，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館或綜合檔案室，負責管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)領域的全部檔案。這是落實《蘇州市檔案條例》，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案法治的重大舉措，也是適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的檔案管理戰(zhàn)略。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理也積極轉(zhuǎn)型管理模式，不再單純由城建部門進行指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設部門管理。在檔案行政管理部門的組織協(xié)調(diào)下，通過細化配套措施，攻克多種制度壁壘，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的管理環(huán)節(jié)。建立以檔案行政主管部門監(jiān)管，城建檔案管理部門技術業(yè)務支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館主導管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門參與的三級參與共管模式，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館的管理領域，建管所定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館移交建設檔案的運轉(zhuǎn)流程。

三、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理模式的基本結構及功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關是個復雜的綜合體。常熟縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理模式結構也是由多元組成，各參與者理清管理機理，構建好管理結構，明晰功能，形成合力。城鄉(xiāng)一體化環(huán)境下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理模型，堅持了集中統(tǒng)一管理的原則，由檔案局統(tǒng)籌規(guī)劃與監(jiān)管，城建檔案管理部門統(tǒng)一指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館統(tǒng)一管理，同時發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管所專業(yè)特長和城建檔案系統(tǒng)管理的優(yōu)勢。（見圖1）

城鄉(xiāng)一體化建設是政府主導型的社會發(fā)展模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理也是由政府主導規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)發(fā)展，其中包含了重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的管理。在多方參與形成的常熟縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理模式中，檔案局作為地方檔案行政主管部門，主要負責區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的規(guī)劃組織，行使依法監(jiān)督的職能。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的管理，是通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城建檔案部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管所、鎮(zhèn)檔案館的方式，規(guī)范管理制度和業(yè)務流程，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理融入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館的管理體系中。

城建檔案部門是一支重要的監(jiān)管和技術指導專門力量，負責貫徹建設檔案的法規(guī)、標準，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的收集、整理、檔案利用服務等各項業(yè)務工作。城建檔案部門從一個地區(qū)的建設檔案管理宏觀視角，考量和規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的功能和管理態(tài)勢，一體化地監(jiān)管和規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案工作。并通過城鄉(xiāng)建設管理部門的路徑，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的監(jiān)督檢查，負責協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案目標管理的考核等工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管所同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部機構，是具體落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的責任機構，分別負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理的不同業(yè)務環(huán)節(jié)。建管所自覺做好城鄉(xiāng)一體建設檔案的前置管理，控制建設文件材料的形成，及時收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案，并在城建檔案管理部門指導下，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案規(guī)范要求整理、著錄后，移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館（綜合檔案室）入庫保管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館則參與監(jiān)督指導，按時接收檔案，負責檔案的保管和利用，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案規(guī)范化管理鏈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理新模式創(chuàng)建過程的責任分工與措施

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案宏觀管理模型

城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互相服務，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、空間、政策（制度）上的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理新模式絕非一蹴而就。要想改變原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案分散且不規(guī)范的管理狀態(tài)，需要從思想意識、管理方法、檔案內(nèi)涵等方面多措并施，是一個系統(tǒng)工程。

一是檔案局統(tǒng)攬全局。適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需求，以建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館為契機，依法提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的管理體制、物質(zhì)條件、檔案實體等綜合管理水平。重點是做大做強檔案規(guī)模，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案作為重點納入資源建設范疇。統(tǒng)籌城建檔案管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一業(yè)務流程，統(tǒng)一方法，達成建立新時代城鄉(xiāng)檔案管理新模式的共識。

二是建設檔案管理部門主動作為。發(fā)揮好建設檔案管理服務與行政執(zhí)法的雙重職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案納入宏觀管理范圍，維持城鄉(xiāng)之間的一體化均衡發(fā)展。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供建設檔案管理的法制規(guī)范、業(yè)務標準、技術力量等資源，保障健康發(fā)展。負責把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設各項業(yè)務規(guī)范中，特別是列入到建設主管部門的年度考核，并認真執(zhí)行好。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館與建管所的檔案管理責任，統(tǒng)一制度，建立管理網(wǎng)絡，分段、分級管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管所負責建設檔案的前期控制，收集歸檔，系統(tǒng)整理，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館移交等任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館負責前期指導、接收保管、提供利用等內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把建設檔案管理工作內(nèi)容列入相關部門的工作考核中，落實工作責任制。

四是處理好存量檔案與增量檔案的管理。此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的存量已成一定規(guī)模，主要存放在建管所，由于長期以來檔案監(jiān)管指導不到位，收集與整理的質(zhì)量參差不齊。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的一體化管理，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館接收標準，必須要對存量檔案進行系統(tǒng)整理加工，對增量檔案按標準執(zhí)行。在建管所工作和業(yè)務力量不足的情況下，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，一種是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用業(yè)務服務采購的方式，選定有資質(zhì)、信譽好的檔案服務機構進行加工；另一種是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將積存檔案匯集于城建檔案館，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派檔案工作人員參與，分期集中對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建檔案進行規(guī)范化整理，全面解決全市各鎮(zhèn)積存多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案難題。在業(yè)務服務過程中，各建管所既建立了規(guī)范的檔案樣本，檔案人員又接受了技術業(yè)務培訓，也為以后檔案整理工作奠定了技術基礎。

五是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案質(zhì)量綜合提升。集中解決存量檔案的系統(tǒng)整理雖然是核心，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的收集工作更為重要。按城建檔案的歸檔標準，積極擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案收集門類，由房屋建筑拓展到市政、園林、河道、水利、地下管線等；由建設拓展到規(guī)劃、拆遷和維修擴建，更要拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的宏觀管理、招標管理、民宅建設等。在檔案載體上由紙質(zhì)拓展到聲像、電子和規(guī)劃模型等不同載體檔案，保持城鄉(xiāng)一體化過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的多元性和完整性。（見表1）如梅李鎮(zhèn)目前館藏建設檔案多達13 種以上，建設檔案總量達到了6800 余卷，館藏有拆遷、建設等檔案，還有規(guī)劃電子檔案、城鎮(zhèn)建設模型實物檔案等多種載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案種類豐富、載體多樣。

六是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館規(guī)范化建設進行無縫連接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的工作規(guī)范中，在工作體制、檔案硬件建設等方面與鎮(zhèn)檔案館統(tǒng)籌考慮，從檔案收集制度到整理等標準均需保持一致。在解決存量建設檔案過程中，不僅按標準進行整理，還要將重要的建設檔案進行數(shù)字化，如拆遷檔案協(xié)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃方案、工程竣工圖等。對建管所形成的原電子檔案也進行歸檔，如古里鎮(zhèn)歸檔了電子檔案11 件，各類電子文件共計10.7G。全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安裝了“江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理系統(tǒng)”，數(shù)字化檔案既融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理系統(tǒng)，又建立了專庫便于建設部門查檔利用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館的檔案匯編、檔案展覽中也得到了充分展現(xiàn)，成為最鮮亮的章節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案是城鄉(xiāng)一體化建設的組成，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作系統(tǒng)化、一體化的重要內(nèi)容。

五、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案長效管理的必要措施

表1 常熟市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案統(tǒng)計表

城鄉(xiāng)一體化是項長期任務，常熟地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設還將持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的長效管理，還需要多管齊下。

常熟檔案部門采取了多項措施：一是堅持檔案局、城建檔案管理處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鎮(zhèn)檔案館、建管所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案室）的三參與工作模式，實行長期監(jiān)管、定期檢查。二是對屬于市重點工程項目的進行檔案依法備案，跟蹤監(jiān)督檢查。市城建檔案管理處平時做好管理和業(yè)務指導，確保重點工程項目的歸檔質(zhì)量。三是注重檔案專業(yè)人員的培養(yǎng)。建管所檔案管理人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理網(wǎng)絡，參加江蘇省檔案人員上崗培訓，并參與城建檔案館的專項業(yè)務培訓和實踐，掌握城建檔案業(yè)務技術操作規(guī)范。近年來，常熟市城建檔案館為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)了20 多名既懂檔案理論，又懂實際操作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理人員，保持了隊伍素質(zhì)的不斷提高。四是堅持雙向考核，把工作落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案列入建設主管部門的考核，目前10個鎮(zhèn)全部通過了江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案目標管理考核，其中7 個鎮(zhèn)達到省級標準、3個鎮(zhèn)達到蘇州市級標準，實現(xiàn)了全市村鎮(zhèn)建設檔案規(guī)范管理全覆蓋。同時列入檔案行政部門的年度檢查考核，通過不同維度，保證對城鄉(xiāng)一體化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的持續(xù)管理。