加強(qiáng)區(qū)劃調(diào)整檔案工作的探索與思考

牛 耕

（山東省青島市黃島區(qū)檔案局，山東青島，266555）

一、區(qū)劃調(diào)整的歷史和概況

行政區(qū)簡(jiǎn)言之指政府行政管轄范圍，而行政區(qū)劃則是根據(jù)行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的需要對(duì)行政管理區(qū)域進(jìn)行劃分與調(diào)整。在我國(guó)現(xiàn)行政治構(gòu)架和行政體制條件下，行政區(qū)劃對(duì)城市發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

新中國(guó)建立以來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了多次行政區(qū)劃調(diào)整，小到一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)區(qū)，大到設(shè)立直轄市。僅2013 至2014 兩年間，“撤縣建區(qū)”涉及省份就包括：江蘇省、浙江省、山東省、廣西壯族自治區(qū)等十多個(gè)省份。而以青島市為例，建國(guó)后青島就先后經(jīng)歷了大大小小9 次區(qū)劃調(diào)整。其中比較大的幾次分別在1958年、1978年、1994年和2012年。

下面我們就以2012年12月1日原膠南市、原青島開(kāi)發(fā)區(qū)合并這次行政區(qū)劃調(diào)整為例，談?wù)剻n案工作如何應(yīng)對(duì)調(diào)整。經(jīng)過(guò)調(diào)整，區(qū)市合并了，原有的機(jī)構(gòu)、部門自然而然要進(jìn)行合并、調(diào)整，一個(gè)區(qū)不可能有兩套行政機(jī)構(gòu)和部門，隨之而來(lái)的問(wèn)題就是檔案如何去留。由于館藏空間有限，不可能在短時(shí)間內(nèi)將所有的檔案都移交進(jìn)館，只能暫時(shí)放在各單位保管。如何處理全宗劃分、檔案歸屬和流向，確保檔案的安全、完整和有序管理以及各單位原有全宗號(hào)的標(biāo)識(shí)、新全宗號(hào)的啟用等一系列問(wèn)題都亟待解決。

二、區(qū)劃調(diào)整前后各單位檔案全宗情況

通過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在區(qū)劃調(diào)整中各單位檔案全宗變化情況分為如下幾種類型：

青島市黃島區(qū)城區(qū)新貌（俞方平攝）

1.“一對(duì)一”類型。區(qū)劃調(diào)整前原單位檔案作為一個(gè)獨(dú)立全宗的，兩個(gè)單位完全對(duì)口，調(diào)整后職能沒(méi)有變化，只是單位名稱和全宗號(hào)進(jìn)行更改。目前大多數(shù)單位都屬于“一對(duì)一”類型。比如原青島開(kāi)發(fā)區(qū)交通局和原膠南市交通局，在調(diào)整中職能沒(méi)有發(fā)生任何變化，只是進(jìn)行簡(jiǎn)單合并，由兩個(gè)單位變?yōu)橐粋€(gè)單位，更名為青島市黃島區(qū)交通局。

2.“一拆多”類型。由調(diào)整前的一個(gè)單位拆分成多個(gè)單位，撤并機(jī)構(gòu)職能由多個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，調(diào)整以后原單位不存在了。比如：原青島開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展局，區(qū)劃調(diào)整后其職能大部分到了黃島區(qū)農(nóng)業(yè)局，一部分到了黃島區(qū)農(nóng)委，還有部分職能到了黃島區(qū)漁業(yè)局、畜牧局和水利局，而原來(lái)的農(nóng)業(yè)發(fā)展局已經(jīng)不存在了。

3.“職能轉(zhuǎn)變”類型。區(qū)劃調(diào)整的原單位在調(diào)整后仍然保留（只是名稱改為黃島區(qū)XX 局），一個(gè)單位內(nèi)的部分業(yè)務(wù)職能或內(nèi)部機(jī)構(gòu)劃給另一個(gè)單位。例如：原青島開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)改局有少部分職能轉(zhuǎn)到了黃島區(qū)科技局和黃島區(qū)工業(yè)信息局，而原發(fā)改局仍然存在，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制基本未變，只是名稱更改為黃島區(qū)發(fā)改局。

4.“多合一”類型。由區(qū)劃調(diào)整前的多個(gè)單位合并成立一個(gè)新單位。例如：原青島開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土資源局和青島開(kāi)發(fā)區(qū)房產(chǎn)交易中心以及膠南市國(guó)土資源局、膠南市房管中心在區(qū)劃調(diào)整后合并成黃島區(qū)國(guó)土資源局。

5.“人事檔案”類型。有些涉及人事檔案管理的部門也進(jìn)行了調(diào)整。比如：原開(kāi)發(fā)區(qū)人事局在區(qū)劃調(diào)整前屬于原開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)委組織部，而區(qū)劃調(diào)整后并入黃島區(qū)人力資源與社會(huì)管理局。這些涉及到人的檔案能夠跟上面幾種類型的檔案同樣處理嗎？

6.區(qū)劃調(diào)整后各單位全宗號(hào)問(wèn)題。此次區(qū)劃調(diào)整主要涉及兩個(gè)區(qū)市的合并，兩個(gè)區(qū)市合并后原有的檔案應(yīng)全部進(jìn)館，而進(jìn)館之后如何解決全宗號(hào)重復(fù)的問(wèn)題呢？同時(shí)這些檔案的電子數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)字檔案館后如何解決檔號(hào)重復(fù)的問(wèn)題呢？比如原膠南市有45號(hào)全宗，而原青島開(kāi)發(fā)區(qū)也有45號(hào)全宗，而這兩個(gè)全宗非同一個(gè)機(jī)關(guān)檔案全宗，只是全宗號(hào)相同；檔號(hào)也是如此。眾所周知，在數(shù)字檔案館中檔號(hào)重復(fù)是無(wú)法保存數(shù)據(jù)的。更何況受館藏條件限制，無(wú)法將檔案全面接收進(jìn)館，因此不得不將區(qū)劃調(diào)整前的檔案交由各單位代管。

綜合分析以上幾種機(jī)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為有三個(gè)檔案學(xué)原理可以指導(dǎo)我們的實(shí)踐。

一是全宗理論?！叭诶碚撘悦枋鑫募铣烧w作群體狀運(yùn)動(dòng)的規(guī)律為己任，它是由有關(guān)概念和原理構(gòu)成的知識(shí)體系?！睂?duì)于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中形成的檔案有機(jī)整體”，它的基本涵義有三點(diǎn)，即全宗是一個(gè)有機(jī)整體，全宗是在一定的歷史活動(dòng)中形成的，全宗是以一定的社會(huì)單位為基礎(chǔ)而構(gòu)成的。第一個(gè)涵義首先強(qiáng)調(diào)了全宗是一個(gè)有機(jī)整體，聯(lián)系緊密、不可分割。一個(gè)單位的檔案作為一個(gè)獨(dú)立的全宗也是不可分割的。因此我們必須維護(hù)全宗的完整性，不能因?yàn)閱挝徊鸱至耍糠致毮芊殖鋈チ?，或者原單位并入其他新的單位了就把全宗?nèi)的檔案也拆了，從而破壞了全宗的完整性。這既不符合檔案學(xué)原理，也會(huì)給檔案安全留下隱患。

二是便于保管和利用的原則。維護(hù)全宗的完整性、不可分割，是否意味著所有的上述區(qū)劃調(diào)整檔案類型都必須一律套用檔案不得帶入新單位，必須統(tǒng)一進(jìn)館或放在原單位管理呢？ 筆者認(rèn)為沒(méi)有必要那么絕對(duì)，應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，堅(jiān)持便于保管和利用的原則。“因行政區(qū)劃或管理對(duì)象變動(dòng)而分設(shè)新機(jī)關(guān)或撤銷機(jī)關(guān)重新恢復(fù)的，其管轄機(jī)關(guān)以主體為中心的文書檔案可以仍留在原機(jī)關(guān)全宗內(nèi)，以保持反映原單位職能活動(dòng)過(guò)程的完整性，因?yàn)橐话闱闆r下，從歷史研究的角度來(lái)看，文書檔案即可反映職能活動(dòng)的大致概況。而現(xiàn)行性、專業(yè)性極強(qiáng)的某些專門檔案，則應(yīng)隨客體管理對(duì)象的轉(zhuǎn)移而劃入新機(jī)關(guān)全宗中去。不這樣做，必然對(duì)實(shí)際工作不利?！币虼?，對(duì)于人事檔案類型和撤銷機(jī)構(gòu)檔案類型，我們就找到了理論依據(jù)，應(yīng)該以便于保管和利用為最高宗旨，放到新單位進(jìn)行管理。

三是人事檔案的特殊性。人事檔案是記錄一個(gè)人的主要經(jīng)歷、政治面貌、品德作風(fēng)等個(gè)人情況的文件材料，起著憑證、依據(jù)和參考的作用，在個(gè)人轉(zhuǎn)正定級(jí)、職稱申報(bào)、辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)以及開(kāi)具考研等相關(guān)證明時(shí)，都需要使用檔案。

人事檔案具有以下特點(diǎn)：全面性、現(xiàn)實(shí)性、真實(shí)性、動(dòng)態(tài)性、流動(dòng)性、機(jī)密性。其中動(dòng)態(tài)性是指人事檔案立卷后，其內(nèi)容不是一成不變的，隨著當(dāng)事人人生道路的延伸將不斷形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事檔案必須注意做好新材料的收集補(bǔ)充，力求縮短檔案與本人實(shí)際情況的“時(shí)間差”。而流動(dòng)性是指人事檔案的管理與本人的人事管理相統(tǒng)一，才便于發(fā)揮人事檔案的作用，如果人、檔脫節(jié)，保管人事檔案而不知當(dāng)事人已調(diào)往何處，即“有檔無(wú)人”，這樣的無(wú)頭檔案，保管得再好也無(wú)意義。因此，在工作中必須堅(jiān)持“檔隨人走”，不能將一個(gè)人的檔案分散在幾個(gè)部門管理，形成“分段檔案”。

三、相應(yīng)對(duì)策

基于上述檔案學(xué)原理，我們探討出區(qū)劃調(diào)整期間檔案管理的對(duì)策如下：

1.區(qū)劃調(diào)整前原單位檔案作為一個(gè)獨(dú)立全宗的，兩個(gè)對(duì)口機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，其職能沒(méi)有任何變化，只是單位名稱進(jìn)行更改，則由更改后的單位代為管理。

2.撤并機(jī)構(gòu)職能由一個(gè)或多個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，檔案不得分散管理，應(yīng)一方面堅(jiān)持維護(hù)全宗的完整性，另一方面按照便于保管和利用的原則，原單位檔案由合并后的新主管部門或承擔(dān)相應(yīng)主要職能的單位代管。

3.區(qū)劃調(diào)整后原有單位仍然保留（只是單位名稱改為黃島區(qū)XX 局），一個(gè)單位內(nèi)的部分業(yè)務(wù)職能或內(nèi)部機(jī)構(gòu)劃給另一個(gè)單位，應(yīng)按照維護(hù)全宗完整性的原則，其檔案不得帶入接收單位，應(yīng)由原單位繼續(xù)代管。接收單位需要使用相關(guān)檔案，可以借閱或復(fù)制。

4.由區(qū)劃調(diào)整前的多個(gè)單位合并成立一個(gè)新單位的檔案，按照便于保管和利用的原則，由這個(gè)新單位統(tǒng)一代管。

5.由于人事檔案的特殊性以及便于保管和利用的原則，承擔(dān)人事檔案和勞動(dòng)關(guān)系等檔案管理業(yè)務(wù)的單位，其檔案不能像上述幾種類型一樣，一味地為了維護(hù)全宗的完整性而放在原單位保管。我們最終得出的結(jié)論是此類檔案應(yīng)移交調(diào)整后承擔(dān)相應(yīng)職能的新設(shè)機(jī)構(gòu)代為保管。因?yàn)橐粋€(gè)人的檔案不能因?yàn)閰^(qū)劃調(diào)整而分為“兩段”，調(diào)整前一段、調(diào)整后一段。這樣既不利于檔案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

6.區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)加強(qiáng)檔案管理，任何單位原則上不得銷毀檔案。如需銷毀要嚴(yán)格按照《檔案歸檔范圍和保管期限表》的規(guī)定進(jìn)行檔案價(jià)值鑒定，編制檔案銷毀清冊(cè)，報(bào)同級(jí)的檔案行政管理部門審批。

7.區(qū)劃調(diào)整后所有立檔單位要按照進(jìn)館檔案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理、清點(diǎn)全部檔案，弄清全部“家底”，做好室藏檔案統(tǒng)計(jì)，并及時(shí)報(bào)同級(jí)檔案行政管理部門。同時(shí)要及時(shí)編寫大事記匯編和全宗指南。

8.對(duì)于全宗號(hào)問(wèn)題，我們提出了相應(yīng)的全宗號(hào)修改辦法，即在原開(kāi)發(fā)區(qū)、原膠南市各單位形成的檔案中標(biāo)識(shí)一個(gè)漢語(yǔ)拼音字母以示區(qū)別。原開(kāi)發(fā)區(qū)用大寫字母“F”，原膠南市用大寫字母“J”。具體做法：

一是檔案實(shí)體的修改。按卷管理檔案在案卷脊背“全宗號(hào)”上方加蓋對(duì)應(yīng)的字母；按件管理檔案，在每個(gè)盒脊背“全宗號(hào)”上方和每件檔案的歸檔章前加蓋對(duì)應(yīng)的字母。為保證加蓋的字母整齊劃一，我們還就字母的格式做了統(tǒng)一要求：字體為宋體，高10mm，寬7mm。

二是檔案數(shù)據(jù)的修改及備份。在數(shù)字檔案歸檔系統(tǒng)中，將目錄條目中的全宗號(hào)首位的“0”改為對(duì)應(yīng)的字母，全宗號(hào)仍為五位保持不變。如：原膠南市委，全宗號(hào)為00006，更改后為J0006；原青島開(kāi)發(fā)區(qū)工委，全宗號(hào)為00001，更改后為F0001。附加的電子文件涉及全宗號(hào)的，一并修改。

三是明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)。由于國(guó)務(wù)院關(guān)于黃島區(qū)區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)是2012年12月1日 下 發(fā)，但 各 單位陸續(xù)進(jìn)行合并調(diào)整歷時(shí)近兩年時(shí)間。因此，根據(jù)國(guó)家檔案局檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況，新黃島區(qū)檔案局在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一下文要求自2014年1月1日起，原開(kāi)發(fā)區(qū)和原膠南市各單位的檔案全宗號(hào)全部停止使用，同時(shí)設(shè)置啟用新的檔案全宗號(hào)。

區(qū)劃調(diào)整對(duì)于我們檔案部門來(lái)說(shuō)既是一次難得的發(fā)展機(jī)遇，又是一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這就要求我們認(rèn)清形勢(shì)，在理論和實(shí)踐兩個(gè)領(lǐng)域不斷探索、創(chuàng)新，抓住機(jī)遇，迎難而上，拓展服務(wù)，只有變被動(dòng)為主動(dòng)，積極改變自身形象，才能緊跟時(shí)代發(fā)展的新步伐。

［1］機(jī)關(guān)檔案工作條例，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，1983.

［2］機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范，國(guó)家檔案局，1987.

［3］何嘉蓀，傅榮校.文件運(yùn)動(dòng)規(guī)律研究［M］.北京：中國(guó)檔案出版社，1999.

［4］陳兆祦、和寶榮，檔案管理學(xué)基礎(chǔ)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.

［5］谷國(guó)勛.區(qū)劃調(diào)整后檔案全宗的設(shè)立與銜接［J］.檔案管理，1987（2）.

［6］姚實(shí).也談區(qū)劃調(diào)整中檔案的處置［J］.檔案與建設(shè)，2002（2）.

［7］杜澤江.成都市區(qū)首次區(qū)劃調(diào)整經(jīng)過(guò)［J］.四川檔案，2012（3）.