從上?！安忍な录笨次C決策

蔡志強

2014年的最后一夜，上海外灘發(fā)生了踩踏事件，元旦的中國輿論，也因此充滿了悲傷。次日，上海取消了所有新年燈光秀活動，此后又聲明取消豫園新年燈會。其間，我國多地政府發(fā)表聲明，取消相關(guān)聚會活動。這一系列旨在避免可能發(fā)生踩踏事件的舉措，成為人們質(zhì)疑政府危機決策能力的現(xiàn)實文本，有人認為政府在通過簡單粗暴的不作為來避免踩踏危機。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一基本命題在實踐中不斷被人們提起。

羅森塔爾指出，危機就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件。無論是集會中的踩踏事件還是管理缺陷造成的群體性事件，或者發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題引發(fā)的社會事件，這些都是工業(yè)社會的人們必須面對的基本問題，也是治理過程必須面對的重要問題。實際上，無論我們?nèi)绾伪硎霈F(xiàn)代社會，我們只需面對一個基本事實，那就是，當(dāng)這個社會越來越依靠一個強大的技術(shù)系統(tǒng)來支持管理或者說治理的有效性的時候，技術(shù)本身的不確定性可以在轉(zhuǎn)瞬之間改變甚至取消我們熟悉的管理路徑，并導(dǎo)致原有的管理系統(tǒng)失靈。例如堅強的電網(wǎng)會因為遭遇百年不遇的暴雪或者一個工作人員的失誤導(dǎo)致大停電，一個管理有效的城市可能因為一場暴雨或者小雪導(dǎo)致交通系統(tǒng)癱瘓。上海踩踏事件固然不是技術(shù)失靈引致的，但是技術(shù)運用失靈是其繞不開的一個原因。從2003年非典危機后，我國逐步形成了覆蓋全國的危機治理應(yīng)急預(yù)案，也建構(gòu)了覆蓋城鄉(xiāng)的信息系統(tǒng)，但是我國近10年來發(fā)生的一些事件表明，很多時候預(yù)警機制并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。根據(jù)上海發(fā)布微博信息顯示，踩踏事件發(fā)生前，其設(shè)置于高樓上的攝像頭即采集到了大量人群高度密集的信息。遺憾的是，相關(guān)機構(gòu)并沒有及時發(fā)出預(yù)警，也沒有強有力的措施來節(jié)制人群向外灘流動。而就在同一天，北京國貿(mào)三期的跨年燈光秀卻因為公安部門及時捕獲人流密集的信息而被叫停。我們知道，任何時候，政府在法律框架內(nèi)的強制力都是社會治理創(chuàng)新的基本要求。作為一個有著成功舉辦大型乃至特大型集會活動經(jīng)驗的城市，上海的應(yīng)急管理水平無疑居于我國前列。但事件本身說明，我們有關(guān)人群密集地區(qū)的人群管束機制和交通疏導(dǎo)機制以及相應(yīng)的資源調(diào)集機制亟待形成應(yīng)急聯(lián)動的治理體系。換言之，現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型時期我國發(fā)展實踐，必須面對各種不確定性可能造成的治理失靈、組織失位問題，形成保障基礎(chǔ)秩序的組織體系和制度安排。而我們在分析此類問題的時候，不得不面對一個基本事實，即任何管理部門是不可能窮盡所有的不確定性的。這意味著人類不可能完全消除各種危機，因此就有了危機決策中的峰值管理要求，即決策者需要為應(yīng)對可能出現(xiàn)的危機先期儲備物資和人力。但是這種儲備有可能因為沒有發(fā)生事件造成人們的不理解甚至是不滿。因此，通過宣傳教育和適度訓(xùn)練形成全社會對于危機預(yù)應(yīng)的共識，增強公眾在緊急狀態(tài)下的自保和救護能力，是危機治理的重要內(nèi)容，也是影響危機決策的重要條件。

危機決策是治理實踐的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是治理有效運行的重要組成部分。從危機應(yīng)對和決策科學(xué)化的具體實踐看。首先，任何決策過程或者管理過程，都需要從最壞的結(jié)果出發(fā)，尋求最有效的制度系統(tǒng)和管理過程來避免最壞的情況發(fā)生。其次，當(dāng)危機事件發(fā)生的時候，如何在時間有限、信息缺失、不確定性極高的環(huán)境里進行非程序化的決策，避免事態(tài)惡化，損失擴大，這是政府危機決策需要著力把握的基礎(chǔ)問題。從這個意義上說，危機決策是常態(tài)決策在緊急狀態(tài)下的應(yīng)激反應(yīng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部最基本的能力要求。

很多時候，人類社會的演進是通過一次次的危機事件來凸顯管理缺陷并推動制度變革，促使人們在危機中學(xué)會如何發(fā)展的，但是現(xiàn)代化的治理不能總是用巨大的成本和血的代價來彌補制度和管理的缺陷，而是要善于從危機中吸取教訓(xùn)，實現(xiàn)科學(xué)預(yù)應(yīng)，努力避免和防范可能存在的危機。這樣的治理和決策過程，是與科學(xué)治理理念的形成和社會理性程度的不斷提高相聯(lián)系的。現(xiàn)代社會中，如果管理者不能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)改進和治理轉(zhuǎn)型，依然靠傳統(tǒng)的控制邏輯來進行危機決策，那么我們控制危機的過程可能就是耗損資源乃至引發(fā)更大危機的過程。有效的危機治理，是黨領(lǐng)導(dǎo)政府善于協(xié)調(diào)各種社會力量來完善組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮制度功能，讓不同主體清晰地知道自己在事件中擁有哪些權(quán)利，承擔(dān)什么責(zé)任，扮演什么角色，履行什么職能。

危機事件中的決策通常是信息缺失或者極度不對稱情況下的非程序化決策過程。這對領(lǐng)導(dǎo)干部的決策能力是個巨大的考驗。為此，危機決策需要堅持以下基本原則：首先，領(lǐng)導(dǎo)者需要最大限度地獲取信息，這里所指的信息是真實的信息。作為決策者，無論是否存在信息失真，都需要在信息不確定不匹配的情況下，調(diào)動已有知識和經(jīng)驗，對事態(tài)進行研判。第二，決策者要堅持保護人民群眾的利益。危機決策需要從管理有效的現(xiàn)實要求出發(fā)調(diào)動力量進行事態(tài)控制，避免信息傳播失范，最后實現(xiàn)危機化解甚至轉(zhuǎn)危為安。而這個過程中，需要堅持的最根本的原則就是人民生命價值優(yōu)先于經(jīng)濟利益。第三，危機決策需要保障公眾的知情原則。知情原則不是任何信息無差別的披露和傳播，而是與人們生命安全息息相關(guān)的信息，應(yīng)該盡可能快、盡可能早地提供給公眾。當(dāng)然，如何避免由于信息提供可能造成的社會恐慌，這是需要通過專門的針對性的訓(xùn)練才能夠得以達成，也是跟一個社會的成熟與理性程度息息相關(guān)的。第四是責(zé)權(quán)相當(dāng)?shù)脑瓌t。責(zé)權(quán)相當(dāng)原則強調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)者在緊急狀態(tài)下非程序化決策的基本權(quán)力，也表明分管領(lǐng)導(dǎo)者對危機事件負有的基礎(chǔ)責(zé)任。危機事件中領(lǐng)導(dǎo)第一時間到達第一現(xiàn)場，不僅僅是表明領(lǐng)導(dǎo)的“在場”，而是要通過領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力運行來化解危機，克服危機造成的損失。這里就有了常態(tài)治理中的權(quán)力運行結(jié)構(gòu)的科學(xué)化安排和危機狀態(tài)下的授權(quán)機制。

危機決策盡管是非程序化的決策過程，但是其決策組織體系的常態(tài)運行并不能因此出現(xiàn)功能阻滯的問題。決策體系由權(quán)威決策機構(gòu)、決策者集團、決策咨詢機構(gòu)和民間研究機構(gòu)等組成。近年來，政府管理越來越多地通過風(fēng)險評估來保障決策的科學(xué)性。危機決策中，決策過程和決策落實可能存在信息失位和造成決策失范的細微因素，都應(yīng)該被納入到?jīng)Q策視野中，這就意味著組織者和管理者需要通過科學(xué)決策來實現(xiàn)問題解決的針對性和專業(yè)性，通過民主科學(xué)決策的有序推進來最大限度地降低可能有的風(fēng)險要素。但是也要看到，常態(tài)決策中，不少機構(gòu)的風(fēng)險評估是為迎合領(lǐng)導(dǎo)決策意愿而進行的，在危機決策中，這些機構(gòu)有時很難發(fā)揮關(guān)鍵作用。因此，建構(gòu)完善的調(diào)研體系和預(yù)警機制，形成專家系統(tǒng)和決策者對社會風(fēng)險和危機情境持續(xù)關(guān)注的信息溝通系統(tǒng)，對緊急狀態(tài)下的決策科學(xué)性極為重要。

大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)支撐系統(tǒng)要能夠為危機決策提供有效依據(jù)。今天的技術(shù)手段已經(jīng)能夠?qū)χ卮蠡顒又械漠惓Ｇ閼B(tài)，對人群密集程度和人流方向，對可能存在的不確定性進行有效監(jiān)測。推進危機決策科學(xué)化，需要解決如何實現(xiàn)超量信息有效梳理，相關(guān)問題分類管理和異常信息準(zhǔn)確研判，并盡快采取相應(yīng)措施。

危機決策科學(xué)化要有充分完備的應(yīng)急法律依據(jù)。從2003年非典以來，我國已經(jīng)初步形成了覆蓋生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案，以及包括2007年頒布的“突發(fā)事件應(yīng)對法”和“政府信息公開條例”在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前還需要形成與治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的法律體系，并通過黨的建設(shè)制度改革來強化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政的能力。

（作者為中央黨校黨建部黨的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)室主任、教授）endprint