我國應(yīng)盡快制定《行政執(zhí)法程序條例》

王萬華

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任”。完善執(zhí)法程序，需要加強(qiáng)行政執(zhí)法程序立法，將《決定》關(guān)于規(guī)范行政執(zhí)法程序的要求轉(zhuǎn)化為具體程序法律制度。

行政執(zhí)法存在諸多問題，需要加強(qiáng)行政執(zhí)法程序立法予以規(guī)范

目前規(guī)范行政執(zhí)法的法律主要有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》，但這三部立法僅僅解決了部分執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范問題，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的很多問題都與執(zhí)法程序立法還很不完善有很大關(guān)系。

第一，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的職權(quán)法定、誠實(shí)守信等實(shí)體原則和正當(dāng)法律程序原則等基本原則缺失，相關(guān)制度不完善。公民、企業(yè)的權(quán)利在執(zhí)法過程中缺乏制度保障，沒有對執(zhí)法權(quán)形成有效制約，越權(quán)執(zhí)法、趨利執(zhí)法、執(zhí)法不守誠信等執(zhí)法亂作為現(xiàn)象普遍存在。部分執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)法與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，與執(zhí)法人員的工資、福利掛鉤，加劇了執(zhí)法中亂象叢生。

第二，現(xiàn)有立法基本規(guī)范外部程序，缺乏對內(nèi)部程序必要的規(guī)范，內(nèi)部機(jī)制不順直接影響對外執(zhí)法效能。執(zhí)法中部門之間、層級之間、地區(qū)之間缺乏制度來解決實(shí)體法權(quán)限劃分不清帶來的管轄不明、執(zhí)法部門設(shè)置過于分散帶來的執(zhí)法協(xié)調(diào)難等問題，容易出現(xiàn)執(zhí)法不作為;執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法流程不夠優(yōu)化，內(nèi)部辦件時(shí)間冗長;行政執(zhí)法信息在部門之間還沒有做到共享，重復(fù)調(diào)查。

第三，缺乏啟動(dòng)執(zhí)法程序的外部制約機(jī)制，執(zhí)法人員“法定職責(zé)必須為”意識不強(qiáng)，執(zhí)法不作為、拖延履職、執(zhí)法不力等現(xiàn)象比較普遍存在，造成法律得不到有效實(shí)施，一些違法行為長期得不到制止、糾正。

第四，在行政許可、民生保障等依申請作出決定領(lǐng)域，程序不便民、不經(jīng)濟(jì)。申請人辦理同一事務(wù)面對不同部門需要重復(fù)提交申請，不僅增加公民和企業(yè)負(fù)擔(dān)，也增加行政成本;不同部門處理同一事務(wù)的申請時(shí)不能同步進(jìn)行，流程過長，行政效率較低。

第五，常態(tài)執(zhí)法缺乏制度保障，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、突擊執(zhí)法、不文明執(zhí)法的現(xiàn)象比較突出。部分執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法擾民、執(zhí)法擾亂企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。部分執(zhí)法人員在執(zhí)法中舉止不文明，不尊重執(zhí)法對象，甚至暴力執(zhí)法，社會影響非常不好。

第六，缺乏對行政執(zhí)法證據(jù)制度的規(guī)定，行政執(zhí)法中事實(shí)認(rèn)定存在問題比較突出，調(diào)研中法院提供的數(shù)據(jù)表明因事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤在執(zhí)法機(jī)關(guān)敗訴判決中占的比例最高。

第七，缺乏對行政執(zhí)法過程性行為、事實(shí)行為的程序規(guī)范，造成事中事后監(jiān)管不力。執(zhí)法重許可、重核準(zhǔn)、輕監(jiān)管，執(zhí)法檢查、建設(shè)項(xiàng)目稽查、政府投資項(xiàng)目后評估等機(jī)制缺乏制度規(guī)范。隨著國務(wù)院簡政放權(quán)工作的推進(jìn)，大量事項(xiàng)不再進(jìn)行前置審批，如何加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管防止監(jiān)管缺位，急需制度跟進(jìn)。

第八，執(zhí)法裁量權(quán)如何公正行使缺乏明確的規(guī)則指引，選擇性執(zhí)法、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人情執(zhí)法等執(zhí)法不公問題較為突出，老百姓反映強(qiáng)烈。

第九，行政執(zhí)法中的公開機(jī)制規(guī)定不完善，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果不公開、不透明，帶來執(zhí)法權(quán)力尋租、執(zhí)法腐敗等問題。

第十，缺乏針對行政特點(diǎn)的文書送達(dá)制度，送達(dá)難成為執(zhí)法人員反映強(qiáng)烈的問題。

《決定》對完善執(zhí)法程序提出新要求，需制定法律予以貫徹落實(shí)

隨著社會主義法律體系基本形成，依法治國的重心轉(zhuǎn)向保障憲法和法律得到有效實(shí)施。行政機(jī)關(guān)是主要的法律實(shí)施機(jī)關(guān)，針對當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的各類問題，《決定》對全面規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)提出很多程序機(jī)制，需要立法予以貫徹落實(shí)。包括：明確行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則;行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，推行政府權(quán)力清單制度;減少執(zhí)法層級;合理配置執(zhí)法力量，加強(qiáng)執(zhí)法人員資格制度建設(shè);規(guī)范執(zhí)法過程;建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程;規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)公正行使;建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度;提升行政執(zhí)法效能;加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享;加強(qiáng)對執(zhí)法的合法性審查;嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度;加大執(zhí)法公開力度;推行行政執(zhí)法公示制度。

行政執(zhí)法的規(guī)范與監(jiān)督一直是依法行政工作的重中之重，與現(xiàn)有規(guī)范思路和規(guī)范機(jī)制相比較，四中全會《決定》有兩點(diǎn)主要變化需要關(guān)注：

第一，更重視對執(zhí)法源頭、執(zhí)法過程的規(guī)范，將規(guī)范切入點(diǎn)由事后監(jiān)督提前至事前、事中規(guī)范，防患于未然，體現(xiàn)為更加重視發(fā)揮程序機(jī)制的規(guī)范作用，可以看到《決定》提出的主要規(guī)范機(jī)制都屬于程序機(jī)制。

第二，不局限于解決某類執(zhí)法活動(dòng)中存在的問題，而是對行政執(zhí)法進(jìn)行全面規(guī)范：既規(guī)范執(zhí)法的合法性問題，也規(guī)范執(zhí)法的合理性問題;既規(guī)范執(zhí)法外部程序，也理順執(zhí)法的內(nèi)部協(xié)調(diào)與流程優(yōu)化;既規(guī)范執(zhí)法中濫用權(quán)力的問題，也規(guī)范執(zhí)法不作為，懶政、庸政問題;既保障執(zhí)法公平公正，也注重簡化執(zhí)法程序，提升執(zhí)法效能。

《決定》體現(xiàn)出的兩點(diǎn)變化相應(yīng)對立法提出兩點(diǎn)新的要求：第一，規(guī)范行政執(zhí)法的重心在于完善執(zhí)法程序立法。第二，立法需要回應(yīng)全面規(guī)范行政執(zhí)法的需求，制定綜合性程序立法，而非針對某一種類執(zhí)法活動(dòng)制定單行立法。

法治政府建設(shè)面臨新形勢，需要通過立法規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)

國務(wù)院2004年發(fā)布《全面實(shí)施依法行政綱要》（以下簡稱《綱要》）、2010年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），其中，對規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)提出了非常具體的要求?！毒V要》和《意見》對規(guī)范行政執(zhí)法、推進(jìn)依法行政工作發(fā)揮了積極作用，但是《綱要》和《意見》并非法律，關(guān)于行政執(zhí)法的要求性質(zhì)上并非法定程序義務(wù)，也不能成為法院進(jìn)行司法審查的依據(jù)?！毒V要》實(shí)施已經(jīng)十年，《意見》發(fā)布已近五年，當(dāng)前的社會條件和法治政府建設(shè)面臨的問題和任務(wù)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，通過指導(dǎo)性文件的方式推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前新的社會條件。隨著四中全會制定的國家全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略實(shí)施的推進(jìn)，有必要制定法律，將《綱要》和《意見》中關(guān)于規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)的要求上升為法定程序義務(wù)，使之成為約束行政機(jī)關(guān)的硬性機(jī)制，用法治的方式深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。endprint

地方經(jīng)驗(yàn)層出，有待中央層面統(tǒng)一推進(jìn)完善執(zhí)法程序

基于各種原因，《行政程序法》在我國一直未能出臺，一些地方開始嘗試在地方層面制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)定。2008年，湖南省制定全國第一部行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》，之后，山東省、西安市、?？谑小⑸穷^市等出臺了10部地方性行政程序規(guī)定。在這10個(gè)地方行政程序規(guī)定中，行政執(zhí)法程序都以條文數(shù)居半成為最核心的內(nèi)容。2011年1月，遼寧省制定《遼寧省行政執(zhí)法程序規(guī)定》，對行政執(zhí)法程序作出全面系統(tǒng)規(guī)定。

我們于2013年、2014年對湖南省、山東省、遼寧省、汕頭市等地方行政執(zhí)法程序規(guī)定實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。發(fā)現(xiàn)完善的行政執(zhí)法程序立法對規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)發(fā)揮了很大作用，如：地方規(guī)定中關(guān)于管轄、執(zhí)法協(xié)助等內(nèi)部程序機(jī)制非常有利于處理行政機(jī)關(guān)職責(zé)劃分不明和加強(qiáng)協(xié)調(diào)的問題;行政裁量權(quán)基準(zhǔn)、行政執(zhí)法指導(dǎo)案例等機(jī)制對規(guī)范行政裁量權(quán)公正行使、解決執(zhí)法不公發(fā)揮積極作用;完善的行政證據(jù)規(guī)則對規(guī)范行政執(zhí)法中的事實(shí)認(rèn)定、更好保障當(dāng)事人權(quán)利發(fā)揮積極作用。

就內(nèi)容而言，地方立法關(guān)于執(zhí)法程序的規(guī)定呈現(xiàn)出很強(qiáng)的趨同性，反映執(zhí)法實(shí)踐面臨的問題相似，對規(guī)范機(jī)制的選擇趨同，下一步立法很有必要在總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將地方立法中行之有效的制度上升為中央立法，統(tǒng)一推進(jìn)規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，保障法律法規(guī)得到有效實(shí)施。

此外，其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)，也表明完善的行政程序法對規(guī)范行政活動(dòng)發(fā)揮了積極作用，我國有必要借鑒其他國家成功經(jīng)驗(yàn)，完善執(zhí)法程序立法。

完善途徑：由國務(wù)院盡快制定《行政執(zhí)法程序條例》

目前與行政執(zhí)法活動(dòng)程序有關(guān)的法律規(guī)范，分散規(guī)定在大量單行法中。分散立法的主要問題是只能規(guī)范特定種類、特定部門、特定區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)，不具有普遍適用效力。在依法行政推進(jìn)的初期階段，采用分散立法的方式有利于盡快解決問題比較突出的某些執(zhí)法活動(dòng)，但隨著全面依法治國戰(zhàn)略的推進(jìn)，分散立法難以滿足當(dāng)前“深入推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)”對完善執(zhí)法程序提出的要求。這就需要中央層面在總結(jié)現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，制定綜合性、普遍性的法律，防止對執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范出現(xiàn)法治空白。

制定綜合性、普遍性的法律來完善執(zhí)法程序有兩種方案可以選擇：

第一種方案，立法一步到位，由全國人大制定《行政程序法》，全面規(guī)定行政活動(dòng)的程序，將行政執(zhí)法程序作為其中一章予以規(guī)范。

第二種方案是分步走，由國務(wù)院先制定《行政執(zhí)法程序條例》，積累制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)后再由全國人大制定《行政程序法》。

兩種方案各有利弊?？紤]到全國人大2015年的立法工作重點(diǎn)將是完成《行政復(fù)議法》的修改，國務(wù)院法制辦2014年又已經(jīng)將《行政執(zhí)法程序條例》作為二類立法項(xiàng)目開展了前期研究工作，目前選擇第二種方案更為切實(shí)可行。

（作者為“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師）endprint