自下而上的政策學習
——中國三項養(yǎng)老保險政策的比較案例研究

朱旭峰 趙 慧

自下而上的政策學習
——中國三項養(yǎng)老保險政策的比較案例研究

朱旭峰 趙 慧

對于政策學習的研究往往更關注水平方向，并進而導致對政策學習機制的理解局限于對成功案例的模仿。本文通過分析農民和農民工養(yǎng)老保險政策中三項中央政策的出臺過程，提出中央政府的兩種自下而上的政策學習機制——對成功經驗的吸收和對失敗教訓的汲取。通過案例闡釋以及對政策學習過程的細化分析，本文展示了自下而上的學習機制與水平學習機制的差異，及其在社會政策中的重要意義。

政策學習;養(yǎng)老保險政策;政策創(chuàng)新

一、導論

作為政策創(chuàng)新的一種主要方式，政策學習是政府回應社會發(fā)展及民眾訴求的重要手段。一個政府在制定政策時，會向已經實施了相關政策的另一個政府學習。①在政策學習的過程中，決策者既可能對成功政策進行模仿、移植，也可能對產生負面影響的政策進行規(guī)避。在中國的改革實踐中也普遍存在著政策學習:既有水平方向的地方政府間的相互學習，也有自下而上的中央政府學習地方政策創(chuàng)新的情況。通過政策學習，政府不僅可以獲得新的知識，也可以降低自主創(chuàng)新的成本和風險。然而，盡管政策學習同時存在于水平及垂直方向，學者們似乎更關注水平方向中的政策學習。那么，自下而上的學習機制是怎樣的?它和通常在水平方向中討論的政策學習機制有哪些不同?

本文通過分析三項中央層級養(yǎng)老保險政策出臺的過程，概括出中央政府自下而上的兩種學習機制。在這三項政策出臺的過程中，中央政府的政策創(chuàng)新都來自于對地方政府創(chuàng)新的學習。然而，具體的學習機制卻有所不同。在水平方向上討論的政策學習機制通常是指某一政府對另一政府的成功創(chuàng)新的采納，而本文通過細化政策學習過程，指出政策學習可以基于對成功經驗的吸收，也可以源于對失敗教訓的汲取。

本文選擇的三項政策來自中國農民和農民工群體的養(yǎng)老保險政策。這幾項政策都是始于地方政府的政策創(chuàng)新，隨后，中央政府在地方創(chuàng)新的基礎上出臺了一系列相關政策?？梢?，在農民和農民工養(yǎng)老保險政策上，中國經歷了一個自下而上的政策學習過程。在下面的內容中，本文首先在第二部分通過文獻綜述指出已有政策學習研究在考察視角上的不足，并提出了本文對于政策學習理解的基本觀點。第三部分簡要介紹了中國農民養(yǎng)老保險和農民工養(yǎng)老保險中的三項中央政策，描述了中央政府自下而上的政策學習過程。第四部分分析了自下而上政策學習機制的特征，最后進行了總結和討論。

二、文獻綜述:水平與垂直的政策學習

本文所討論的政策學習，是發(fā)生在不同政府間的政策學習，是指決策者利用其他地區(qū)的政策經驗獲得關于某項政策效果的信息，從而判斷這一政策是否適合本地情況的一個系統(tǒng)化的過程。②政策學習也被稱作經驗借鑒(lesson drawing)，是一項政策創(chuàng)新形成擴散的主要機制之一。③

對政策學習的研究基于政策創(chuàng)新來自政府間相互影響這一假定。早期的政策創(chuàng)新研究假定政策創(chuàng)新由地區(qū)內部的政治、經濟或社會特征決定，④排除了受到其他政府行為影響的狀況。而政策擴散的研究者關注到政府在創(chuàng)新行動上的交流及影響機制。學者Walker⑤運用公共政策中的漸進決策模型來解釋政府間的政策學習。漸進決策模型基于有限理性者的假設，決策者限于考慮少數(shù)與現(xiàn)狀不同的替代性政策方案;政策學習則假設各政府的決策者在面臨復雜的問題時，都會向其他政府尋求已有的解決路徑，以簡化決策過程。

對于水平方向的政策學習，學者們首先證明了一些政策創(chuàng)新的確是通過政府間的學習產生的，而非不同決策者的獨立行為。學者們采取了以下兩種方案。第一是關注政策調整與政策效果間的關系。例如，Volden等人⑥在對美國兒童醫(yī)療保險政策的研究中，關注了各州政府的政策調整情況，描述了州政府通過調整政策工具模仿成功政策的過程。Volden的研究結果顯示，決策者在對政策進行調整時，會趨近其他政府的成功政策的內容，越成功的政策越容易被學習。第二是考察決策者們進行學習交流的渠道。Füglister⑦通過實證研究表明，州立衛(wèi)生部部長聯(lián)席會(CDS，the Conference of the Cantonal Directors of Public Health)中的會員身份有利于促進成功政策的擴散。這一方法通過回答學習是從哪里產生的，展示了政策學習產生的過程。.

此外，學者們還考察了政策學習機制的具體情況。政府容易向地理位置鄰近的政府學習，⑧也會向與自己在經濟、社會、文化等方面相似的政府學習。⑨政府官員聯(lián)席會議、電子信息網絡等渠道則提供了政府跨區(qū)域學習的渠道。根據政府規(guī)模、政策發(fā)展進程等因素的不同，政府進行政策學習的可能性也會存在差異。例如，富有的大城市比小城市更愿意向其他地區(qū)學習，表現(xiàn)出政策創(chuàng)新上的主動性。而對于連續(xù)的政策采納，學習機制主要發(fā)生在首次的政策創(chuàng)新，隨后便會逐漸減弱，這是因為在之后的政策創(chuàng)新中，地方政府自己的政策已經提供了經驗，沒有必要再去學習他人的經驗。

雖然大部分學者關注水平方向的政策學習，但政策學習也存在于垂直方向。在垂直方向上，由于自上而下的政策創(chuàng)新通常是基于上級政府的威權或命令，因此政策學習主要指自下而上的情況。例如，Boeckelman通過考察美國國會聽證討論的情況，發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府有選擇地借鑒州政府的政策方案。在Shipan＆Volden對美國自下而上的政策擴散的研究中，作者指出地方政策創(chuàng)新可能會推動州政府的政策采納，產生一種“雪球效應”，而這一效應主要出現(xiàn)在人員精干、資金充足的能力較強的州立法機關。這一自下而上的“雪球效應”暗含了州政府對于地方政府進行政策學習的可能。在中國的政策發(fā)展過程中，中央政府的政策學習能力被認為是中國適應環(huán)境變化而成功改革的條件，而地方政府的政策實踐往往是中央政府進行政策學習的源頭。

已有研究成果集中于水平政策學習，對于垂直政策學習的機制則缺乏充分的研究。同時，這一研究偏差又導致對政策學習的理解局限于對成功經驗的吸收，忽略了政策學習包含對成功和失敗兩方面的學習。盡管學者們承認政策學習包含了對于負面經驗的學習，但卻很難將它們直接體現(xiàn)在政策過程的研究中，這一點在水平的政策學習研究中表現(xiàn)得尤為明顯。這是因為，在水平方向，面對尚未出臺政策的領域，決策者對于負面教訓的汲取往往表現(xiàn)為拒絕采納失敗政策，即沒有新政策出臺;而在垂直方向，上級政府可以通過出臺政策要求下級政府修改原有政策，利用其政治上的領導力糾正地方政策的負面影響。政策學習研究中廣泛使用的“事件史分析”方法正是通過考察政府對成功政策的模仿行為作為判斷政策學習發(fā)生的基礎。即使學者們通過“配對事件史分析”方法將政策修改納入研究范疇，關注的依然是政策修改與成功政策的關系。例如，上文提及的Volden關于美國州政策調整的研究，雖然創(chuàng)造性地指出政策學習不僅出現(xiàn)在政策創(chuàng)立時，還表現(xiàn)為對政策的修改調整;但是，這種政策修改的動力依舊來自于對成功經驗的追隨，本質上依然將關注點限于對成功經驗的學習?？傊瑢W者們往往注意到對于失敗教訓的規(guī)避，即政策“不采納”，而忽略了通過汲取失敗教訓而產生的政策創(chuàng)新。這一被忽視的學習機制可以通過自下而上的政策學習得以展示。

三、中央政府的養(yǎng)老保險政策創(chuàng)新

(一)新型農村養(yǎng)老保險政策

在民政部的推動下，我國的農村社會保險制度(下文稱“舊農?！?于1991年起開始試點。然而，由于各地在舊農保制度運行中出現(xiàn)諸多問題，中央政府于1999年基于暫不具備實施條件的理由，決定暫停各地的舊農保試點，對已有業(yè)務進行清理整頓。然而，各地方政府卻沒有停止對農村社會養(yǎng)老保障的探索。很多地方政府自主嘗試建立與傳統(tǒng)舊農保不同的農村社會養(yǎng)老保險制度。這些政策被稱為新型農村社會養(yǎng)老保險，即“新農保”。截至2005年底，全國已有31個省、直轄市、自治區(qū)的1900個縣(市、區(qū)、旗)開展了新農保工作，形成了各具特色的制度內容，其中具有代表性的包括蘇南模式、北京模式、東莞模式等(見表1)。這些各具特色的政策創(chuàng)新為中央的政策學習提供了基礎。

在眾多的地方新農保政策創(chuàng)新中，寶雞市的新農保模式最終成為中央政府直接借鑒的對象。區(qū)別于舊農保自助為主的籌資模式，寶雞市的新農保政策采用個人繳費、集體補助、財政補貼“三結合”的籌資模式，養(yǎng)老金由以財政出資的基礎養(yǎng)老金和由個人、集體與財政共同出資的個人賬戶兩部分構成。2007年11月，寶雞市被批準成為“全國新型農村社會養(yǎng)老保險試點城市”，并成為隨后全國新農保政策試點的范本。

表1 部分城市的新農保模式

黨的十七屆三中全會《決定》中指出要“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度”，確立了與寶雞模式相同的籌資模式。2008年11月，人力資源和社會保障部尹蔚民部長一行到寶雞市調研新農保工作，認為寶雞市新型農保試點推進較快，實行的政府財政養(yǎng)老補貼(即基礎養(yǎng)老金)與個人賬戶相結合的模式比較成功，具有推廣價值，并在向張德江副總理的書面報告中提出全國新農保政策擬采納這一模式，由中央財政負責提供基礎養(yǎng)老金部分，地方各級財政對農民繳費進行補貼。2009年，國務院在全國開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作。試點政策采用與寶雞模式一致的政策方案，由個人、集體和政府三方分擔責任，由政府支付養(yǎng)老金待遇的基礎養(yǎng)老金部分，建立起一種有政府補貼的普惠式福利制度。2009年以來，全國新農保試點逐步擴大試點范圍，于2012年底實現(xiàn)了制度全覆蓋。

以上事實展示了全國新農保政策形成的兩個關鍵步驟。首先，在舊農保失敗的情況下，是地方自主開展的政策創(chuàng)新為中央提供了可借鑒和模仿的方案。雖然最后中央政策直接借鑒了寶雞市的模式，但從表1可以看出，其在賬戶設計和籌資來源方面的特征已在東莞、張家港等地的方案中有所體現(xiàn)?？梢姡鞯氐恼邉?chuàng)新不僅為中央政府的學習提供了多元化的政策方案，相似的設計也在各地積累了豐富的經驗，為中央政府的決策提供了參考。隨后，中央在吸收地方經驗的基礎上形成國家層面的相關政策并正式展開了全國范圍的制度推廣。

(二)農民工養(yǎng)老保險政策

在中央政府出臺關于農民工養(yǎng)老保險的政策之前，各地方政府已經進行了大量的政策創(chuàng)新。例如，廣州(1998年)、北京(2001)、上海(2002年)和浙江省(2003年)等地都各自出臺了農民工養(yǎng)老保險政策。在2009年國務院出臺相關政策之前，各地運行著擴面型、雙低型、仿城型和綜合保險型等不同類型的農民工養(yǎng)老保險政策。這些政策創(chuàng)新既為中央政府的政策學習提供了成功經驗，也產生了一些需要解決的問題，在此提供兩個中央政府通過政策學習修正原有政策不足的案例。

1.退保政策:基于地方實踐的中央政策調整

在一些地方政府出臺了農民工養(yǎng)老保險政策后，農民工的參保問題得到了解決，但也產生了一些問題。不能退保就是問題之一。由于農民工的工作特性，他們繳納養(yǎng)老保險的地方往往只是他們一段時期的工作地，既不是其養(yǎng)老的地點，也很難達到享受養(yǎng)老金待遇的最低繳費期限。在養(yǎng)老保險關系無法順利轉移的背景下，農民工希望可以“退?！?，即終止養(yǎng)老保險關系并取回養(yǎng)老保險中個人繳費的部分。然而，在農民工養(yǎng)老保險政策實施之初，許多地區(qū)對這一要求并不予以支持。

很多地區(qū)之所以規(guī)定不能“退?！?，是來自對原有中央政策的延續(xù)。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求:“個人帳戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取”，以確保養(yǎng)老基金用于保障勞動者退休后的生活，保障養(yǎng)老保險制度的有效運行。但是農民工社會養(yǎng)老保險的特殊性并不適用于這項規(guī)定。大部分農民工不會在工作地養(yǎng)老，將個人賬戶長期儲存在之前的工作地，對他們的收入是一種損失。

以深圳、北京和廣州這三個農民工集中的城市為例。一方面，北京和廣州延續(xù)了國務院對于企業(yè)職工的規(guī)定，不允許提前支取個人賬戶。北京市規(guī)定，農民工的養(yǎng)老保險個人賬戶“只有在本人達到養(yǎng)老年齡時，才能支取”。在未達到養(yǎng)老年齡之前，其養(yǎng)老保險關系及個人賬戶只能轉移或封存。廣州市也有類似的規(guī)定，職工流動到其他統(tǒng)籌地區(qū)，可以辦理基本養(yǎng)老保險關系和個人賬戶儲存額轉移手續(xù)，“不能轉移的，由社會保險經辦機構保留，待達到法定退休年齡時，按規(guī)定支付”另一方面，深圳市則創(chuàng)新性地規(guī)定:退休前離開本市且養(yǎng)老保險關系無法轉移的員工，“經本人申請，可以一次性領取個人賬戶積累額，終結在本市養(yǎng)老保險關系”。

通過地方政府的政策創(chuàng)新，表明原有的政策規(guī)定并不適合于新出現(xiàn)的農民工群體，也促使中央政府對相關規(guī)定進行了調整。2001年，勞動和社會保障部發(fā)布的《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》規(guī)定:參加養(yǎng)老保險的農民合同制職工在與企業(yè)解除勞動關系后，可以保留其養(yǎng)老保險關系，也可以根據農民工本人申請，一次性領取其個人賬戶個人繳費部分，并同時終止養(yǎng)老保險關系。農民工重新就業(yè)時，可以接續(xù)或轉移之前的養(yǎng)老保險關系，或者按要求重新參加養(yǎng)老保險。這一規(guī)定說明，中央政府已經注意到農民工社會養(yǎng)老保險的特殊性，并作出不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的政策安排，即農民工有權選擇中途退保。隨后，各地地方政府依照中央的要求進行了政策調整，制定相關政策允許農民工提前一次性領取個人賬戶。

2.關系轉移政策:破解地方利益的中央協(xié)調

地方政府的農民工養(yǎng)老保險政策以保障農民工的社會保障權為政策目標，但由于忽略了農民工的流動性及關系轉移的問題，這一政策目標并未真正實現(xiàn)，而且還產生了其他負面影響。首先，農民工養(yǎng)老保險關系轉移困難使養(yǎng)老保障無法落實。雖然各地的政策創(chuàng)新在保障方式、繳費方式等方面都制定了適合農民工參保的辦法，但均規(guī)定享受保障需要達到累積繳費年限。此外，各地政策創(chuàng)新的方案不同，阻礙了農民工養(yǎng)老保險的轉移，往往是轉出地可以辦理轉移手續(xù)，但卻沒有得到轉入地的順利對接對于高流動性的農民工來說，既難以達到規(guī)定的繳費年限，又無法轉移保險關系。因此，地方養(yǎng)老保險政策創(chuàng)新雖然從制度上填補了農民工參保的空白，但對大部分農民工而言只是一種強制儲蓄，實際的養(yǎng)老保障難以落實。第二，農民工養(yǎng)老保險轉移難導致了地區(qū)間的利益失衡。由于農民工社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金無法轉移也無法提前支取，農民工離開工作地時，大多選擇退保并取回個人賬戶的儲蓄額，而用人單位繳納的社會統(tǒng)籌部分就會沉淀下來，充實了農民工流入地政府的社會保險基金。而承擔著農民工最后養(yǎng)老保障責任的，往往不是這些經濟發(fā)達又獲得退保沉淀的農民工輸入地，而是經濟發(fā)展落后、資金短缺的農民工戶籍所在地。對于勞務輸出較多的地區(qū)而言，無限制地接收養(yǎng)老保險轉入者將導致當?shù)厣绫；鸬碾y以維系;而對于農民工輸入地來說，當?shù)卣膊辉阜艞壨吮３恋硭a生的收益。于是，制度碎片下的地方利益被進一步強化，加劇了地區(qū)間不平衡的狀況，甚至阻礙了職工養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌的推行。

可見，地方農民工養(yǎng)老保險的政策創(chuàng)新不僅沒有實現(xiàn)其政策目標，而且產生了一些問題。中央政府從這一情況中意識到保險關系轉移及政策跨區(qū)域銜接的重要性，進行了打破地域壁壘的政策規(guī)范。2009年末，國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，規(guī)定“參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括農民工”，在跨地區(qū)流動就業(yè)時，其基本養(yǎng)老保險關系可以轉移接續(xù)，不僅轉移個人儲存賬戶，而且以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉移統(tǒng)籌基金(單位繳費部分)。對于跨省流動就業(yè)參保人員以及中斷就業(yè)或中斷繳費的農民工的養(yǎng)老保險關系處理也進行了清晰的規(guī)定。這一政策的出臺，不僅解決了農民工群體的養(yǎng)老保險關系轉移問題，而且協(xié)調了不同地區(qū)的利益，使轉入地和轉出地的差異不致過大。

四、中央政府自下而上的政策學習機制

為了更好地分析政策學習過程，學者們通常將政策學習劃分為若干動態(tài)階段或子過程學者Rich將組織對于知識的使用劃分為三個階段:信息收集、信息處理和信息運用。信息收集是指使用者接受或獲取信息;信息處理包含一系列認知活動，如測試信息的有效性，檢驗信息與已有知識及信念的兼容性;信息運用則是指在決策中使用信息的過程?；谏弦恍」?jié)的案例介紹，在本小節(jié)，作者將運用Rich的三階段模型對中央政府自下而上的政策學習機制進行分析。

1.信息收集階段

在信息收集階段，地方政府的政策創(chuàng)新是中央政府獲得新信息的來源。地方政府的政策創(chuàng)新既有新制定的政策，也可以是在新環(huán)境下對原有政策的延續(xù)或移植。在中央政府尚未出臺政策的領域，地方政策創(chuàng)新為全國性的政策規(guī)劃提供了方案。例如，地方新農保的多種模式使中央政府可以綜合考慮不同政策方案的優(yōu)劣;深圳等地允許外地員工轉移個人賬戶的規(guī)定為中央政府提供了出臺新政策的參考。在中央已有政策規(guī)范的領域，中央政府通過地方政府在新環(huán)境下的政策適用發(fā)現(xiàn)問題。農民工退保政策的制定就屬于這一情況。“養(yǎng)老保險個人賬戶不得提前支取”這一要求是國務院在1997年提出的，目的是為了更好地建立基本養(yǎng)老保險制度，但這一針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工制定的要求卻不適用于農民工群體。對于部分率先出臺農民工養(yǎng)老保險政策的地方政府而言，這一規(guī)定只是延續(xù)了中央的已有政策。然而，正是由于在新情況下的政策適用，使中央政府意識到了政策調整的必要。

2.信息處理階段

在信息處理階段，中央政府對收集到的新信息進行分析和檢驗，即對信息的意義進行闡釋。在這一階段，由于中央和地方政府的職能不同和評估政策創(chuàng)新的出發(fā)點不同，中央政府與地方政府對于新信息的內涵可能有著不同的闡釋。地方政府在進行政策創(chuàng)新時，主要考慮的是政策的因地制宜和地方利益;對于中央政府而言，不僅要考慮政策解決問題的功效，也要統(tǒng)籌考慮全國各地的情況。這種信息處理的不同視角顯示了自下而上學習的重要性，因為在水平政策學習中，不論一項政策創(chuàng)新得到多少其他地方政府的關注，其信息處理都是以相似的視角進行的。

農民工養(yǎng)老保險政策顯示了中央和地方的不同的信息闡釋過程。首先，地方政府關心政策在當?shù)氐倪m用效果，中央政府則注意全國范圍的政策影響。例如，成都學習了上海的農民工綜合保險，關注的是參保方式、待遇方式、基金管理等方面的制度設計，而不會考慮跨區(qū)域的政策銜接問題;而中央政府則通過地方政策創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)了地區(qū)間統(tǒng)籌的問題。其次，地方政府受益于農民工退保的基金沉淀，而對中央而言，這不僅強化了地方利益，形成制度壁壘，還對中央一直推行的省級統(tǒng)籌規(guī)劃形成制約。地方政府的政策在為中央提供政策方案的同時，也使養(yǎng)老保險關系轉移、基金沉淀等跨地區(qū)的問題通過地方政策創(chuàng)新和政策實踐表現(xiàn)出來。由于對于信息具有不同的闡釋，中央在政策創(chuàng)新時著力于解決負面的影響，因此在下一階段形成了不同于地方方案的政策創(chuàng)新。

3.信息運用階段

在信息處理階段對于信息的分析結果決定了中央政府在信息運用階段將采取與地方政府不同的行動，形成了不同類型的政策創(chuàng)新。在水平方向，對于負面教訓的學習主要表現(xiàn)為對失敗的政策創(chuàng)新的不采納;而在垂直方向，中央政府汲取負面教訓的學習方式則更加復雜。

與水平政策學習不同的是，在自下而上的政策學習之后，中央政府會展開自上而下的政策推廣過程。例如，中央新農保政策的創(chuàng)新行動表現(xiàn)為中央采納地方政策的成功方案。在這一學習方式中，中央政府從成功的地方政策創(chuàng)新中吸收成功經驗，并直接借鑒其政策內容進行中央政策創(chuàng)新，開展全國范圍的新農保試點。農民工養(yǎng)老保險的兩項政策則表現(xiàn)為中央向地方的負面教訓學習，中央政府通過政策垂直擴散改變了原有的地方政策方案，而這一自上而下的擴散則基于強制機制。

表2 中央進行政策學習的過程

五、結語

本文通過分析三項中央養(yǎng)老保險政策的政策創(chuàng)新過程，概括出自下而上政策擴散中的兩種政策學習機制:在水平擴散中廣泛討論的對于成功經驗的吸收，以及對于失敗教訓的汲取。

首先，政策學習的行動方式與其方向密切相關。垂直學習與水平學習機制的不同在于，水平學習中地方政府視其他地方政府為相似者，而垂直學習中中央政府對政策創(chuàng)新的分析視角不同，且擁有規(guī)范地方政府行為的權力。所以，中央政府不僅可以選擇采納某一地方政府的政策創(chuàng)新，還可以通過政策創(chuàng)新改變地方政府已有的政策。在水平政策學習中，對負面經驗的政策學習通常不會產生政策創(chuàng)新;而在自下而上的學習中，對成功經驗的吸收和對負面教訓的汲取都會推動中央政府出臺政策，并進而對地方政府產生影響(見圖1)。對于中央政府而言，應當特別關注政策學習中的糾錯作用，因為這一形式不易在地方政府間的政策學習中出現(xiàn)。

圖1 水平學習與自下而上學習

第二，地方政府的政策創(chuàng)新是中央政府學習的來源，也是其開啟學習機制的起點。地方政府作為政策創(chuàng)新的“實驗室”，可以檢驗新出臺的政策是否可以取得預期的成效。如果一項地方政策獲得成功，還可能被其他地區(qū)模仿學習，于是這一政策就可以在不同的環(huán)境下得到檢驗。這樣的政策實驗室不僅為中央政府提供了不同的政策設計方案，也減少了中央政府直接出臺全國政策可能造成的失敗的成本。中央決策者允許地方政府進行多樣化的政策試驗和政策實踐，正是其具有學習能力的表現(xiàn)。

第三，在社會政策中，尤其應當重視糾錯式的政策創(chuàng)新。與經濟政策相比，社會政策具有自身的特點。首先，我國的社會政策需要考慮地區(qū)間的統(tǒng)籌。各地的政策內容需要具有一定的一致性并可以轉移接續(xù)，而地方的政策創(chuàng)新可能與全國的目標產生沖突。其次，社會政策具有福利水平的不可能逆性，保障標準只能提升而很難降低，因此對于可能出現(xiàn)的問題要及時調整。所以，在發(fā)展社會政策的過程中，政府不能只注重對成功經驗的考察，也要重視對于負面經驗的總結和處理。

注:

①Volden，C.，Ting，M.M.，＆Carpenter，D.P.A formalmodel of learning and policy diffusion，American Political Science Review，2008，102(3):319-332.

③Shipan，C.R.，＆Volden，C.Themechanisms of policy diffusion，American Journal of Political Science，2008，52(4):840 -857.

④Gray，V.Ⅰnnovation in the states:A diffusion study，The American Political Science Review，1973，67(4):1174-1185.

⑤Walker，J.L.The diffusion of innovations among the American States，The American Political Science Review，1969，63(3): 880-899.

⑥Volden，C.States as policy laboratories:Emulating success in the children's health insurance program，American Journal of Political Science，2006，50(2):294-312.

⑧Berry F.S.，＆BerryW.D.State lottery adoptions as policy innovations:an eventhistory analysis，The American Political Science Review，1990，84(2):395-415.

⑨Lee，T.，＆Meene，S.Who teaches and who learns?Policy learning through the C40 cities climate network，Policy Sciences，2012，45(3):199-220.

〔責任編輯:寧 巖〕

Bottom-up Policy Learning:A Com parative Case Study on Three China's Pension Policies

Zhu Xufeng＆Zhao Hui

The policy learning research paymuch attention on the horizontalway，and also focus on one type of policy learning which learn from successful innovations.Through analysis on process of three national pension policies of rural area andmigrantworkers in China，this paper summarizes two bottom-up learningmechanisms，which are absorbing successful experiences and drawing lessons from failures.Through case studies and phased analysis，this paper reveals the importance of bottom-up learning and its differences from a horizontal one.

policy learning;old-age pension policy;policy diffusion

D035

A

1001-8263(2015)06-0068-08

朱旭峰，清華大學公共管理學院教授 北京100084;趙慧，南開大學周恩來政府管理學院博士生 天津300071