完善《人民檢察院組織法》中的檢察管理體制

宋金玲

內(nèi)容摘要：檢察管理體制改革，關(guān)鍵是要解決制約司法公正的兩大體制性障礙：司法地方化、司法行政化?？茖W(xué)把握法律修正的時(shí)間、空間維度以及與相關(guān)法的邊界維度，通過(guò)修改《人民檢察院組織法》，用權(quán)力制衡權(quán)力，厘清檢察制度改革的法理邊界、制度邊界和管理邊界，排除制度性干擾，為進(jìn)一步完善檢察制度提供組織法上的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：檢察管理體制 檢察院組織法 改革 分權(quán)制衡

有一種撒棒游戲，規(guī)則是棒棒撒開(kāi)后，一根根挑起來(lái)回收，但不能動(dòng)到或碰到別的小棒，積多者就是贏家。處在深改層面的檢察制度改革，好像這樣一場(chǎng)比賽。每挑動(dòng)一根棒棒，都會(huì)牽一根而動(dòng)全局。要想成為贏家，就要熟悉規(guī)則，掌握出手的路徑和邊界，角度、力度不對(duì)，一旦超越邊界，就會(huì)功虧一簣。檢察管理體制改革是這樣，檢察權(quán)的運(yùn)行也是這樣。玩過(guò)撒棒游戲的人都有那樣的感觸，走在或?qū)⒁咴谒靖穆飞系娜?，或?qū)?huì)有同感。

一、厘清檢察制度改革與完善在規(guī)范性依據(jù)層面的法理邊界

《人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）是檢察制度構(gòu)成的基本法。推進(jìn)檢察管理體制改革，在堅(jiān)持《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《改革決定》）方向的同時(shí)，要從完善組織法的視角強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，厘清其準(zhǔn)確的法律邊界，為改革深化和檢察制度完善提供“路線圖”。

（一）《組織法》修改的時(shí)間維度

《組織法》作為檢察機(jī)關(guān)的“小憲法”，自1983年六屆全國(guó)人大二次會(huì)議修改以來(lái)，實(shí)施運(yùn)行了30余年，相對(duì)于新一輪檢察改革和檢察制度完善的法理需求，表現(xiàn)出明顯的滯后性。當(dāng)下，要正確處理好檢察改革決策與立法決策的關(guān)系，就要在立法層面加快《組織法》修改和出臺(tái)的步伐，以充分發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保在法治軌道上推進(jìn)檢察改革。

（二）《組織法》修改的空間維度

檢察院組織法規(guī)定了人民檢察院的法律屬性、活動(dòng)的基本原則、行使的具體職權(quán)和程序、機(jī)構(gòu)的組成等，是我國(guó)檢察制度構(gòu)成的制度依據(jù)和法律基礎(chǔ)。在對(duì)檢察體制改革進(jìn)行頂層化設(shè)計(jì)的時(shí)候，要充分重視《組織法》在檢察領(lǐng)域立法中的地位和作用，在檢察制度的體系規(guī)范和定位上，保留什么、修改什么、寫(xiě)入什么，在立法的內(nèi)涵空間中，要有充分體現(xiàn)。要結(jié)合檢察工作面臨的形勢(shì)、任務(wù)和發(fā)展規(guī)律，對(duì)檢察院組織體系、管理體制、工作任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、履職程序以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免等進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)整和完善，賦予其應(yīng)有的制度內(nèi)核。除此以外，對(duì)于近年來(lái)，相關(guān)政策和法律性規(guī)范于檢察制度相關(guān)層面取得的一些成果，如修改后的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》對(duì)于檢察職權(quán)的規(guī)定、對(duì)于檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督方式的吸納，以及檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的一些為實(shí)踐證明有效的改革與探索，如試行的人民監(jiān)督員制度、派駐檢察室作為檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的法律地位和職能認(rèn)定等成熟做法，也應(yīng)當(dāng)在《組織法》中適度借鑒、吸收并加以固定。誠(chéng)然，法律的滯后性和其自身的缺陷，使我們不能將改革所牽涉的體系性規(guī)范都具體或抽象到一部法律當(dāng)中。但對(duì)于已經(jīng)成熟的制度性安排，可以考慮先立先改并預(yù)設(shè)發(fā)展空間。當(dāng)下，針對(duì)十八屆三中、四中全會(huì)確立的改革方向和制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)檢察管理體制改革緊迫而關(guān)鍵的是推動(dòng)組織法的修改和配套法規(guī)的盡快出臺(tái)?！督M織法》在內(nèi)涵上的實(shí)質(zhì)性修改和空間結(jié)構(gòu)再造，在一定層面上就是給出了檢察管理體制改革的行走路徑和直通路線圖。

（三）《組織法》修改與相關(guān)法的邊界維度

《憲法》作為《組織法》的上位法和根本法，確立了檢察院的政權(quán)屬性和法律屬性，也確立了《組織法》的法律邊界，對(duì)于檢察管理體制改革提供了憲法依據(jù)和憲法保障。相較《改革決定》的改革方向和改革設(shè)計(jì)，憲法規(guī)范同樣有著很大的制度空間。因此，推進(jìn)檢察改革和修改《組織法》都必須厘清下位法與上位法的法律邊界，始終堅(jiān)持憲法原則，堅(jiān)決維護(hù)憲法權(quán)威，保證憲法的有效實(shí)施。同時(shí)，推進(jìn)檢察管理體制改革，還需厘清《組織法》與相關(guān)同位法的法律邊界。檢察院組織法的修改實(shí)踐中要充分考慮與現(xiàn)行15部法律的銜接，重點(diǎn)包括《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《檢察官法》、《法官法》、《公務(wù)員法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及《預(yù)算法》、《審計(jì)法》。上述所列法律，在檢察管理體制外部層面與檢察制度有著密切的關(guān)聯(lián)，如《人民法院組織法》、《法官法》，其作為法院制度體系的基礎(chǔ)構(gòu)架，緊密關(guān)涉司法制度改革重要內(nèi)容的審判改革，有與檢察機(jī)關(guān)同質(zhì)的修法壓力和動(dòng)力。因此，與法院一起共同推動(dòng)相關(guān)法律的論證和立法實(shí)施，統(tǒng)籌謀劃改革涉及的各個(gè)層級(jí)的法律規(guī)范，進(jìn)一步健全相關(guān)法律并明確制定配套法規(guī)的時(shí)間和程序，可以充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，促進(jìn)法律體系完善，為檢察管理體制改革的深化和檢察制度的完善建構(gòu)有力的法律基礎(chǔ)。

二、厘清檢察制度改革與完善在政治架構(gòu)層面的制度邊界

傳統(tǒng)理論和觀念認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)人財(cái)物受控于同級(jí)行政區(qū)劃，是造成司法地方保護(hù)主義的主要誘因。此次，《改革決定》確立的司改方向和路徑，主要就是解決制約司法公正的兩大體制性障礙：一是司法地方化，二是司法行政化。要通過(guò)修改《組織法》，厘清其與相關(guān)制度的政策邊界，正確處理好檢察機(jī)關(guān)與外部政治力量的關(guān)系，建立能夠有效保證檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的外部支持和監(jiān)督體制。

（一）把握好檢察管理體制改革與黨的干部人事制度的關(guān)系

1.檢察管理體制改革要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革是一項(xiàng)事關(guān)全局艱巨復(fù)雜的偉大工程，具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，只有加強(qiáng)黨對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)，才能始終保持檢察改革的正確方向，保證檢察改革的順利進(jìn)行。

2.檢察管理體制改革要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，突出地表現(xiàn)為黨管政法的原則，又集中表現(xiàn)為政法委的領(lǐng)導(dǎo)。所以，完善這一原則制度，必須厘清政法委與政法機(jī)關(guān)的權(quán)力體制形態(tài)和制度運(yùn)行邊界。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨章明確界定了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和要求。要通過(guò)立法導(dǎo)向，使黨委政法委自覺(jué)遵循黨章和法規(guī)，支持和監(jiān)督政法各部門(mén)依法行使職權(quán)，從宏觀層面完善對(duì)政法工作的全局性領(lǐng)導(dǎo)。要通過(guò)健全領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人把利用公權(quán)力干涉司法作為一種政治禁忌和政治風(fēng)險(xiǎn)去規(guī)避，從而杜絕對(duì)司法個(gè)案的干預(yù)。

3.檢察管理體制改革要健全黨管干部原則?！督M織法》第3條規(guī)定，“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。”在現(xiàn)行檢察管理體制內(nèi)，檢察長(zhǎng)同時(shí)兼任黨組織書(shū)記，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部黨的干部序列中居于核心地位。同一級(jí)黨委對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)對(duì)檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo)、更直接地說(shuō)就是通過(guò)對(duì)檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其中，至為關(guān)鍵的是檢察長(zhǎng)的提名權(quán)。現(xiàn)在的干部管理格局是“地方黨委主管、上級(jí)檢察院協(xié)管”，地方黨委居有占優(yōu)的話語(yǔ)權(quán)。而解讀黨管干部原則，其重要內(nèi)容之一是“推薦和管理好重要干部”。把黨管干部原則同《組織法》修改結(jié)合起來(lái)，在變動(dòng)最小的地方可以找到最大的公約數(shù)，那就是改革檢察院黨的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)和主體，對(duì)省以下檢察長(zhǎng)提名任免實(shí)行上提省院的方式管理。各級(jí)檢察院黨組接受上級(jí)檢察院黨組領(lǐng)導(dǎo)，最高檢察院黨組直接接受中央領(lǐng)導(dǎo)，省以下檢察院仍由其同級(jí)人大產(chǎn)生，接受同級(jí)人大監(jiān)督并報(bào)告工作。通過(guò)改革檢察院黨組的產(chǎn)生方式和主要干部管理權(quán)限，強(qiáng)化檢察院體制內(nèi)黨的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體系，既堅(jiān)持了黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)、不會(huì)改變“一府兩院”的政治架構(gòu)，又避免了地方黨委借助實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)而干涉司法的弊端。調(diào)整、完善干部人事制度和組織基礎(chǔ)，可以最大限度地確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使。

（二）把握好檢察管理體制改革與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系

憲法和現(xiàn)行法律確立了這樣的憲法性法律原則，即：檢察院要對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?，F(xiàn)行的法律架構(gòu)，從人大及其常委會(huì)、主任會(huì)議到人大代表，通過(guò)聽(tīng)取審議檢察院工作報(bào)告、要求報(bào)告專項(xiàng)工作、開(kāi)展法律法規(guī)實(shí)施情況檢查、組織視察評(píng)議、組織詢問(wèn)和質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查以及任免檢察序列法律職務(wù)等方式，確立了人民代表大會(huì)這種政權(quán)組織形式對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，這種監(jiān)督是非常全面成體系的，也是非常有力度和影響力的。檢察權(quán)的本源來(lái)自人大賦予，當(dāng)然要主動(dòng)接受人大的監(jiān)督，但如其行使不當(dāng)，也必然會(huì)干擾到檢察權(quán)的獨(dú)立公正運(yùn)行?！陡母餂Q定》要求健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度，同時(shí)要推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著公民有序參與意識(shí)、參與行為的擴(kuò)展，對(duì)于檢察權(quán)的監(jiān)督將變得更為寬泛。推進(jìn)檢察管理體制改革，一方面，要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度不動(dòng)搖，修改《組織法》要厘清其與相關(guān)法律的邊界并搞好立法銜接；另一方面，要完善人大工作機(jī)制，嚴(yán)格按照制度設(shè)定的權(quán)力運(yùn)行邊界，依法開(kāi)展監(jiān)督，把人大制度作為推進(jìn)檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使的制度基礎(chǔ)。

（三）把握好檢察管理體制改革與預(yù)算保障制度的關(guān)系

現(xiàn)行的檢察管理體制是一種“分級(jí)財(cái)政、分灶吃飯”的檢察經(jīng)費(fèi)管理體制。因經(jīng)費(fèi)保障主要來(lái)源于同級(jí)財(cái)政，所以容易受到地方鉗制，導(dǎo)致司法地方化。貫徹《改革決定》，推動(dòng)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)籌改革，檢察經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)更為有力。檢察權(quán)作為中央事權(quán)，理應(yīng)實(shí)行完整的中央“預(yù)算獨(dú)立”，但限于改革的步伐和壓力，現(xiàn)階段實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，由中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)，為全面改革司法預(yù)算制度，推動(dòng)司法預(yù)算獨(dú)立積累了基本條件。預(yù)算保障制度改革在整個(gè)檢察管理體制改革中，影響面較小、較易實(shí)施，應(yīng)當(dāng)先改先行，為其他改革積累經(jīng)驗(yàn)，提供樣本。預(yù)算改革可以很好地切斷檢察院在經(jīng)費(fèi)保障方面同地方的關(guān)聯(lián)，縮減地方檢察院對(duì)地方黨委政府的依附，對(duì)于利用經(jīng)費(fèi)保障方式干預(yù)司法的過(guò)程進(jìn)行了制度性阻斷。

三、厘清檢察制度改革與完善在體制運(yùn)行層面的管理邊界

省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)管，最大限度地從體制上切斷了“地方化”和外部“行政化”對(duì)檢察權(quán)的干預(yù)。但人財(cái)物向省級(jí)檢察院的垂直上行，“扁平化”結(jié)構(gòu)的膨脹，或?qū)⒓觿z察管理體制的內(nèi)部“行政化”。權(quán)力尋租總是沿著權(quán)力富集的坡度作正向移動(dòng)，人財(cái)物管理權(quán)濫用和腐敗的伴隨風(fēng)險(xiǎn)加大。防范和化解，很好的路徑就是借助《組織法》修改，推進(jìn)檢察院內(nèi)部管理體制改革。實(shí)行分權(quán)、制衡和定責(zé)，厘清不同層級(jí)檢察院、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察人員之間的職權(quán)邊界。

（一）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員分類管理制度

1.在制度上賦予檢察員更加獨(dú)立的司法權(quán)責(zé)。要推動(dòng)檢察權(quán)在檢察機(jī)關(guān)層級(jí)之間和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的合理配置，實(shí)現(xiàn)分權(quán)和制衡；確立檢察員在《組織法》中的辦案主體地位。實(shí)行檢察業(yè)務(wù)與司法行政工作相分離的管理制度，根據(jù)不同的崗位職責(zé)確立對(duì)應(yīng)的權(quán)力邊界。將檢察員和司法行政人員的管理體系兩分，按照職業(yè)化的特點(diǎn)進(jìn)行人員分類管理，去除行政化。核心是理順檢察長(zhǎng)——內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人——檢察員的權(quán)責(zé)關(guān)系，弱化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)對(duì)檢察權(quán)的行政控制。賦予檢察員依法履行職責(zé)相匹配的權(quán)力和責(zé)任，以制衡來(lái)自檢察管理體制內(nèi)部不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。

2.建立完善檢察人員的職業(yè)準(zhǔn)入和流動(dòng)退出機(jī)制。實(shí)行嚴(yán)格的檢察人員編制管理，抬升人員準(zhǔn)入門(mén)檻。由高檢院根據(jù)檢察工作需要，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定各級(jí)檢察院檢察員的人員編制構(gòu)成比例、司法輔助人員的職數(shù)比例等配套措施，提升檢察隊(duì)伍職業(yè)化水平。成立由資深法律人參與的“檢察官選任委員會(huì)”，根據(jù)不同層級(jí)檢察官任職要求，按照公開(kāi)、公正的程序選任、遴選檢察官。在招錄、培養(yǎng)、遴選、任免、監(jiān)督、懲戒、薪俸、退休等各個(gè)方面建立與檢察職業(yè)化、專業(yè)化相適應(yīng)的人員流動(dòng)機(jī)制。

3.構(gòu)建獨(dú)立的檢察官職稱評(píng)判晉升體系。健全有別于普通公務(wù)員的檢察官專業(yè)職務(wù)序列，積極推進(jìn)檢察官等級(jí)評(píng)定和相關(guān)福利待遇的掛鉤實(shí)施。淡化行政職級(jí)因素對(duì)檢察官等級(jí)評(píng)定的影響，加大法律職業(yè)服務(wù)年限實(shí)績(jī)等因素的權(quán)重。通過(guò)設(shè)置多元的可替代性指標(biāo)，建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和考核晉升機(jī)制，增加人員正?；瘯x升的機(jī)會(huì)，給優(yōu)秀人才特別是基層年輕的檢察員保留合理的上升空間，形成、壯大檢察職業(yè)化隊(duì)伍，避免人才流失。

（二）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員職業(yè)保障制度

要充分考慮到檢察人員的職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，突出對(duì)檢察人員的職務(wù)保障。在政治待遇上要將檢察人員與行政公務(wù)員區(qū)別對(duì)待，檢察人員依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，非因法定事項(xiàng)并循法定程序不得免降調(diào)職；突出對(duì)檢察人員的安全保障，檢察工作面對(duì)復(fù)雜的矛盾對(duì)抗，具有很高的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，要保障檢察人員不因履行職責(zé)而受到安全威脅；突出對(duì)檢察人員的經(jīng)濟(jì)保障，檢察人員應(yīng)當(dāng)獲得與其所承擔(dān)職責(zé)和職業(yè)特點(diǎn)相匹配的經(jīng)濟(jì)待遇，借鑒相關(guān)國(guó)家和地區(qū)對(duì)司法人員薪資待遇的保障設(shè)計(jì)，在經(jīng)費(fèi)保障上要予其必要的傾斜，通過(guò)完善績(jī)效考核機(jī)制，給予一定的辦案補(bǔ)貼和辦案獎(jiǎng)勵(lì)，尤其是工資級(jí)別應(yīng)當(dāng)適當(dāng)高于同等級(jí)別的公務(wù)員，以體現(xiàn)檢察工作的特殊性。建成并逐步完善檢察人員職業(yè)保障體系，能夠減小檢察人員因特殊的職業(yè)因素所面臨道德風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，確立其職業(yè)歸屬感和職業(yè)尊榮感，同時(shí)，也會(huì)增強(qiáng)社會(huì)對(duì)于檢察職業(yè)的認(rèn)同和正向引導(dǎo)。

（三）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員監(jiān)督約束制度

強(qiáng)化檢察管理體制的內(nèi)部監(jiān)督。在賦予檢察員獨(dú)立行使檢察權(quán)的同時(shí)，要求檢察員要接受嚴(yán)格的職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律、法律規(guī)范、案件評(píng)查、業(yè)績(jī)考評(píng)、內(nèi)部評(píng)價(jià)、外部評(píng)價(jià)等方面的監(jiān)督和約束。要建立案件質(zhì)量程序控制制度，組建獨(dú)立的“考評(píng)懲戒委員會(huì)”，針對(duì)例行考績(jī)和當(dāng)事人投訴，對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，對(duì)檢察員濫用職權(quán)的行為進(jìn)行界定、糾正和懲處。要全面推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)，深化人民監(jiān)督員制度運(yùn)行，拓寬群眾有序參與司法的渠道，讓群眾參與司法的過(guò)程、了解司法的過(guò)程，將檢察權(quán)運(yùn)行曝曬在陽(yáng)光之下。通過(guò)完善內(nèi)外銜接的監(jiān)督體系，建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，實(shí)行案件問(wèn)責(zé)、組織問(wèn)責(zé)和紀(jì)律問(wèn)責(zé)，防范并制約“內(nèi)部行政化”和”“司法暗箱”，積極推動(dòng)司法民主和司法公信，形成良好的社會(huì)輿論導(dǎo)向，為檢察體制改革提供堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

顯然，我們不能冀望將龐雜的檢察管理體制改革畢其役于一部法律的修改。但成熟的《組織法》，通過(guò)制度預(yù)設(shè)和系列的檢察改革實(shí)踐，確可以從制度上扭正檢察權(quán)運(yùn)行中的可能偏向并厘定中央和地方事權(quán)的邊界。進(jìn)而推動(dòng)檢察制度改革和完善，推動(dòng)法治建設(shè)的文明進(jìn)程。