縣域教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀及其發(fā)展對(duì)策

摘 要 在我國(guó)縣域的教育行政執(zhí)法中存在一些比較突出的問題，如：執(zhí)法機(jī)制不健全、教育普法宣傳不到位、執(zhí)法行為欠規(guī)范、執(zhí)法人員專業(yè)背景缺乏且年齡結(jié)構(gòu)偏大、執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱等。為解決這些問題，須努力從完善教育行政執(zhí)法機(jī)制、擴(kuò)大農(nóng)村法治宣傳工作力度、規(guī)范教育行政執(zhí)法行為、優(yōu)化教育行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、加大教育行政執(zhí)法監(jiān)督力度等方面予以完善和優(yōu)化。

關(guān)鍵詞 教育行政執(zhí)法 現(xiàn)狀 對(duì)策

教育行政執(zhí)法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)（主要是教育行政機(jī)關(guān)）及其工作人員或授權(quán)組織，按照法定職權(quán)和程序，針對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)的特定事項(xiàng)和特定的人或組織，適用教育法律法規(guī)并產(chǎn)生法律效力的活動(dòng)[1]。它對(duì)教育戰(zhàn)略地位的落實(shí)、教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與提高都將產(chǎn)生重大影響。然而，在我國(guó)現(xiàn)有的教育行政執(zhí)法研究中，更多地是一種宏觀、整體的研究，從微觀角度予以研究的很少。縣域教育行政執(zhí)法作為我國(guó)教育行政執(zhí)法之基礎(chǔ)，對(duì)其深入研究不僅有利于豐富教育行政執(zhí)法理論，而且對(duì)于推動(dòng)教育行政執(zhí)法改革也具有重要意義?；诖?，筆者于2013年選取了湖南省M縣作為考察對(duì)象，對(duì)該縣的教育行政執(zhí)法工作進(jìn)行了全面的調(diào)查走訪，深入了解了M縣教育行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其執(zhí)行情況存在一些亟待解決的問題。

一、縣域教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

1.執(zhí)法工作機(jī)制已大體確立，但部分制度仍有待進(jìn)一步建立健全

M縣基本已形成以縣教育局為核心，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府及其教育督導(dǎo)室為指導(dǎo)，縣財(cái)政、發(fā)改辦和勞保局為支撐的包含相關(guān)政府職能部門參與的較為完整的教育行政執(zhí)法體系并且配備了一支專門的行政執(zhí)法隊(duì)伍。在教育行政管理職能方面，M縣政府已通過實(shí)施《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制》、《教育工作目標(biāo)責(zé)任制》等一系列規(guī)章制度來進(jìn)一步規(guī)范和明確各相關(guān)部門的教育管理職能。但是，調(diào)查報(bào)告顯示，M縣仍舊存在部分制度缺失和保障缺位等問題，具體表現(xiàn)為：（1）《教育督導(dǎo)法》、《教育行政執(zhí)法責(zé)任制》等相關(guān)法律制度不健全，致使在行政執(zhí)法過程中缺乏相應(yīng)的法律支持。（2）監(jiān)督機(jī)制不健全。首先，M縣人民政府雖已按規(guī)定設(shè)立教育督導(dǎo)室，但是沒有給予單獨(dú)的編制和辦公經(jīng)費(fèi)，基本上屬于掛靠在縣教育局內(nèi)淪為內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，致使督導(dǎo)工作難以獨(dú)立展開，缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性。其次，社會(huì)監(jiān)督力量薄弱。本應(yīng)履行監(jiān)督責(zé)任的社會(huì)機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)缺乏、法律地位不明確等實(shí)際情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作無以為繼，監(jiān)督權(quán)力無法保障。由于我國(guó)法制建設(shè)采取的是一種自上而下的路徑，各級(jí)政府的教育行政執(zhí)法工作都是在上級(jí)政府的指導(dǎo)下統(tǒng)一部署推進(jìn)的，沒有針對(duì)縣域出臺(tái)專門的法律法規(guī)來保障地方的教育行政執(zhí)法權(quán)，因而，就造成了上述制度缺失的現(xiàn)狀。

2.教育執(zhí)法環(huán)境大為改善，但農(nóng)村法治宣傳工作有待進(jìn)一步深化

在教育行政執(zhí)法工作機(jī)制的保障下，M縣的執(zhí)法環(huán)境普遍都得到明顯改善，具體表現(xiàn)在：（1）教育執(zhí)法的輿論環(huán)境良好。湖南作為傳媒大省，各縣、市歷來都十分重視大眾媒體對(duì)輿論的引導(dǎo)與宣傳作用。借助網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒介大力報(bào)道最近、最新的教育政策法規(guī)、重大決策和活動(dòng)，并對(duì)工作中涌現(xiàn)出的優(yōu)秀人物、先進(jìn)事跡以及工作中取得的重大成就予以重點(diǎn)宣傳與表彰，為教育執(zhí)法的順利開展?fàn)I造了良好的輿論環(huán)境。（2）城區(qū)教育法制宣傳工作效果顯著，但農(nóng)村地區(qū)仍有待進(jìn)一步深化。根據(jù)筆者收回問卷的相關(guān)信息統(tǒng)計(jì)（以一個(gè)縣的調(diào)查問卷為例），200名受訪者之中（100名城區(qū)居民，100名農(nóng)村居民），95%的城區(qū)居民都能寫出一部或一部以上的教育法律法規(guī)；而70%的農(nóng)村居民對(duì)我國(guó)的教育法律法規(guī)了解不是很清楚。在對(duì)普法宣傳效果的評(píng)價(jià)上，城區(qū)居民對(duì)宣傳效果滿意率高達(dá)90%以上，而農(nóng)村居民滿意率僅有30%。從以上兩點(diǎn)來看，城區(qū)普法宣傳效果已基本深入人心，但農(nóng)村地區(qū)的法治宣傳工作有待進(jìn)一步普及、深化。

3.教育執(zhí)法人員基本能夠依法行政，但執(zhí)法行為有待進(jìn)一步規(guī)范化

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)M縣的教育行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中基本按照《教育法》、《義務(wù)教育法》、《行政處罰法》等法律、法規(guī)實(shí)施執(zhí)行。執(zhí)法活動(dòng)基本做到公開化、透明化，如：及時(shí)將各項(xiàng)與老百姓切身相關(guān)的事項(xiàng)（如義務(wù)教育收費(fèi)的依據(jù)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等）以文件的形式固定下來并予以提前告之，定期在政務(wù)公告欄上公示相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的處理結(jié)果等。但是從調(diào)查的結(jié)果來看，執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象仍舊存在，具體表現(xiàn)為：（1）執(zhí)法程序不規(guī)范。筆者在走訪過程中了解到，M縣曾出現(xiàn)過教師通過所謂“捷徑”獲得教師資格證事件，事發(fā)后M縣教育局決定對(duì)其處以吊銷教師資格證的行政處罰，但由于該縣教育局在執(zhí)法過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行法定程序提前告知該教師有申辯及聽證的權(quán)利，最終導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果失效。（2）違法執(zhí)法。在執(zhí)法的過程中部分行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。比如：亂檢查、亂收費(fèi)等行為，執(zhí)行過程任意無常，對(duì)行政相對(duì)人缺乏統(tǒng)一性和平等性等。

4.教育執(zhí)法人員法律素養(yǎng)有所提升，但專業(yè)背景欠缺且年齡結(jié)構(gòu)偏大

在2012年湖南省法制機(jī)構(gòu)對(duì)M縣重點(diǎn)執(zhí)法部門進(jìn)行的隨機(jī)抽查測(cè)試中，被抽查的行政執(zhí)法人員測(cè)試的分?jǐn)?shù)基本都在80分以上，對(duì)于一些常識(shí)性的執(zhí)法知識(shí)和一些必備的法律法規(guī)知識(shí)掌握都比較到位，基本符合執(zhí)法工作的要求。這也充分說明了隨著依法行政的不斷推進(jìn)，執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)普遍都有所提升。但是，在調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)M縣的教育行政執(zhí)法人員存在幾個(gè)比較突出的問題：（1）教育行政執(zhí)法人員法律專業(yè)背景欠缺。教育行政執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性的執(zhí)法工作，除了要求相關(guān)執(zhí)法人員在教育管理理論和實(shí)踐方面比較專業(yè)外，還需執(zhí)法者在教育法律法規(guī)方面具有專業(yè)性。然而在縣教育行政執(zhí)法人員中具備法律專業(yè)背景的執(zhí)法人員數(shù)僅占4成，這也導(dǎo)致了在實(shí)際的執(zhí)法工作中存在執(zhí)法人員因生搬硬套法律法規(guī)條款，致使執(zhí)法主體和執(zhí)法對(duì)象矛盾激化的現(xiàn)象。（2）執(zhí)法人員年齡結(jié)構(gòu)偏大。以M縣教育局行政執(zhí)法人員的年齡結(jié)構(gòu)為例，60%的執(zhí)法者年齡處于40歲以上，這部分執(zhí)法者大都是從其他崗位調(diào)轉(zhuǎn)過來，并沒有通過正規(guī)的社會(huì)招考途徑，并且大部分人的專業(yè)背景也并不十分契合，這也成為了教育執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)不足的根本原因。endprint

二、改進(jìn)教育行政執(zhí)法的對(duì)策

1.逐步完善教育行政執(zhí)法機(jī)制

針對(duì)M縣教育行政執(zhí)法出現(xiàn)的法律支持缺位，監(jiān)督機(jī)制不健全的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，建立、健全縣域的教育行政執(zhí)法機(jī)制是保障執(zhí)法活動(dòng)順利實(shí)施的首要前提。（1）完善并落實(shí)教育行政執(zhí)法責(zé)任制。教育事業(yè)是一項(xiàng)全民事業(yè)，教育行政執(zhí)法需要多個(gè)部門、多個(gè)團(tuán)體聯(lián)動(dòng)配合才能實(shí)現(xiàn)其所有管理職能。因此，各職能部門應(yīng)嚴(yán)格按照《教育行政執(zhí)法責(zé)任制》的職權(quán)分解方案，明確其具體的執(zhí)法職責(zé)并在各自職權(quán)范圍內(nèi)積極開展行政執(zhí)法工作，不得超越、濫用職權(quán)。同時(shí)，縣人大和縣政府要定期對(duì)相關(guān)職能部門的執(zhí)法管理、執(zhí)法實(shí)施和行政監(jiān)督情況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)考評(píng)優(yōu)秀的職能部門要及時(shí)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考評(píng)不合格的職能部門要實(shí)行一定的懲罰并督促其改進(jìn)。而對(duì)于有執(zhí)法過錯(cuò)的職能部門或執(zhí)法人員，監(jiān)察機(jī)構(gòu)要嚴(yán)肅追究其過錯(cuò)責(zé)任。（2）健全督查機(jī)制。首先，完善《教育督導(dǎo)法》，為教育行政督導(dǎo)部門順利開展督導(dǎo)工作提供法律上的支持，以保證各項(xiàng)教育工作的順利實(shí)施。其次，解決監(jiān)督執(zhí)法部門無編制問題。因地制宜地根據(jù)督導(dǎo)室的職能需求為其配備一定數(shù)量的人員編制和獨(dú)立的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，這對(duì)于切實(shí)發(fā)揮行政監(jiān)督部門的監(jiān)督職能是十分必要的。

2.擴(kuò)大農(nóng)村法治宣傳工作力度

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，80%的人口在農(nóng)村，加大農(nóng)村地區(qū)的教育法制宣傳力度，對(duì)于農(nóng)村執(zhí)法環(huán)境的改善和教育行政執(zhí)法活動(dòng)的順利開展都具有重要的作用。首先，充分利用其自身的媒介資源優(yōu)勢(shì)，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等電子媒介向農(nóng)民群眾介紹相關(guān)教育法律法規(guī)知識(shí)，擴(kuò)大法律教育的輻射面。其次，教育行政人員，尤其是行政執(zhí)法人員要起帶頭作用，定期下到農(nóng)村帶領(lǐng)農(nóng)民群眾學(xué)習(xí)最近、最新的教育法律法規(guī)。最后，農(nóng)村學(xué)校要擔(dān)負(fù)起教育法律法規(guī)宣傳的責(zé)任。通過教師對(duì)學(xué)生的教育去影響感染家長(zhǎng)，或者通過辦簡(jiǎn)報(bào)的形式使家長(zhǎng)受到教育或者請(qǐng)當(dāng)?shù)胤ㄖ茩C(jī)關(guān)工作人員做學(xué)校的輔導(dǎo)員，免費(fèi)為學(xué)生、家長(zhǎng)講解一些法律法規(guī)方面的知識(shí)[2]。

3.進(jìn)一步規(guī)范教育行政執(zhí)法行為

首先，要從制度上予以杜絕，嚴(yán)格規(guī)定行政執(zhí)法的執(zhí)法程序。教育行政執(zhí)法部門，在處理教育案件時(shí)，應(yīng)提前向執(zhí)法對(duì)象公示相關(guān)執(zhí)法程序，使其真正了解執(zhí)法的全過程，以確保執(zhí)法行為公平公開地進(jìn)行。對(duì)一些情節(jié)較為復(fù)雜、違法程度較重、處罰較為嚴(yán)厲的教育違法案件，應(yīng)當(dāng)通過聽證程序來實(shí)施。既不徇私枉法，也不矯枉過正，嚴(yán)格依據(jù)法定程序合理行使職權(quán)。其次，規(guī)范執(zhí)法者的執(zhí)法行為，防止權(quán)力的濫用。教育行政執(zhí)法人員要遵循公平、公正、公開的原則，平等對(duì)待行政相對(duì)人，堅(jiān)決糾正執(zhí)法過程中態(tài)度冷漠、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕吃拿卡要、以權(quán)謀私以及亂檢查、亂收費(fèi)等行為。同時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)該提高服務(wù)意識(shí)，樹立維護(hù)公共利益的觀念，積極探索高效便民的執(zhí)法方式，減少不必要環(huán)節(jié)以方便群眾，強(qiáng)化服務(wù)切實(shí)達(dá)到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的標(biāo)準(zhǔn)。

4.優(yōu)化教育行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

“法治”實(shí)質(zhì)就是人依法而治，執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)的好壞、執(zhí)法水平的高低直接影響實(shí)際的執(zhí)法效果。針對(duì)縣域執(zhí)法人員專業(yè)背景缺乏，年齡結(jié)構(gòu)偏大的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為在完善相應(yīng)機(jī)制的情況下，優(yōu)化行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于提升縣域的教育行政執(zhí)法水平大有裨益。（1）嚴(yán)把執(zhí)法人員“準(zhǔn)入”關(guān)?？h級(jí)教育行政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家頒布的相關(guān)規(guī)定實(shí)施行政執(zhí)法人員資格管理制度，嚴(yán)把資格準(zhǔn)入關(guān)。同時(shí)，對(duì)不符合專業(yè)要求的執(zhí)法人員及時(shí)予以清退，嚴(yán)禁任何非專業(yè)人員上崗執(zhí)法以確保執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性和專業(yè)性。（2）打造一支年輕的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。教育行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)專業(yè)要求極強(qiáng)的工作，執(zhí)法人員不僅需要具備豐富的專業(yè)知識(shí)（法律及教育管理知識(shí)），還必須具備足夠的靈敏性，能夠與時(shí)俱進(jìn)，時(shí)刻保持自己專業(yè)知識(shí)的不斷更新。而在這一點(diǎn)上，年輕人更具優(yōu)勢(shì)，因此，在選擇新進(jìn)執(zhí)法人員時(shí)多吸納一些年輕而又專業(yè)的執(zhí)法人員，這對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。同時(shí)，行政執(zhí)法部門也要定期對(duì)教育執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，切實(shí)提升其業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，使其能夠勝任教育行政執(zhí)法工作。

5.加大教育行政執(zhí)法的監(jiān)督力度

權(quán)力必須受到嚴(yán)格的監(jiān)管和約束，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，將特權(quán)關(guān)進(jìn)牢籠以確保權(quán)力不會(huì)被濫用。針對(duì)縣域行政執(zhí)法存在的執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的前提下，社會(huì)各界應(yīng)攜起手來形成一個(gè)“全監(jiān)督”的監(jiān)督體系，以加大執(zhí)法監(jiān)督的力度。（1）重視國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督力度也是最具法律效力和最高層次的監(jiān)督。因此，縣人大不僅要對(duì)縣政府及其教育行政主管部門做好教育規(guī)范性文件的審查工作，建立定期向人大報(bào)送教育規(guī)范性文件的制度，同時(shí)要定期對(duì)行政執(zhí)法部門的執(zhí)法工作進(jìn)行檢查和個(gè)案監(jiān)督，支持司法機(jī)關(guān)查處重大教育違法案件[3]。（2）落實(shí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。教育事業(yè)是全民事業(yè)，更是政府主導(dǎo)的事業(yè)。因此，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督理應(yīng)成為常態(tài)監(jiān)督。充分發(fā)揮政府行政部門（縣政府教育督導(dǎo)辦公室）的監(jiān)督職能，堅(jiān)決杜絕一切形式主義。（3）加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是一種最廣泛、最直接、最有效的監(jiān)督形式，一般包含社會(huì)組織監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督以及人民群眾監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督力量薄弱也是當(dāng)前縣域行政執(zhí)法存在的普遍問題，因此，要加大社會(huì)監(jiān)督的職責(zé)和范圍，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力度和頻率，形成一股社會(huì)合力，促進(jìn)縣域教育行政執(zhí)法邁向高效運(yùn)行的軌道。

在依法行政和依法治教日益成為人們共識(shí)的今天，縣域教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀難以適應(yīng)當(dāng)今形勢(shì)發(fā)展的要求。作為我國(guó)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，其執(zhí)行情況的好壞不僅嚴(yán)重影響地方執(zhí)法情況的好壞，甚至還會(huì)阻礙全國(guó)行政執(zhí)法的進(jìn)程。因此，我們必須予以足夠的重視，攜手社會(huì)各界齊心協(xié)力從根本上解決這些痼疾。

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[作者：喻鈺淇（1989-），女，湖南常德人，湖南科技大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士。]

【責(zé)任編輯 郭振玲】endprint