內(nèi)蒙古貧困縣公共文化服務現(xiàn)實問題與發(fā)展

牛 華

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

近年來，公共文化服務在黨和國家的政治生活中重要性逐漸顯現(xiàn)，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，當中指出“以基層為重點”，“推動革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)公共文化建設實現(xiàn)跨越式發(fā)展”［1］，這體現(xiàn)出國家更為注重公共文化服務體系的均衡發(fā)展，注重文化資源與政策向貧困落后地區(qū)的傾斜。內(nèi)蒙古自治區(qū)是欠發(fā)達的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，加強和完善公共文化服務建設是貧困縣經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、內(nèi)蒙古縣域公共文化服務現(xiàn)狀

縣域公共文化服務是國家公共文化服務體系面向基層的重要組成部分，在促進城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化過程中發(fā)揮著重要的執(zhí)行職能，是激發(fā)基層公共文化服務活力的主體力量。鑒于貧困縣地理位置特殊、自然條件差，經(jīng)濟發(fā)展滯后以及文化生態(tài)惡化等問題，公共文化服務建設的加強尤其具有深刻的價值意義。

內(nèi)蒙古地區(qū)共有102個縣，其中22個市轄區(qū)，11個縣級市，17個縣，49個旗，3個自治旗。內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木641個，嘎查村12215個，農(nóng)村牧區(qū)人口約1360萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?9.1%。有國家貧困重點旗縣31個［2］，自治區(qū)重點旗縣26個，革命老區(qū)旗縣47個，涉及面廣，目標群體數(shù)量眾多。

內(nèi)蒙古地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展取得顯著成效，政府對文化事業(yè)的財政投入有所增加，從2009年到2014年的6年里，我區(qū)的文化事業(yè)費平均增長率為15.84%;2014年全區(qū)人均文化事業(yè)費為75.72元，比上年增加6.2元，增長8.92%，縣域內(nèi)文化事業(yè)投入也有相應增加?？h域內(nèi)公共文化服務基礎設施和項目得到完善，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站1038個。2014年，村嘎查文化室建設納入了自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)“十個全覆蓋”工程中，利用三年時間分批對全區(qū)1萬個文化室配備必要的活動設備。文化廳在38個貧困旗縣時時樂農(nóng)村牧區(qū)小舞臺和小廣場建設試點工程。“廣播電視村村通、戶戶通”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站”“農(nóng)村電影放映”“農(nóng)家書屋”“農(nóng)村數(shù)字文化”工程、地方重點文物保護、基層兩館建設等一大批重大文化工程和項目得以繼續(xù)實施，有力的支持了公共文化服務體系建設。

公眾社會文化生活日漸豐富，隨著地方經(jīng)濟建設和扶貧開發(fā)的推進，貧困縣經(jīng)濟社會獲得發(fā)展，居民生活水平得到提高，城鄉(xiāng)居民文化生活發(fā)生明顯改善。地方公共文化職能單位服務能力的加強及自上而下實行的諸多文化惠民工程，公眾日益增長的文化需求得到逐步滿足。地方政府充分認識到公共文化服務在扶貧開發(fā)中的重要性，重視文化民生，推進各類文化惠民工程;加大對縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)及嘎查活動室的文化設施和設備建設投入;以政府為主導舉辦各種節(jié)慶文體活動;重視本地文化資源的保護和利用等。如武川縣的春節(jié)元宵節(jié)文體活動和消夏文體活動，固陽春節(jié)元宵節(jié)文化活動以及熱氣球節(jié)活動，多倫正月十五廟會和舉辦多倫諾爾冬季冰雪節(jié)、自行車賽、晉劇藝術(shù)節(jié)演出等文化活動。同時群眾日常文化活動也呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，有著通過廣播電視，報刊雜志、網(wǎng)絡資源而形成的多種文化活動形式。

二、內(nèi)蒙古貧困縣公共文化服務存在問題及原因分析

貧困縣經(jīng)濟發(fā)展落后，公共文化服務水平較低，嚴重影響著地區(qū)文化事業(yè)建設的全面進展。

(一)文化事業(yè)投入不足，日常運行經(jīng)費匱乏

盡管各級政府對文化投入逐年增加，但仍難以滿足日常開支，大多數(shù)旗縣文化單位由于經(jīng)費缺乏處于低水平的維持狀態(tài)，制約著其公共文化功能的發(fā)揮。公共圖書館購書費短缺，2014年旗縣級館平均11萬元，32個圖書館無購書專項經(jīng)費，全年沒有購置新書;大多數(shù)旗縣文化站業(yè)務經(jīng)費短缺，平均每館業(yè)務費21萬元，人均業(yè)務活動專項經(jīng)費2.67元，大多每年只能開展一次春節(jié)元宵文化活動;烏蘭牧騎演出道具、燈光、服裝等陳舊，政府舉辦大型晚會只能從市其他單位借用;因資金不足也無法聘請專業(yè)導演編排新節(jié)目。形成此原因主要有:一是供給主體單一，主要經(jīng)濟來源于政府，多元供給主體尚未形成。二是貧困縣財政能力偏低，雖加大財政投入但基數(shù)小，仍難維持日常開支。三是各縣烏蘭牧騎仍由縣養(yǎng)，自身難以自足。

(二)文化基礎設施薄弱，利用率低

大多縣級公益性文化單位面積狹小而陳舊、文化設備緊缺。有62個旗縣級公共圖書館不足1500米，55個文化館不足1500米，未達到國家二級圖書館和三級文化館的最低面積要求，還有的文化館借用其他場所或與其他單位合用。全區(qū)11224個嘎查村建有文化室6850個，僅有1253個面積達到100平方米以上。圖書館新書入藏少和缺乏電子設備、文化館缺乏文藝設備，旗縣博物館設施設備不足，展出內(nèi)容單一，館藏文物少，基本文化活動難以吸引廣大群眾。全區(qū)只有8個旗縣有影劇院，大部分旗縣政府所在地都沒有建設用于專業(yè)演出的影劇院，文藝演出活動受到演出場地的限制。目前，在文藝院團改制背景下，我區(qū)48支旗縣級烏蘭牧騎保留事業(yè)體制，現(xiàn)有辦公和排練場所面積不足1000平方米的有21支，不足2000平方米的有36支，嚴重制約了烏蘭牧騎事業(yè)的發(fā)展。

而貧困縣情況更是如此，大部分貧困縣的文化站處于無辦公地點、無活動場所、無基本文化設施的“三無”狀態(tài)。臨時籌資成為了大多數(shù)文化站舉辦活動時主要手段。一方面，除了國家在予以投資改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站及部分旗縣兩館，較多文化設施由于多年資金不足，不達標和陳舊落后的居多。隨著城鎮(zhèn)化建設加快，大量農(nóng)牧民人口轉(zhuǎn)移，大部分旗縣缺乏文化活動場所，多數(shù)貧困地區(qū)都處于偏僻山區(qū)或牧區(qū)，交通不便，人們沒有便利的出行條件;經(jīng)濟發(fā)展落后，群眾忙于生計，限制了自由發(fā)展興趣愛好的想法，建好的公共文化場館也因此受到了冷落。

(三)文化資源區(qū)域分配不均

內(nèi)蒙古文化建設滯后于經(jīng)濟建設，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)和農(nóng)牧區(qū)文化建設相對薄弱。呼和浩特、包頭和鄂爾多斯地區(qū)公共文化資源擁有量占全區(qū)一半以上，再除去各盟市政府所在地占有的公共文化服務資源，留給縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的經(jīng)費就更少了。由此導致城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村牧區(qū)文化發(fā)展差距被不斷拉大。以武川縣為例，全縣縣級圖書館只有一個，圖書館容量小，圖書陳舊，座位有限，無法滿足百姓查閱需要，文化館“門可羅雀”，門經(jīng)常是鎖著的，更糟糕的是偏遠農(nóng)村百姓想要借書必須驅(qū)車幾十里甚至上百里才能到達縣圖書館，即使能夠來到圖書館，也不能保證能夠借到自己所需要的圖書。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約了貧困地區(qū)公共文化服務事業(yè)的發(fā)展。政府的財政投入往往受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，投入的側(cè)重偏向城市輕農(nóng)村，貧困落后地區(qū)往往享受不到資源和政策的傾斜。因為城市人口對公共文化服務的認識比較高，較高的財政投入能夠收到較好的成效，貧困地區(qū)往往是人煙稀少，交通不便的地區(qū)，加上貧困地區(qū)群眾對公共文化服務工作的認識偏低，從而不配合文化服務工作，導致公共文化服務在貧困地區(qū)的工作效率偏低，財政的投入往往只能起到改變一點現(xiàn)狀的作用，較之于城市政府很難收到更好的成效。

(四)縣域間公共文化服務發(fā)展水平不同

當前縣級公共文化建設處于較低地位，縣級公共文化建設仍處于比較薄弱環(huán)節(jié)。一些縣經(jīng)濟發(fā)展與公共文化建設不協(xié)調(diào)，地區(qū)之間公共文化差距在逐步拉大。從貧困縣興安盟科右中旗、發(fā)展中度的錫林郭勒盟多倫縣、百強縣鄂爾多斯準格爾旗三個地區(qū)基礎設施建設進行分析縣域公共文化服務發(fā)展地區(qū)差異。各縣自然環(huán)境、人文環(huán)境的迥異使得各縣發(fā)展依托資源、發(fā)展時間和發(fā)展程度上存在差異，現(xiàn)階段公共文化服務提供者主要是政府，尚未形成多元供給體制，經(jīng)濟發(fā)展程度和財政收入制約著公共文化服務的發(fā)展，使得貧困縣維持日?；竟参幕ㄔO困難重重。

2014年內(nèi)蒙古科右中旗、多倫縣、準格爾旗文化站基本情況

盡管近年來縣級公共文化基礎設施不斷健全，在自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃和支持下，各縣統(tǒng)一興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村文化活動站(室)，而各縣之間公共文化發(fā)展存在巨大差異，科右中旗是內(nèi)蒙古典型貧困地區(qū)，公共文化建設存在很多方面缺失，公共文化發(fā)展低，與發(fā)展中等水平的多倫縣和發(fā)展迅速被列為百強縣之一的準格爾旗存在巨大差異。如表所示科右中旗在基礎設施建設水平偏低，可供群眾活動面積和閱讀圖書明顯低于多倫縣和準格爾旗，當然由于其仍處于國家貧困水平，地區(qū)貧困人口較多，財政能力較低所以其轄區(qū)內(nèi)建設的社會活動和村文化室與其他兩個縣存在巨大差異。多倫縣經(jīng)濟處于中等發(fā)展水平，其公共文化建設水平高于貧困地區(qū)但低于經(jīng)濟發(fā)展前列的準格爾旗。

(五)公共文化專業(yè)隊伍服務水平偏低

農(nóng)村牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村嘎查文化站、文化室的人員工資福利待遇偏低，隊伍不穩(wěn)，人員數(shù)量和專業(yè)素質(zhì)低，結(jié)構(gòu)不合理，老化嚴重，文化站缺乏專職人員及有特長人員。同時，針對文化人員缺乏有效的培訓機制，培訓資金匱乏，難以提供專業(yè)培訓。這種情況直接導致文化機構(gòu)服務水平和服務能力不強，文化創(chuàng)新意識弱，工作方式保守落后，難以適應當今基層文化開展的新要求。例如:2011年多倫縣文化從業(yè)人員11人，其中只有4人擁有中級職稱，無人取得高級職稱，2014年從業(yè)人員增至14人;2014年察右前旗文化站從業(yè)人員15人，無專職人員;武川縣共有14個文化站，無專職人員，大多數(shù)文化站的管理人員，都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職。其次，一些地方基層文化事業(yè)機構(gòu)、編制、經(jīng)費等問題長期得不到解決，些基層服務人員受編制和薪資待遇問題困擾，影響正常工作和服務水平。

(六)地區(qū)公眾文化需求發(fā)生轉(zhuǎn)變

隨著地區(qū)經(jīng)濟水平進一步發(fā)展，公眾生活水平得到提升，對精神文化上的需求及對實現(xiàn)自身文化權(quán)利的訴求更為強烈。

在2013年針對貧困旗縣部分地區(qū)所做的問卷調(diào)查中，對“業(yè)余時間有何文化娛樂活動”這一選項顯示，公眾選擇讀書看報的占到4%，看電視聽廣播25%，體育鍛煉7%，打棋牌麻將3%，上網(wǎng)10%，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織的文藝活動3%，除了這些，問卷中還有讓群眾自己填的選項，通過填表時的一些交流，很多人還有諸如去城鎮(zhèn)中心看電影、唱歌、看表演等其他文化活動的需求，這反映出公眾文化娛樂活動的多樣性和個性要求，也同時反映出部分地區(qū)公共文化服務的匱乏。

在回答“您多長時間看一場電影或演出”這個問題時，每個月17.2%，3個月或半年34.5%，一年或更長24.1%，從來沒有24.1%;對“是否愿意參加本地舉行的文化娛樂活動”這一選項顯示，受調(diào)查的公眾有16.7%的表示愿意“經(jīng)常參加”，50.0%的表示愿意“有時參加”，20.0%表示“不愿參加”，13.3%的選擇“想?yún)⒓?，但沒人組織”?？傮w上來說，公眾對自己在公共文化建設中應發(fā)揮什么作用的看法比較一致，都表現(xiàn)出了較高的參與意愿。

雖然近年來在自治區(qū)政府的領導下一級社會各界的支持下，區(qū)內(nèi)公共文化事業(yè)有了突飛猛進的發(fā)展，但是還應該充分的認識到，在財政投入，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，基礎設施等方面存在著諸多問題，只有充分的認清了存在的問題，才能有的放矢，提出適合內(nèi)蒙古自治區(qū)貧困縣具體情況的解決路徑。從而促進貧困地區(qū)公共文化服務事業(yè)的長足發(fā)展。

三、促進貧困縣公共文化服務建設的路徑

(一)加大政府投入，完善基礎設施設備

按照《國家基本公共文化服務指導標準2015－2020》的規(guī)定，逐步建立和完善貧困縣公共文化投入機制，解決旗縣圖書館、文化館購書經(jīng)費和業(yè)務經(jīng)費缺乏的問題。不斷擴大公共財政覆蓋農(nóng)村牧區(qū)公共文化建設的范圍，建立完善穩(wěn)定的財政投入機制。同時，對按國家頒布的文化建設標準，同時利用本區(qū)“十個全覆蓋村級文化室”以及相關(guān)扶貧政策實施的機會，加大對貧困地區(qū)圖書館、文化館、文化站和文化室的建設力度，改善提升公共文化基礎設施條件和服務水準，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的改擴建和農(nóng)村危舊公共文化設施的改造，根據(jù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務人口數(shù)量，建設符合其標準的綜合文化站，并且配備相應的信息傳輸設備、技術(shù)服務設備、電影放映設備以及圖書、報刊、棋類、球類等文體游藝設備，努力使其基礎設施相對完備，發(fā)展貧困縣公共文化服務。

(二)落實文化惠民工程，增加公共文化服務的資源總量

充分發(fā)揮全國文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、草原書屋、農(nóng)村牧區(qū)電影放映等多項基層文化惠民工程的獨特作用，根據(jù)不同提供方式和效果，創(chuàng)新深化各類文化工程。改善提升基層公共文化基礎設施條件和服務水準，增加公共文化服務的資源總量。

結(jié)合內(nèi)蒙古的人文地理環(huán)境情況實施創(chuàng)新型數(shù)字文化服務模式，其目的是突出效能，打通文化最后一公里，不再讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為文化共享工程的末端。以貧困基層服務網(wǎng)點建設為重點，依托各級圖書館以及貧困縣地區(qū)的文化站，形成具有豐富的資源、先進的技術(shù)、便捷的服務，繼續(xù)完善“數(shù)字文化走進蒙古包”工程，深入貧困地區(qū)，讓偏遠地區(qū)的農(nóng)牧民能夠上網(wǎng)，能夠享受到各類數(shù)字文化資源。同時推進流動文化服務，解決公共文化資源分布不均衡問題，為圖書館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站配備多功能的流動文化服務車、電影放映車;開展政策宣傳、影視放映、文藝演出、展覽、圖書銷售和借閱、科普宣傳、科技宣傳為一體的流動文化服務，為貧困縣群眾提供生產(chǎn)和生活中需要的文化服務內(nèi)容和形式。激發(fā)公眾的參與意愿，支持農(nóng)民群眾通過自籌資金，興辦農(nóng)家書屋、民間劇團、電影放映隊、文化大院以及等，把建設具有自己特色的文化村作為重點，積極開展群眾健康的傳統(tǒng)集體文化娛樂活動，也發(fā)展適宜地方的現(xiàn)代文化項目，優(yōu)化文化生態(tài)環(huán)境。

(三)堅持政策傾斜，建立多元供給主體

在發(fā)展實踐中，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展，將文化政策、設施建設和財政投入等方面向農(nóng)村牧區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)等基層傾斜。同時改變單一供給主體，運用財稅優(yōu)惠政策，強化財政投入引導，廣泛吸引社會資本進入公共文化服務領域。公共文化是以政府為主導的一項公共服務，它的主要發(fā)展動力來源于政府財政的支持，但政府財政能力是有限的，在公共文化建設道路上應動員全社會積極參與，形成政府主導、企業(yè)贊助、協(xié)會承辦、部門支持、全民參與、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的格局。政府加強與民間團體和企業(yè)合作，可以豐富公共文化和企業(yè)文化內(nèi)容、形式，又可以節(jié)省政府財力、物力、人力開支成本，也可以幫助市場經(jīng)濟條件下發(fā)展艱難的民間團體的生存。例如民間電影放映隊，其僅需一項政府資金支持就能維持自身發(fā)展需求，不需要政府供養(yǎng)，不需要政府擔負建立專業(yè)放映隊機構(gòu)所涉及的場所、人員編制、工資待遇等一系列費用;而且民間放映隊了解民眾需求，既可以緩和公共文化供給和需求的矛盾，又豐富群眾文化需求。公共文化多元供給主體有利于發(fā)揮公共文化的功能和作用。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化資源配置

首先，針對當前縣級公共文化發(fā)展存在的巨大差異，上級政府應加大對貧困縣的扶貧開發(fā)和財政傾斜力度，緩解貧困縣當前無法擺脫貧困面貌，財政能力底下，公共文化發(fā)展低水平與人民高要求的矛盾。但僅僅依賴上級財政撥款無法徹底改變這一現(xiàn)狀，出路還是要貧困縣依托自身現(xiàn)有資源和自身優(yōu)勢，因地制宜構(gòu)建有特色的貧困縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟發(fā)展水平。這同時也需要上級政府繼續(xù)加大政策引導和項目支持力度。其次，貧困縣應突破自身條件限制，轉(zhuǎn)變思想觀念，加強文化創(chuàng)新，力求用最小成本實現(xiàn)最大效益，結(jié)合當?shù)匚幕Y源打造具有地方特色的公共文化服務及文化產(chǎn)業(yè)，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。最后，為了縮小地區(qū)間公共文化發(fā)展差異，應優(yōu)化資源配置，力求資源分配更加公平。在舉辦文化活動時，應堅持以人為本，根據(jù)區(qū)域特色，挖掘和培育有特色的地區(qū)文化資源，樹立地區(qū)文化形象。

(五)提高人員素質(zhì)，加快貧困縣公共文化人才隊伍建設

首先，針對縣級目前公共文化隊伍的人員缺乏的情況，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站工作職責和主體地位，著重解決專職文化站長的配備、使用、待遇等問題，以保持基層文化站人員的穩(wěn)定性。積極引進人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站的人員編制應達到3名以上，每個行政村至少有1名財政補貼的文化管理員。

其次，更要注重專業(yè)能力的培養(yǎng)，更新從業(yè)人員知識和技能，建立健全在職人員業(yè)務培訓和繼續(xù)教育制度，整合培訓資源，完善培訓機制，創(chuàng)新培訓內(nèi)容，針對不同領域和不同崗位人員的具體情況，分期分批進行專業(yè)培訓。同時加強文化隊伍藝術(shù)教育，充分依托各類藝術(shù)院校，鼓勵文化單位與高等院校通過聯(lián)合辦學、定向培養(yǎng)、在職進修、出國培訓等多種途徑培養(yǎng)文化急需人才。

再次，完善人才選拔和激勵機制。要因崗選人，按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的要求，把優(yōu)秀人才選拔到公共文化隊伍中為群眾服務。完善公平競爭和分配激勵機制，針對公共文化隊伍年齡結(jié)構(gòu)不合理的問題可以通過提高待遇、政策傾斜等優(yōu)越條件吸引高素質(zhì)人才。同時要重視基層文化骨干、文化名人、文化志愿者力量的引入，增強公共文化服務隊伍的活力。

［1］中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》［EB/OL］.新華社，http://news.xinhuanet.com/politics/2015－01/14/c_1113996899.htm，2015－01－14.

［2］國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單［EB/OL］.國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室網(wǎng)站，http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html，2012－03－19.

［3］王新民，南 銳.基本公共服務均等化水平評價體系構(gòu)建及應用— 基于我國31個省域的實證研究［J］.軟科學，2011，(7).

［4］郭亞帆，杜金柱.內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)收入差距與居民消費需求動態(tài)關(guān)系研究［J］.財經(jīng)理論研究，2015，(1).

［5］2009－2014年度內(nèi)蒙古自治區(qū)文化事業(yè)統(tǒng)計資料［Z］.內(nèi)蒙古自治區(qū)文化廳.