我國城市流浪人員的救助管理與完善對策

劉正才

引言

城市里的流浪人員雖然只占全社會的極少數(shù)人口，但他們作為社會的最底層，不僅自身生存艱難，而且他們流浪街頭也會影響城市的市容市貌，甚至引發(fā)一系列的社會問題。政府作為社會救助的主體，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任對他們實(shí)施積極救助，滿足他們最基本的生存需求，維護(hù)和促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。[1]

上海是中國最大最發(fā)達(dá)的城市，也是外來流浪人口比較多的城市。作為中國最具管理效率的城市政府之一，上海市是極其重視對流浪人員的救助工作的。在上海市民政局的領(lǐng)導(dǎo)下，各市級和區(qū)級救助站精心工作，對流浪人員進(jìn)行積極救助，除與相關(guān)部門合作進(jìn)行日常救助之外，還為配合上海市舉辦的重大活動進(jìn)行專項(xiàng)救助，對上海市的和諧發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。自2003年由“收容”制度轉(zhuǎn)為救助制度以來，上海市救助站十年里共救助了流浪人員30萬余人次，平均每年救助的人數(shù)在3萬人次以上。

由于受國家對城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和亟待解決的問題，需要市政府加以關(guān)注和給予進(jìn)一步的支持。我們在聽取了上海市民政局關(guān)于流浪人員救助情況介紹的同時(shí)，還去了上海市救助站和上海市救助二站進(jìn)行了參觀和相關(guān)調(diào)研。

一、當(dāng)前上海市流浪人員救助管理中面臨的主要問題

現(xiàn)階段是我國流浪乞討人員的社會救助和政策執(zhí)行的磨合期，在政策發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用的進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多問題，需要從科學(xué)管理的角度出發(fā)進(jìn)行探討和規(guī)范。通過調(diào)查，筆者覺得目前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨如下幾個(gè)困難亟待解決：

（一）對長期滯留人員安置困難

根據(jù)國家救助管理辦法規(guī)定，對流浪人員的救助屬于臨時(shí)性救助制度，最長救助10天，也就是說救助管理站主要是解決救助對象臨時(shí)的生活困難，并使其返回家庭。但是，事實(shí)上由于部分救助對象流浪原因的復(fù)雜性，短短10天內(nèi)往往難以查清他們的身份和家庭地址，因而只能更長時(shí)間滯留在救助站，等待身份的進(jìn)一步甄別。有的從小離家流浪，沒有辦理過身份證，說不清自己的家鄉(xiāng)；有的遭受家庭的虐待和遺棄，因害怕被送回家而不愿說出真實(shí)家庭地址；還有不少是因年老、智障、精神病等特殊原因而無法查清身份和家庭地址。另外，由于政策上對流出地派人接回規(guī)定不明確，也無責(zé)任追究，造成接回積極性不高，進(jìn)一步查詢身份困難，這也造成了更多人員長期滯留救助站。

上海市救助二站屬于救助長期滯留人員的救助站，在上海市救助站短期內(nèi)查不清身份的流浪人員被轉(zhuǎn)送到這里，以做進(jìn)一步的身份甄別。據(jù)上海市救助二站統(tǒng)計(jì)，雖然進(jìn)行了大量的查詢辨別工作，但目前對滯留人員的甄別率仍然比較低，只占到20%～25%。與此同時(shí)，由于缺乏身份證件以及癡呆和精神病等特殊原因，很難有部門和單位愿意接受他們，救助二站對他們的安置感到很困難，有些受助人員甚至在救助站滯留了數(shù)年。

（二）救助工作仍停留于表面問題的解決

救助管理辦法的出臺本應(yīng)該說會讓街道上流浪乞討的人員減少許多，但事實(shí)上是很多人寧愿在外面流浪和乞討，也不愿進(jìn)救助站求助。原因是到救助站求助的話，只能暫時(shí)性解決他們的吃住，并會被遣送回原籍，在救助站無法得到延伸性的幫扶服務(wù)，而在街道上行乞或拾荒則可解決長遠(yuǎn)生計(jì)。即使在救助長期滯留人員的上海市救助二站，當(dāng)前主要工作任務(wù)仍然是兩項(xiàng)：一是解決流浪人員的吃、住和醫(yī)療等最基本的生活；二是對他們的身份做進(jìn)一步的甄別，并把查清身份的人送回家鄉(xiāng)。

雖然上海市救助二站嘗試過技能培訓(xùn)工作，但只是針對個(gè)別長久滯留人員的被動而為。曾經(jīng)有位流浪兒童因身份一直無法查清而在該站待了7年之久，后經(jīng)骨齡檢查已長大成人，救助站感覺這樣長久待下去不是辦法而幫他尋找出路，于是送他到廚藝學(xué)校參加培訓(xùn)，使他獲得了獨(dú)立謀生的一技之長?？傊捎谑芫戎鷥?nèi)容規(guī)定和資金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面問題的解決，較難開展更進(jìn)一步的救助服務(wù)。

當(dāng)然，流浪人員在上海救助站的生活環(huán)境還是比較好的，并且上海市將在救助二站建新的宿舍，對長期滯留人員的居住和生活條件做進(jìn)一步的改善。然而，長期滯留人員的生活卻仍然是相當(dāng)單調(diào)的，主要是看電視，其他時(shí)間大多是休息和玩耍。特別對那些年輕的流浪人員來講，他們的時(shí)間就這樣被白白地浪費(fèi)了，在救助站難以學(xué)到知識和增強(qiáng)工作技能。

（三）救助管理的專業(yè)力量還比較缺乏

救助管理工作在現(xiàn)代社會不是可有可無的工作，是一項(xiàng)更需要全身心投入的工作，需要更多有愛心的專業(yè)人士從事這個(gè)行業(yè)。[2]但是，目前上海市在流浪人員的救助方面仍沒有民間慈善組織的參與，除了兩個(gè)市級救助站和浦東新區(qū)救助站的規(guī)模比較大之外，其他區(qū)救助站的工作人員一般只有3～5人，多的不超過20人。專業(yè)力量的缺乏，導(dǎo)致一系列問題。首先，近幾年救助量不斷增加，救助業(yè)務(wù)不斷拓展，但工作人員少致使救助工作滯后，許多具體問題難以得到更好的解決。其次，救助管理人員年齡老化，文化程度較低，專業(yè)化管理水平還不高，救助管理隊(duì)伍的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。再次，救助站救助的對象是社會最底層的弱勢群體，主要靠財(cái)政撥付運(yùn)行，沒有另外的創(chuàng)收渠道，因而工作人員享受的事業(yè)編制待遇不僅比政府機(jī)關(guān)部門明顯偏低，而且比其他事業(yè)單位也要低一些，導(dǎo)致職業(yè)吸引力較差。

（四）救助管理人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較大

救助管理工作人員要全天侯實(shí)施救助工作，零距離接觸癡、呆、老、幼、弱、病、殘等救助對象，他們大多身上又臟又臭，有的還患有傳染病。工作人員有時(shí)甚至面對精神病人或心理不健康的救助對象的人身侵害，導(dǎo)致個(gè)人安全受到威脅，但救助站的工作人員并無特殊崗位津貼和人身保險(xiǎn)。因此，這也成了救助站很難吸引和留住年輕有為的專業(yè)人才的原因之一。

二、歐美日發(fā)達(dá)國家對城市流浪人員的救助情況考察

他山之石，可以攻玉?？疾靽獍l(fā)達(dá)國家的流浪救助制度和經(jīng)驗(yàn)，無疑對我國治理城市流浪乞討問題具有一定的借鑒作用。

（一）英國對城市流浪人員的救助情況

英國提倡“自由”、“民主”和“人權(quán)”的價(jià)值觀，同時(shí)又大力對流浪乞討人員進(jìn)行管控。因此，英國政府在治理流浪乞討問題上，該幫的要幫，如因天災(zāi)人禍的致貧者、孤立無援的殘疾人等進(jìn)行綜合性救助；該禁的要禁，如禁止在政府機(jī)關(guān)、高級賓館和公共場所行乞；該管的就管，如乞討人員中的懶漢、醉鬼、吸毒者等犯罪分子嚴(yán)加管控。不過，流浪人員在收容中心仍然有權(quán)利獲得失業(yè)津貼或其他補(bǔ)助，但必須努去尋找工作?？梢哉f，收容中心是一個(gè)幫助流浪者盡快尋找工作的一個(gè)地方，為他們提供了相對安靜的環(huán)境，讓他們體面地找工作。

在英國，政府通過聯(lián)合商會、慈善會、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會，爭取大多數(shù)市民直接參與政府的救助治理計(jì)劃。同時(shí)，在流浪乞討者活動區(qū)域發(fā)動店家和市民捐款，將募捐來的錢交給政府或中介組織為乞討者提供食宿、醫(yī)療和培訓(xùn)等專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)。

（二）美國對城市流浪人員的救助情況

美國政府在救助管理上推行“小政府、大社會”政策，救助資金主要來源于政府資助和社會資助。政府資助包括聯(lián)邦政府、州政府、市政府的資金投入，社會捐贈包括慈善機(jī)構(gòu)、教會及一些個(gè)人、企業(yè)、社會團(tuán)體的捐贈等。在管理上，很多受政府資助的救助中心都承包給了信譽(yù)良好的民間慈善機(jī)構(gòu)。承包合同規(guī)定了承包機(jī)構(gòu)的責(zé)任，承包機(jī)構(gòu)將接受政府委托的審計(jì)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，所有開支都必須有詳細(xì)的記錄。有些慈善機(jī)構(gòu)和教會還提供了一些可以隨時(shí)入住的臨時(shí)庇護(hù)所。

在救助活動中，民間慈善機(jī)構(gòu)作用很大，僅紐約就有500家救助中心，其中最大可容納1000人，最小只能容納10多人。救助中心分為男性、女性和家庭三種形式，救助范圍很廣，包括無家可歸者、家庭暴力受害者、退伍或傷殘軍人等。救助中心內(nèi)生活設(shè)施一應(yīng)俱全，還配有圖書館、計(jì)算機(jī)房、醫(yī)務(wù)室、健身房和宗教祈禱場所，被救助者可以根據(jù)自己的情況決定何時(shí)離開救助中心。[3]

美國救助流浪乞討人員的原則是鼓勵(lì)被救助者自食其力，通過制定與實(shí)施《反乞丐法》，對乞討者的行為作出種種法律規(guī)定?，F(xiàn)在，美國救助中心越來越重視流浪人員的技能培養(yǎng)和就業(yè)指導(dǎo)，包括園藝、保安等，并與教育局合作提供夜校課程。

（三）日本對城市流浪人員的救助情況

在對流浪漢的收容與救助上，日本政府的緊急生活援助和就業(yè)支援與社會上的福利團(tuán)體所提供的慈善服務(wù)形成了很好的互補(bǔ)。日本現(xiàn)行社會救助制度是由1950年頒布的《生活保護(hù)法》確立的，2002年日本又出臺了《有關(guān)流浪漢自立支援的特別措施法》，進(jìn)一步明確政府層面對流浪漢進(jìn)行支援。[4]日本政府通過對流浪漢的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中有工作能力的流浪漢大部分仍有就業(yè)意愿。支援中心根據(jù)所收容流浪漢的不同情況，短期內(nèi)提供住所、食物、職業(yè)介紹等服務(wù)，幫助流浪漢再就業(yè)實(shí)現(xiàn)生活自立。

另一方面，日本的社會福利團(tuán)體也對社會上的流浪漢展開慈善支援活動。例如，在日本關(guān)西地區(qū)的大阪等地，很多以基督教為主的宗教團(tuán)體以及各種志愿者組織會對當(dāng)?shù)氐牧骼藵h進(jìn)行賑濟(jì)，主要是給他們提供食物。在日本的全國各地也有著類似的民間組織，會為流浪漢提供衣服、醫(yī)療支援等各種慈善服務(wù)，使流浪漢聚集在一個(gè)地區(qū)，有利于加強(qiáng)管理。此外，日本政府現(xiàn)在也在討論如何通過改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)就業(yè)循環(huán)、針對老年人加強(qiáng)福利設(shè)施的服務(wù)功能等措施，來解決由此所引發(fā)的流浪等各類社會問題。

總而言之，國外發(fā)達(dá)國家治理流浪乞討人員的方法、法律雖然有所不同，但原則是大體相同的，都逐漸形成了完備的社會救助體系。從國外的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在救助流浪人員時(shí)，除向流浪人員提供食宿外，政府越來越重視流浪人員的技能培訓(xùn)和就業(yè)工作，并且社會力量發(fā)揮了很重要的作用。

三、完善上海市流浪人員救助管理工作的幾點(diǎn)建議

參考?xì)W美日發(fā)達(dá)國家治理流浪乞討人員的有益經(jīng)驗(yàn)，以及結(jié)合上述所分析的主要困難和問題，我們提出以下幾點(diǎn)完善上海市流浪人員救助管理工作的建議：

（一）增加救助站的服務(wù)內(nèi)容，把技能培訓(xùn)工作常態(tài)化

乞討作為一種職業(yè)，在國外是普遍存在的，我國沒必要也不可能全部禁止。但是據(jù)調(diào)查，大多數(shù)流浪人員包括乞討人員還是有工作意愿的，重要的是提高他們的工作能力和在就業(yè)上給予指導(dǎo)。所以，救助站可以在增強(qiáng)他們自食其力的能力上做更多的延伸性工作。上海作為中國最發(fā)達(dá)的城市，應(yīng)該率先向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，把救助重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)工作，為改善和提升我國流浪人員的救助管理工作做出先行的榜樣。

1.在三個(gè)大的救助站增設(shè)圖書室和計(jì)算機(jī)房，讓流浪乞討人員有學(xué)習(xí)知識的機(jī)會。流浪人員由于家庭貧困等原因，往往早早輟學(xué)，沒有機(jī)會接受教育，更沒有機(jī)會接受現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。救助站增設(shè)圖書室和計(jì)算機(jī)房可以幫助他們學(xué)到更多知識，啟迪智力，而不僅僅是讓他們在救助站看電視打發(fā)時(shí)間。

2.與教育部門合作，在救助站提供常態(tài)化技能培訓(xùn)課程。地處上海普陀區(qū)的市救助二站曾經(jīng)在技能培訓(xùn)方面做過嘗試，但只是針對個(gè)別流浪人員，有必要把技能培訓(xùn)這項(xiàng)工作常態(tài)化。在市救助二站接受救助的是身份待查的長期滯留人員，他們有充足的時(shí)間接受技能培訓(xùn)，讓他們有機(jī)會選擇學(xué)習(xí)一項(xiàng)簡單而要求不高的工作技能，如園藝、保安、餐廳服務(wù)等。接受培訓(xùn)不僅可以幫助他們免除長期待在救助站的生命耗費(fèi)，而且更能提升他們的工作技能，這對他們離開救助站尋找自食其力的工作很有幫助。

向流浪人員提供技能培訓(xùn)課程，可能讓人擔(dān)心會有更多外來流浪乞討人員涌入上海，使上海難以承受。這種擔(dān)心可以理解，但現(xiàn)實(shí)并不會有我們擔(dān)心的那么嚴(yán)重，因?yàn)樵谏虾Ｆ胀訁^(qū)的市救助二站開辦的培訓(xùn)課程針對的是因身份難以甄別的長期滯留人員，而這樣的流浪人員經(jīng)過市救助站先行甄別和篩選后留下的并不會很多。

（二）提高救助管理人員的福利待遇，增強(qiáng)救助職業(yè)的吸引力

在民間慈善組織和志愿者還不能大量參與救助的情況下，為了吸引和留住有愛心的年輕有為的專業(yè)人才，讓他們更盡心地工作，除了建立晉升培訓(xùn)機(jī)制外，更重要的是要改變目前救助管理工作人員薪酬過低的處境，提高他們的福利待遇和消除后顧之憂是更現(xiàn)實(shí)的選擇。前面提到與社會最底層群體零距離打交道，救助管理人員面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是比較大的，他們的工作崗位具有一定的特殊性，所以通過增加特殊崗位津貼和人身保險(xiǎn)的名義來提高他們的福利待遇則是一個(gè)很好的途徑，也是名正言順的。

（三）在大的臨時(shí)性救助站附近增設(shè)警務(wù)站，方便突發(fā)性暴力事件得到及時(shí)處置

救助管理工作除面臨傳染病的風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)還會遭受精神病人或心理不健康的救助對象的突發(fā)性人身侵害，安全可能受到威脅，但是作為非警務(wù)人員，救助管理工作人員并不具備合法強(qiáng)制處置的資格。如果派出所不在附近的話，即使撥打110，有時(shí)也不能使突發(fā)性暴力事件得到及時(shí)處置。特別是在大的臨時(shí)性救助站，由于受助人員多且流動性大，因各種復(fù)雜原因而爆發(fā)的突發(fā)性暴力事件往往會比較多。因此，在大的臨時(shí)性救助站，如在上海市救助站和浦東新區(qū)救助站附近增設(shè)警務(wù)站是非常必要的。而且，在幫助救助管理人員的人身安全得到有力保護(hù)的同時(shí)，警務(wù)站還可以負(fù)責(zé)救助站片區(qū)的治安管理工作，這樣并不會造成警力資源的浪費(fèi)。

（四）出臺相應(yīng)法規(guī)政策，逐步引導(dǎo)民間組織和人員參與救助工作

救助工作是政府的一項(xiàng)職能，也是社會各界的一份責(zé)任。在國外，慈善救助工作得到了非政府組織和居民的大力支持，同時(shí)政府也對參與慈善救助工作的組織或個(gè)人提供稅收等政策優(yōu)惠，積極予以引導(dǎo)發(fā)展，使社會力量在救助工作中發(fā)揮了巨大的“替代”作用。

在我國，雖然個(gè)人對乞討者的施舍還是相當(dāng)普遍的，但慈善組織進(jìn)行專門救助工作還未出現(xiàn)，主要原因是政府在發(fā)揮民間慈善組織作用上還有很多疑慮，擔(dān)心慈善組織從事不相關(guān)的政治活動。所以，政府應(yīng)該首先并切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，通過出臺相應(yīng)法規(guī)政策，逐步引導(dǎo)社會各界參與救助工作，以減輕財(cái)政保障救助工作的經(jīng)費(fèi)壓力。

四、結(jié)束語

在現(xiàn)代社會，流浪人員的救助管理工作是一項(xiàng)不可或缺的工作，對維護(hù)社會的和諧發(fā)展具有重要作用。雖然上海市在流浪人員救助方面做了許多工作，也對社會的和諧發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但是由于受國家對城市流浪人員救助管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前上海市在流浪人員救助管理過程中，還面臨一些困難和亟待解決的問題。在改進(jìn)上海市流浪人員救助管理工作方面，不僅要擴(kuò)大受救助流浪人員的服務(wù)內(nèi)容，也要關(guān)注救助管理人員的隊(duì)伍建設(shè)以及解決他們的后顧之憂，同時(shí)政府應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變觀念，并逐步引導(dǎo)社會各界參與流浪人員的救助工作。

參考文獻(xiàn)：

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[3]張喧，謝芳，邱莉莉.國外城市社區(qū)救助[M].北京：中國社會出版社，2005.

[4]鄧大宋，劉喜堂，楊紅燕.當(dāng)代中國社會救助制度比較與借鑒[M].北京：人民出版社，2014.

責(zé)任編輯：張煒