“制度的籠子”應(yīng)是雙籠結(jié)構(gòu)

鄭丹華

依法反腐的落腳點(diǎn)

《同舟共進(jìn)》：您認(rèn)為現(xiàn)階段依法反腐最重要的落腳點(diǎn)在什么地方？

任建明：現(xiàn)階段推進(jìn)依法反腐的落腳點(diǎn)，我認(rèn)為有兩個(gè)。近期，不符合法治的問(wèn)題要認(rèn)真逐一加以解決，比如十八大之前出現(xiàn)的選擇性反腐等。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，根本的保證是要切實(shí)推進(jìn)法治進(jìn)程，提高法治水準(zhǔn)，如果這一點(diǎn)能做到，我想不光是反腐敗，在整個(gè)社會(huì)治理、執(zhí)政黨建設(shè)等方面，都能得到保證。

喬新生：如果僅依靠中紀(jì)委書(shū)記個(gè)人魅力推進(jìn)反腐工作，還不夠。當(dāng)下的落腳點(diǎn)，是下定決心，趁熱打鐵，盡快由全國(guó)人大常委會(huì)制定《反腐敗法》，明確反腐敗的大政方針、基本原則、豁免條件、終極目標(biāo)。必要時(shí)，可先制定相對(duì)簡(jiǎn)要些的反腐敗基本法，將國(guó)際上行之有效的反腐敗制度吸納進(jìn)來(lái)，解決當(dāng)前政治生活中依然存在的腐敗問(wèn)題。比如，《反腐敗法》可以規(guī)定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，要求公務(wù)員必須申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)，公務(wù)員的家屬子女必須同時(shí)申報(bào)。此外，對(duì)于改革開(kāi)放后形成的一些政治特權(quán)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專項(xiàng)清理，如果領(lǐng)導(dǎo)人子女的職務(wù)安排不符合國(guó)家法律和組織紀(jì)律的規(guī)定，則應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整。只有這樣才能消除隱患，使反腐敗真正取得成效。

紀(jì)律和法律如何1+1>2

《同舟共進(jìn)》：我們常提到的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這個(gè)籠子應(yīng)該是包括法律和紀(jì)律。現(xiàn)實(shí)操作中，如果領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，一般是先由紀(jì)檢部門(mén)進(jìn)行調(diào)查、做出黨紀(jì)處分后再移交司法部門(mén)處理。對(duì)于這種方式，您怎么看？

任建明：現(xiàn)階段，可以說(shuō)我們堅(jiān)持的是紀(jì)律優(yōu)先、法律后置的操作方式。之所以執(zhí)紀(jì)優(yōu)先，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的解釋是，對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要堅(jiān)持更高的標(biāo)準(zhǔn)，我們?cè)诩o(jì)律方面有很多懲戒和約束。但是如果紀(jì)律不能很好地進(jìn)行約束，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部則恰恰會(huì)因?yàn)榧o(jì)律優(yōu)先，最后逃避或減輕了法律的制裁、懲處，反過(guò)來(lái)是從結(jié)果上損害了執(zhí)政黨執(zhí)紀(jì)的公信力。而實(shí)際操作中這么安排，其實(shí)是根據(jù)黨管干部的大原則。我并不認(rèn)為黨管干部的大原則不對(duì)，只是說(shuō)在操作時(shí)，還要接受其他一些原則的考量或評(píng)判，比如說(shuō)法治原則。過(guò)去有些執(zhí)紀(jì)確實(shí)不是那么符合法治原則，甚至有的明顯是違法的，在執(zhí)紀(jì)后沒(méi)有進(jìn)入到執(zhí)法階段。嚴(yán)格地說(shuō)，這種方式是不符合法制的，從發(fā)展的趨勢(shì)看，肯定是要調(diào)整的。

喬新生：長(zhǎng)期以來(lái)，“黨紀(jì)國(guó)法”已經(jīng)成為習(xí)慣性用語(yǔ)。黨的紀(jì)律與國(guó)家法律并存，這是歷史的產(chǎn)物，也是當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的需要。然而，這樣容易混淆國(guó)家法律與黨的紀(jì)律之間的界限，有可能讓外界產(chǎn)生黨的紀(jì)律大于國(guó)家法律的印象。

從體制改革的角度看，每一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的背后，都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)支撐。我們必須首先清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，只有這樣，機(jī)構(gòu)改革才能徹底，才能達(dá)到提高反腐敗效率的目的。

《同舟共進(jìn)》：那您覺(jué)得司法機(jī)關(guān)有沒(méi)有必要更早地介入執(zhí)紀(jì)過(guò)程？

任建明：我在四中全會(huì)后寫(xiě)了一篇文章，對(duì)于紀(jì)律和法律到底如何更好地銜接，我提出“同步”和“并行”。歷史上我們一直有這樣的實(shí)踐，其中一個(gè)典型例子就是聯(lián)合辦案，即由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和檢察院的反貪部門(mén)聯(lián)合辦案。大的案件不說(shuō)，我們談一些小的個(gè)案，比方說(shuō)，當(dāng)年河北省委書(shū)記程維高的秘書(shū)李真，就是由中紀(jì)委和高檢成立的聯(lián)合專案組進(jìn)行調(diào)查的。我覺(jué)得這種聯(lián)合辦案就是紀(jì)律和法律同步、并行的一個(gè)成功實(shí)踐。事實(shí)也證明，這種聯(lián)合辦案的效率很高，更主要的是它克服了紀(jì)律優(yōu)先而產(chǎn)生的問(wèn)題：兩個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)協(xié)調(diào)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，可以發(fā)揮1+1>2的效力，同時(shí)也可以相互制約，減少因?yàn)閳?zhí)紀(jì)、執(zhí)法過(guò)程中因各自缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致的濫用權(quán)力甚至腐敗問(wèn)題。我覺(jué)得這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的、具有實(shí)操性的解決方案，既兼顧到黨管干部原則，又兼顧了法治原則。

我們一直以來(lái)有這種聯(lián)合辦案的實(shí)踐，現(xiàn)在要做的是在這個(gè)基礎(chǔ)上將其普遍化、一般化、剛性化，即每個(gè)個(gè)案都可有兩個(gè)部門(mén)聯(lián)手執(zhí)行。我到深圳前海廉政監(jiān)督局參觀調(diào)研，發(fā)現(xiàn)它們更“前衛(wèi)”，實(shí)現(xiàn)了“五位一體”：廉政監(jiān)督局里的人員組成包括紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪、公安、審計(jì)，當(dāng)然紀(jì)檢監(jiān)察的人最多，其他每個(gè)部門(mén)派出兩人，一個(gè)副處級(jí)干部，一個(gè)具體工作人員，組成一個(gè)辦案組，這樣一來(lái)就把原來(lái)分散在各部門(mén)的廉政執(zhí)紀(jì)執(zhí)法隊(duì)伍整合起來(lái)了，在某種程度上它已經(jīng)是一個(gè)有新結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的新組織，比我們所說(shuō)的同步并行還往前走了一步。我覺(jué)得這也是很好的嘗試。

最后，我希望可以從軟整合和硬整合兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律更好的對(duì)接。軟整合是上面提到的同步并行，硬整合是希望有一天能把這些分散在各個(gè)系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)合并整合起來(lái)，軟硬兼施，那就更徹底了。

“小官巨腐”背后的基層法治反腐

《同舟共進(jìn)》：在“打虎拍蠅”過(guò)程中，陸續(xù)出現(xiàn)一些“小官巨腐”現(xiàn)象，法治在基層的空心化是導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的原因之一，如何讓法治深入基層，減少此類腐?。?/p>

任建明：對(duì)于基層的腐敗，我覺(jué)得現(xiàn)階段最重要的是堅(jiān)決懲處，形成震懾，把規(guī)矩意識(shí)確立起來(lái)，這可以說(shuō)是短期內(nèi)我們最應(yīng)該去落實(shí)的一項(xiàng)工作。這些基層巨腐的危害，不僅是攫取了大量的財(cái)富，而且對(duì)老百姓利益的侵害，有的已經(jīng)到了令人發(fā)指的地步。

說(shuō)到長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)，還是需要依靠法治推進(jìn)權(quán)力的監(jiān)督?；鶎拥姆秶軓V，一個(gè)農(nóng)村，一個(gè)城市的社區(qū)，一些其他國(guó)有企事業(yè)單位，社會(huì)的組織，通常都可以把它理解為基層。怎么讓法治深入基層，進(jìn)而推進(jìn)在基層的權(quán)力監(jiān)督，我覺(jué)得這方面我們還是有一些優(yōu)勢(shì)。比方說(shuō)，我們從1988年就開(kāi)始實(shí)行村民自治，村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)。在這種民主監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，更有條件來(lái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的機(jī)制，讓權(quán)力的運(yùn)行透明、公開(kāi)，解決權(quán)力有效監(jiān)督的問(wèn)題。與中高層的問(wèn)題相比，我覺(jué)得基層的問(wèn)題反而更好解決一些。

有無(wú)必要馬上推進(jìn)《反腐敗法》

《同舟共進(jìn)》：近幾年的全國(guó)“兩會(huì)”上，不少代表、委員建議出臺(tái)《反腐敗法》，對(duì)此您怎么看？

喬新生：前面我已經(jīng)說(shuō)到《反腐敗法》的重要性和迫切性，這里再補(bǔ)充幾點(diǎn)。眾所周知，檢察機(jī)關(guān)雖然設(shè)立了反貪部門(mén)，但在依法查處貪污賄賂瀆職犯罪的過(guò)程中只能適用《刑法》，因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有專門(mén)的《懲治貪污賄賂條例》和《反腐敗法》。

《刑法》把貪污瀆職賄賂犯罪規(guī)定為職務(wù)犯罪，只有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員才能成為犯罪責(zé)任主體。可是在現(xiàn)實(shí)生活中大量的權(quán)錢(qián)交易發(fā)生在國(guó)家工作人員和市場(chǎng)主體之間，這就使得檢察機(jī)關(guān)在查辦案件的過(guò)程中受到掣肘。在偵查過(guò)程中如果涉及市場(chǎng)主體特別是一些大型工程建設(shè)施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，在辦理案件的過(guò)程就必須借助特殊的交易方式，迫使案件的知情人交代有關(guān)問(wèn)題。最通常的做法是，市場(chǎng)主體交代有關(guān)行賄的犯罪情節(jié)，而檢察機(jī)關(guān)放棄對(duì)其提起公訴。在法庭審理階段，由于特殊交易的存在，公訴人經(jīng)常處于被動(dòng)狀態(tài)。

隨著我國(guó)反腐敗力度的不斷加大，越來(lái)越多的市場(chǎng)主體采取關(guān)聯(lián)交易或者非物質(zhì)交易的方式，與國(guó)家工作人員達(dá)成權(quán)錢(qián)交易協(xié)議。在這種情況下直接援引《刑法》有關(guān)條款追究國(guó)家工作人員刑事責(zé)任，將會(huì)面臨極大的障礙。在司法實(shí)踐中有些交易是看得見(jiàn)的，有些交易是看不見(jiàn)的，有些交易的標(biāo)的物非常明顯，有些交易的標(biāo)的物則是暗藏著的。檢察機(jī)關(guān)在提起公訴的過(guò)程中不得不對(duì)交易的過(guò)程進(jìn)行反復(fù)調(diào)查取證，而這樣一來(lái)，不僅增加了公訴機(jī)關(guān)的訴訟成本，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)家工作人員及其辯護(hù)人在法庭上利用證明交易細(xì)節(jié)證據(jù)材料中存在的問(wèn)題，推卸自己的法律責(zé)任。

因此，很多國(guó)家在反腐敗的過(guò)程中制定專門(mén)懲治腐敗的法律規(guī)范，以《反腐敗法》或《懲治貪污賄賂條例》的形式，改變刑事訴訟程序規(guī)則和舉證責(zé)任。只有這樣才能提高反腐敗的效率，防止腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。

我建議，反腐敗立法可以采取兩種模式：第一種是制定綜合性的《反腐敗法》，規(guī)定反腐敗的基本原則、司法機(jī)關(guān)和程序，徹底打破國(guó)家工作人員和市場(chǎng)主體之間的界限，讓反腐敗機(jī)關(guān)一竿子插到底，不留死角。第二種則是分別制定反腐敗法律文件，譬如針對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》；針對(duì)反腐敗司法機(jī)關(guān)改革問(wèn)題專門(mén)制定《反貪污賄賂瀆職犯罪法》，明確國(guó)家檢察機(jī)關(guān)反腐敗的職責(zé)，強(qiáng)化其反腐敗的職能，將分散于其他機(jī)關(guān)的權(quán)力集中于檢察機(jī)關(guān)，要求檢察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法定的程序查處案件。

任建明：依法反腐包括立法和執(zhí)法，或者說(shuō)立法和司法兩方面。我倒認(rèn)為現(xiàn)在更迫切的問(wèn)題不是立法層面，而是在執(zhí)法上面。雖然說(shuō)法律上還是有很多的問(wèn)題，甚至有的條款還存在嚴(yán)重的缺陷，但主要還是在執(zhí)法層面打折扣更大。司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。所以我的建議倒過(guò)來(lái)：現(xiàn)在主要還是要解決法律、紀(jì)律執(zhí)行不到位的問(wèn)題。

從中期看，我個(gè)人認(rèn)為，可以在現(xiàn)有的法律分散在各個(gè)法的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)式地修訂。當(dāng)然我講的漸進(jìn)，并不是說(shuō)像過(guò)去步子那么慢，過(guò)去有點(diǎn)像小腳老太太走路似的。另外，有一些國(guó)家的立法已經(jīng)相當(dāng)完備了，完全可以把好的拿來(lái)，在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上加以整合修訂。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如有可能，專門(mén)制定一部《反腐敗法》，我覺(jué)得也是可以的，這樣更專業(yè)、更綜合。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一種保護(hù)官員的制度

《同舟共進(jìn)》：其他國(guó)家或地區(qū)的反腐經(jīng)驗(yàn)有哪些值得我們借鑒？

喬新生：世界各國(guó)在反腐敗過(guò)程中，探索出了一套行之有效的制度，這些制度概括起來(lái)，就是通過(guò)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，隨時(shí)提醒官員注意自己的行為；通過(guò)建立可操作的刑事法律制度，確保貪官污吏受到法律的制裁。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不是發(fā)現(xiàn)腐敗的制度，而是預(yù)防腐敗的制度。換句話說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是為了防微杜漸，預(yù)防官員在請(qǐng)客送禮、拉拉扯扯之中逐漸淪為貪腐分子。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的預(yù)防功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，建立科學(xué)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，可以為官員樹(shù)立基本的行為準(zhǔn)則，從而有效地保護(hù)官員不會(huì)被腐蝕。一些政府官員之所以被拉下水，根本原因在于他們沒(méi)有意識(shí)到正常的人際交往與貪污腐敗之間的關(guān)系，在不知不覺(jué)中越過(guò)了法律底線。建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，就是要告訴官員，對(duì)于那些不該收受的財(cái)產(chǎn)，可以依照官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度加以拒絕。這樣做不僅可以有效地防止權(quán)錢(qián)交易，而且為官員處理正常的人際關(guān)系建立了明確的法律規(guī)則。今后官員面臨他人送來(lái)財(cái)物時(shí)，可以按照官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定，向?qū)Ψ秸f(shuō)明情況，這樣既可以保持友誼，又有利于官員保持廉潔。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)際上是一種保護(hù)官員的制度。

其次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是防微杜漸的制度。通過(guò)定期的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，使官員了解自己的財(cái)產(chǎn)狀況。在申報(bào)過(guò)程中，官員可以全面清理自己的財(cái)產(chǎn)關(guān)系并對(duì)自己行為的合法性進(jìn)行整體的思考。因?yàn)橹挥羞@樣，才能確保個(gè)人利益不受損害，也只有這樣才能在政治競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。