基于生態(tài)功能的京津冀山區(qū)一體化治理研究

摘 要面對京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與水資源訴求，為了實現(xiàn)京津冀區(qū)域均衡和可持續(xù)發(fā)展，文章主張將京津冀區(qū)域中面積最大的自然地理區(qū)域——山區(qū)，作為京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的實驗田和突破口，提出對山脈自然延伸區(qū)域?qū)嵤ｉT的整合的公共管理，即以網(wǎng)絡(luò)信息化為引領(lǐng)，以技術(shù)應(yīng)用和制度創(chuàng)新的有機結(jié)合為手段，以提高政府行政效率和公共服務(wù)水平為核心機制的山區(qū)整合治理方案。

關(guān)鍵詞京津冀；生態(tài)屏障；互聯(lián)網(wǎng)一體化；貧困山區(qū)；區(qū)域治理

[中圖分類號]F127 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）05-0055-05

一、區(qū)域治理中的山區(qū)治理

管理（Management）是社會組織中，管理者為了實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進行的協(xié)調(diào)活動。治理（Governance，Administrative，Regulation，Put in order），一般是為著某種社會、政治、經(jīng)濟或生態(tài)目標(biāo)而實行的行政化管理。與治理概念相對應(yīng)的是狹義的管理，即企業(yè)管理（Manage，Run），是為實現(xiàn)企業(yè)自身的經(jīng)濟利益而實行的市場化管理，其管理主體是企業(yè)，而治理的主體則是政府或集體。為便于比較概念，列表1如下。

所謂區(qū)域治理（Regional Governance），根據(jù)百度百科，是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者，為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式，對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程。區(qū)域治理是一個“舶來”概念，它首先流行于歐美學(xué)界，是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運用。比如歐盟、京津冀區(qū)域等。區(qū)域治理，往往是跨越行政界線而施行的綜合行政化管理，屬管理學(xué)中的組織行為學(xué)范疇。京津冀區(qū)域一體化進程坎坷，而消除行政割據(jù)及地方本位主義壁壘，是實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展所面臨的最大挑戰(zhàn)。理論上，區(qū)域治理可以實現(xiàn)對整個區(qū)域的整合規(guī)劃、管理和控制， 從而實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的整合放大效應(yīng)， 實行區(qū)域治理成為必然選擇。

我國是個多山的國家，山區(qū)占國土面積的2/3以上。山區(qū)，作為自然區(qū)域，與平原、湖泊等相對應(yīng)，其顯著特征是“山多平地少，可耕地少”；作為社會單元，主要蘊含于農(nóng)村集合，除礦區(qū)和旅游區(qū)以外，山區(qū)在農(nóng)村是“地形上的隆起，經(jīng)濟上的低地”[1]。山地是平原和城市的重要生態(tài)屏障，是河流發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，但是由于山區(qū)往往地處偏遠、地形復(fù)雜多變，交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度和成本較高，山區(qū)的共同生產(chǎn)條件差，山區(qū)特有的豐富多樣的自然資源也難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟資源，致使山區(qū)貧困成為普遍現(xiàn)象。同時，山地是生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，脆弱的生態(tài)環(huán)境和自然災(zāi)害對山區(qū)人民的生產(chǎn)和生活，甚至生命安全，也構(gòu)成威脅；反過來，山區(qū)貧困也往往對山區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅。所謂山區(qū)貧困循環(huán)怪圈[2]。

想要山川秀美、生態(tài)良好，就得付出相應(yīng)的代價去改善和保護環(huán)境。山區(qū)環(huán)境靠誰去改善和保護，只能是當(dāng)?shù)厝?。如果山區(qū)依然貧困，就不可能生態(tài)良好，就不會有和諧社會。因此，“無論從我國山區(qū)的地域廣度、生態(tài)使命和資源地位出發(fā)，還是從山區(qū)邊緣化劣勢和發(fā)展弱勢以及對最貧困人群的人文和政治關(guān)懷出發(fā)，都應(yīng)該且必須對山區(qū)給予更大的關(guān)注?！盵3]

河北省的土地面積占整個京津冀區(qū)域的87%，河北省的山區(qū)占整個京津冀山區(qū)的92%。在河北省西部和北部邊緣盤踞著太行山和燕山兩大山脈，且兩大山脈匯聚于冀西北張承地區(qū)。河北省山區(qū)主要涉及9個設(shè)區(qū)市的66個縣（市、區(qū)），占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的38.37%；面積12.33萬平方公里，占全省土地總面積的65.68%；人口2 496萬人，占全省總?cè)丝诘?5.72%①。河北省西北部山區(qū)，天然地構(gòu)成了京津冀東南部平原地區(qū)，尤其是包括北京、天津和石家莊在內(nèi)的城市群的生態(tài)屏障（見表2）。

山區(qū)治理是面對京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和水資源訴求，為了實現(xiàn)整個區(qū)域的均衡和可持續(xù)發(fā)展，對山脈自然延伸的區(qū)域（模糊大的行政區(qū)劃界限，以縣為基本單元），施行專門的整合的公共管理。本文就是將京津冀區(qū)域中面積最大、也最落后，目前而言對區(qū)域生態(tài)最重要的自然地理區(qū)域——山區(qū)作為切入點和實驗田，提出以網(wǎng)絡(luò)信息化為引領(lǐng)，以技術(shù)應(yīng)用和制度創(chuàng)新的有機結(jié)合為手段，以提高政府行政效率和公共服務(wù)水平為核心機制的山區(qū)整合發(fā)展治理方案，以尋求京津冀一體化發(fā)展的區(qū)域性突破。

二、關(guān)注京津冀山區(qū)治理的現(xiàn)實意義

本文探索山區(qū)一體化治理方案，目的在于突破京津冀區(qū)域一體化治理。

選擇關(guān)注的山區(qū)范圍是主要分布于河北省的西部和北部地區(qū)，包括太行山脈和燕山山脈的所有縣（市區(qū)）及張承全部縣（市區(qū)）。之所以關(guān)注這個區(qū)域，不僅僅是因為這里的貧困和落后需要關(guān)懷，還有其他幾方面的客觀必然。

（一）山區(qū)具有天然生態(tài)使命，京津冀區(qū)域急需山區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給

生態(tài)環(huán)境是區(qū)域發(fā)展的前提和依托?！皩┙蚣蕉?，環(huán)境已經(jīng)成了稀有的奢侈品；若是生態(tài)環(huán)境不能得以有效地恢復(fù)和建設(shè)，那么首都圈的發(fā)展就必然是低質(zhì)量的和不可持續(xù)的?！盵4]

城市群歷來是人們關(guān)注的焦點，因為這里直接創(chuàng)造著可以給人們帶來物質(zhì)享受的財富。江河流域也是自然功能區(qū)域，由于它與人類生存更加息息相關(guān)，所以傍水而居的人們也會更多關(guān)注到江河流域的治理。而山區(qū)，一般處于經(jīng)濟區(qū)的邊緣地帶，盡管它承擔(dān)著放氧固氮、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候等與人類生存同樣息息相關(guān)的生態(tài)功能，但歷來都屬于被遺忘的角落。

眾所周知，京津冀區(qū)域霧霾籠罩、河水?dāng)嗔?、湖泊干涸，幾近不適宜生存境地。要想改善和保護京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，就必須關(guān)注山區(qū)這個占區(qū)域國土總面積62%的天然生態(tài)屏障。如何關(guān)注？僅僅依靠封山育林、植樹造林、退耕還林還草等生態(tài)工程和零打碎敲的扶貧政策，是遠遠不夠的。目前的生態(tài)困局和山區(qū)貧困，已經(jīng)充分證明了這一點。

那么，像有人提議的，采取移民政策或等待策略，讓山區(qū)人被迫走出大山以減小人類活動的環(huán)境壓力，是否明智之舉呢？這個看似無為而治的策略，實則為不負責(zé)任的托辭。首先，中國人口眾多，京津城市人口過度飽和，山里人進城會給城市基礎(chǔ)設(shè)施造成更大壓力；其次，山區(qū)占區(qū)域面積近2/3，若不加以合理有效利用，則是對土地資源的極大浪費；再次，山里人世代傳承靠山吃山，缺乏應(yīng)對外部社會的適應(yīng)能力，不能逼走山里人；最后，要想讓山區(qū)擔(dān)當(dāng)好生態(tài)提供者和水源涵養(yǎng)區(qū)角色，就需要有人為此工作，山里人是首位人選。endprint

總之，大自然賦予了山區(qū)天然的生態(tài)使命，京津冀區(qū)域急需山區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給，決定了必須關(guān)注山區(qū)，進行山區(qū)治理。

（二）貧困山區(qū)陷入發(fā)展誤區(qū)，必須盡快扭轉(zhuǎn)山區(qū)發(fā)展方向

山區(qū)偏遠閉塞，交通、通訊、水利等生產(chǎn)條件較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本高，而且自然災(zāi)害頻發(fā)，山區(qū)經(jīng)濟長期陷入小農(nóng)經(jīng)濟不能自拔。窮則思變，山區(qū)的地方政府和百姓都夢想著勤勞致富，但山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然呈萎縮態(tài)勢。

據(jù)河北省科技廳提供的文獻數(shù)據(jù)顯示（如表3），河北省山區(qū)縣三次產(chǎn)業(yè)總體結(jié)構(gòu)由1997年的27.04：42.72：32.24調(diào)整到了2008年的12.37：57.83：29.80①。這十年間，適宜山區(qū)發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè)（林果業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)（旅游業(yè)），分別下降了14.66和2.44個百分點，而不適宜山區(qū)發(fā)展的污染指數(shù)最高的第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)制造業(yè)）反而上升了15.11個百分點?？磥怼肮I(yè)進山”這樣嚴(yán)重失誤的產(chǎn)業(yè)布局已成事實，如不盡快扭轉(zhuǎn)，必將給山區(qū)本身和大區(qū)域帶來災(zāi)難性后果。所以，從山區(qū)自身和區(qū)域的長遠利益出發(fā)，急需出臺一個立足區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展理念的山區(qū)治理規(guī)劃，指引山區(qū)真正走上生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展道路。

（三）中國發(fā)展新階段的福利，大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)時代的機遇

從1994年開始，中國就已經(jīng)成為資本不短缺的國家了。經(jīng)過改革開放后35年的高速發(fā)展，迄今中國已進入經(jīng)濟寬裕和資本剩余的階段。這是校正區(qū)域發(fā)展過大差距，實施注重公平的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的有利時機。

我國山區(qū)集城鄉(xiāng)發(fā)展差距和區(qū)域發(fā)展差距之劣勢于一體，成為貧困的“重災(zāi)區(qū)”。同樣，山區(qū)的貧困落后，也是實現(xiàn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的難點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段已經(jīng)十分成熟，并且已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ詈凸ぷ髦胁豢苫蛉钡墓ぞ吆椭帧Ｈ羰菍⒒ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)有益地運用于山區(qū)治理，必將有效克服山區(qū)聚落分散性問題，大大提升政府區(qū)域治理的能力和水平，從而大大提升山區(qū)的社會生產(chǎn)力和人民的生活質(zhì)量。隨著以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為引領(lǐng)的山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)逐步完備起來，加之現(xiàn)代城市病給人們帶來的苦惱和威脅，人才和資本會源源不斷地流入山區(qū)，進而可望將山區(qū)這塊貧困洼地整體托起。

隨著人們用腳投票進入山區(qū)參與山區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程的推進，不僅山區(qū)人民的生活條件和質(zhì)量得以不斷改進，而且山里人對環(huán)境的索取會越來越少，從而使山區(qū)能夠更好地履行對整個區(qū)域的生態(tài)屏障職能。所以，抓住時代契機，率先著手山區(qū)治理，可以成為實現(xiàn)京津冀區(qū)域均衡協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的突破口。

中共十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在改革和發(fā)展的新時期，山區(qū)治理作為京津冀一體化發(fā)展的區(qū)域性突破口，其治理效果如何，是對政府區(qū)域治理能力的一個有益地嘗試和檢驗。

三、京津冀山區(qū)治理創(chuàng)新方案

（一）區(qū)域治理背景

河北省的國土面積遠大于并包裹著京津兩地；河北省的版圖是北京市的11.5倍，是天津市的15.8倍。河北省版圖大且分散，內(nèi)部區(qū)域功能差異大，從自然地理角度，可進一步分為三個專業(yè)功能區(qū)：山區(qū)生態(tài)功能區(qū)、平原糧食主產(chǎn)區(qū)和沿海港口物流區(qū)。河北省的山區(qū)由三個部分組成：太行山區(qū)、燕山山區(qū)和張承地區(qū)。盡管三個組成部分在緯度、地形、地勢、氣候條件等方面均存在差異，但由于三者的資源稟賦、區(qū)位功能和發(fā)展基礎(chǔ)相當(dāng)近似，若是對河北省邊緣山區(qū)實行一體化整合治理，會更有利于實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著工業(yè)化進程加快和出于生態(tài)要求而對山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的限制越來越嚴(yán)格，山區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對下降，山區(qū)發(fā)展遭遇“頂板”，山區(qū)經(jīng)濟陷入小農(nóng)經(jīng)濟陷阱不能自拔。河北省山區(qū)自20世紀(jì)80年代末開始，就進行以水土保持為主要目標(biāo)的小流域治理，積累了不少治山經(jīng)驗；林業(yè)部門陸續(xù)推出了封山育林、植樹造林、退耕還林還草等生態(tài)工程，農(nóng)業(yè)、交通、水利等行業(yè)部門為貧困山區(qū)提供了大量小型民生工程，扶貧辦系統(tǒng)持續(xù)多年的救濟和產(chǎn)業(yè)扶貧政策，民政部門的五保低保救濟等各渠道資金和項目多管齊下，以科技進山為主要內(nèi)容的“太行山道路”等，都取得了一定的實際效果；但由于現(xiàn)行山區(qū)治理手段發(fā)力零散、持續(xù)性差，缺乏整合管理，因而保存下來的成果不多，山區(qū)面貌沒有發(fā)生根本性改變。

今天，互聯(lián)網(wǎng)時代給我們提供了技術(shù)上和經(jīng)濟上的可能性，政府應(yīng)遵循“最落后地區(qū)優(yōu)先發(fā)展”原則，率先對承擔(dān)生態(tài)職能的貧困山區(qū)進行治理，并運用互聯(lián)網(wǎng)時代的網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)引領(lǐng)山區(qū)治理，將分散的農(nóng)戶經(jīng)濟有機地組織調(diào)動起來，用現(xiàn)代文明的力量整體托起貧困山區(qū)。在山區(qū)治理互聯(lián)網(wǎng)平臺建立并運作完好之后，再逐步納入平原和濱海區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)，從而形成以專業(yè)功能區(qū)域為單元的全區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）互聯(lián)網(wǎng)一體化引領(lǐng)的山區(qū)治理方案

山區(qū)治理方案設(shè)計，應(yīng)秉承“最大限度利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)”、“技術(shù)應(yīng)用與制度創(chuàng)新有機結(jié)合”和“公平正義平等效率并舉”的總原則，采取以互聯(lián)網(wǎng)一體化平臺建設(shè)為引領(lǐng)的“（市場化運作+政策）+公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付機制”治理模式。

我們處在互聯(lián)網(wǎng)時代，互聯(lián)網(wǎng)可以連接和正在連接越來越多的東西；互聯(lián)網(wǎng)可以在很大程度上彌補道路漫長和交通不便的缺陷，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，大大提高社會生產(chǎn)力水平；可以增強智力、延伸手臂、開拓視域，大幅提升人們的生產(chǎn)能力和生活質(zhì)量。所以，要珍視現(xiàn)代文明的饋贈，充分而有益地利用地球文明的最新成果。

在互聯(lián)網(wǎng)時代，互聯(lián)網(wǎng)水平就意味著區(qū)域的核心競爭力。京津冀山區(qū)治理，核心是建立一個沿太行山脈—張承地區(qū)—燕山山脈的條帶狀的集辦公、電商、信息通訊為一體的區(qū)域性互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，并力求高品質(zhì)定位：①高起點：采用目前最先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)裝備；配套制度改革一步到位；配套保障措施比齊中等城市水平。②高標(biāo)準(zhǔn)：區(qū)域中央總服務(wù)器設(shè)置“安全保護膜”，防范黑客攻擊和暴力、淫穢、垃圾廣告等不健康網(wǎng)絡(luò)傳播，保證健康干凈上網(wǎng)；追求山區(qū)生態(tài)環(huán)境管理秩序的高標(biāo)準(zhǔn)；追求山區(qū)社會秩序與自然秩序在高層次上的相互吻合。③高效率：網(wǎng)絡(luò)利用高效率、行政服務(wù)高效率和生產(chǎn)經(jīng)營高效率。④高收益：包括農(nóng)民收入增長速度、生態(tài)效益增長速度和公共福利增長速度。endprint

所謂“市場化運作+政策”，是指中央專項政策先行，并公開頒布山區(qū)治理規(guī)劃藍圖引導(dǎo)民間力量進入，因為山區(qū)治理靠的終究是市場化運作的民間力量；也就是說，政策引導(dǎo)到位但不依賴政策。中央專項政策的重點主要有兩個：一是允許山區(qū)建設(shè)資金的來源多渠道及募集方式的靈活性，即放活政策；二是建立孵化和保護中小企業(yè)的制度，即保護弱小的機制。

山區(qū)治理資金的來源，除了運營商（由山區(qū)治理委員會公開招募）自有資金，還有機構(gòu)資金、社會募集和政府轉(zhuǎn)移支付。募集方式可以由運營商發(fā)行山區(qū)互聯(lián)網(wǎng)公債或者設(shè)立區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)共同基金（公開發(fā)售，企業(yè)和民間閑散資金自由認(rèn)購），用于提供區(qū)域網(wǎng)絡(luò)運營的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；參股商自由認(rèn)購股份，其中包括風(fēng)投基金（用于高收益和短平快項目）；區(qū)域內(nèi)本地居民配額購買山區(qū)治理基金原始股。政府轉(zhuǎn)移支付，用于提供屬于純公共物品的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，這部分主要由生態(tài)外部性補償機制運作。

在開啟山區(qū)治理的初期階段，農(nóng)戶和本土企業(yè)無疑是山區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的主力軍，但他們?nèi)狈M織，勢單力薄，需要一個強大的力量將他們有效地組織起來，并孵化和培育成為能參與市場競爭的中小企業(yè)。與此同時，也需要配套中央有關(guān)政策和制度，比如對專業(yè)戶的小額貸款、對進山投資者的激勵政策等的適當(dāng)支持。

“公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付”是與互聯(lián)網(wǎng)一體化配套的財政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是貧困山區(qū)最大、最迫切的需求，而貨幣形式的財政轉(zhuǎn)移支付，往往在用途上流于“撒胡椒面”，政策效果不明顯，那么我們選擇公共服務(wù)建設(shè)型轉(zhuǎn)移支付制度。例如，山區(qū)教育與大學(xué)和科研機構(gòu)聯(lián)合興辦遠程教育：成立若干所職業(yè)技校（混合所有制），定向培養(yǎng)專精技工；政府興辦農(nóng)民大學(xué)，以提升山區(qū)人口素質(zhì)。政府轉(zhuǎn)移支付補貼學(xué)校，受教育者免費。

生態(tài)補償機制是協(xié)調(diào)作為生態(tài)提供者的山區(qū)與作為生態(tài)消費者的城市和平原地區(qū)之間關(guān)系的機制。京津冀山區(qū)治理必然涉及生態(tài)補償機制，其中補償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補償機制設(shè)計的難點？“環(huán)首都貧困帶”的形成，是北京需要生態(tài)和資源，就必須犧牲周邊河北的經(jīng)濟來保護生態(tài)和留出資源的結(jié)果。這個近30年的歷史欠債所造成的后果，是沒法用計算成本或損失的辦法來歸還的。所以終極的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為山區(qū)人的生活福利（指山區(qū)的信息通訊、公共交通、飲水用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、子女入托上學(xué)等公共服務(wù)水平和便利程度）不低于北京的平均水平。這也可以稱為公共服務(wù)生態(tài)補償。

（三）山區(qū)治理的組織機構(gòu)

山區(qū)治理委員會是區(qū)域治理委員會的下屬專業(yè)化治理組織。山區(qū)治理委員會實行參與制管理體制，最大限度地容納各利益相關(guān)方的話語權(quán)席位，側(cè)重維護本土話語權(quán)地位。所以，該委員會實質(zhì)上是個“區(qū)域聯(lián)合體”。

“區(qū)域聯(lián)合體”是區(qū)域整合管理的領(lǐng)導(dǎo)組織，是以自然功能區(qū)域整體生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整來迎合外部發(fā)達生產(chǎn)力的要求，打破行政界限而建立的，兼具政策性機構(gòu)、新型合作組織和企業(yè)集團三重身份的“三位一體”組織?！皡^(qū)域聯(lián)合體”負責(zé)貧困山區(qū)的區(qū)域發(fā)展和市場運營管理。它向上對大區(qū)域管理委員會負責(zé)，向下對本區(qū)域內(nèi)的會員企業(yè)和農(nóng)戶負責(zé)。

“區(qū)域聯(lián)合體”的基本職能有：①遵循當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋囊?guī)律，科學(xué)制定適宜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，全面整合和有效利用區(qū)域資源，促進區(qū)域整體效益最大化和農(nóng)民福利顯著提高，同時排除了對同一山區(qū)進行地方割據(jù)管理的可能性；②在整體規(guī)劃和科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上進行區(qū)域生態(tài)建設(shè)和保護，保證其他一切經(jīng)濟活動對自然生態(tài)的影響不得超越自然承受能力，從而避免由市場經(jīng)濟自然滲透而導(dǎo)致對山區(qū)自然條件的破壞；③充分利用生產(chǎn)要素區(qū)際自由流動的可能性，創(chuàng)造一切條件，盡可能多地利用知識、經(jīng)驗、技術(shù)進步等無形要素，讓這些清潔要素在貧困山區(qū)可持續(xù)發(fā)展中最大限度地發(fā)揮作用；④孵化、培育企業(yè)，組織、帶動山區(qū)民力，為區(qū)域開發(fā)建設(shè)準(zhǔn)備生力軍；⑤代表區(qū)域統(tǒng)一面向大市場，過濾市場風(fēng)險，領(lǐng)航區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和個體經(jīng)營戶參與外部激烈的市場競爭。

由于管理上的整合性、企業(yè)性、智識化和規(guī)范化，區(qū)域聯(lián)合體制度不僅可以消除地方保護主義和行政割據(jù)障礙，實現(xiàn)自然功能區(qū)域的規(guī)模效應(yīng)，還可以讓貧困山區(qū)迅速沖破小農(nóng)經(jīng)濟束縛，跨入市場經(jīng)濟階段。

（四）組建京津冀區(qū)域治理委員會

京津冀一體化不僅關(guān)乎本區(qū)域的良性發(fā)展，而且由于該區(qū)域?qū)χ袊鞅辈康闹苯訋幼饔煤妥鳛閲沂锥嫉奶厥獾匚?，使得該區(qū)域具有中國經(jīng)濟巨大引擎的戰(zhàn)略性全局意義。所以應(yīng)該由中央政府立法成立京津冀區(qū)域治理委員會，以強化區(qū)域協(xié)調(diào)機制的權(quán)威性和全局性。

委員會下設(shè)專家咨詢委員會作為智庫，負責(zé)具體到地塊的全區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)作規(guī)劃、區(qū)域資源與環(huán)境協(xié)作規(guī)劃、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、跨地區(qū)或跨區(qū)域項目規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、問題區(qū)域識別與發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟政策擬定等。咨詢委員會的工作賦予區(qū)域治委會的管理工作以科學(xué)性，其運行效率決定區(qū)域治委會的管理效率。同時，為使該區(qū)域治理機構(gòu)能夠充分代表各方利益訴求，委員會成員應(yīng)包括三方政府主管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門主管領(lǐng)導(dǎo)，使京津冀區(qū)域治理委員會成為一個國家級的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)盟機構(gòu)。

京津冀區(qū)域治理委員會不僅負責(zé)協(xié)調(diào)本區(qū)域一體化協(xié)作事宜，而且負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其輻射的西部北部各省區(qū)之間及其與京津冀都市圈的協(xié)作關(guān)系。

[注 釋]

① 中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳《關(guān)于加強山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)促進山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的意見》，冀辦發(fā)〔2009〕34號。

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Abstract： To meet with the regional ecological demand and for the sustainable development of Jing-Jin-Ji mountainous area， the article argues that the mountainous areas of this area， which covers not only the biggest natural geographical area of this region， but also the most backward area， should be planned as an experimental field and taken as the breach point of the integrative development of the Jing-Jin-Ji region. The article also proposed an integrated governance plan of the mountainous areas. It should be led by network informationalization that combines technology application with institutional innovation， and take improving administrative efficiency and public service of the government as its core mechanism.

Key words： Jing-Jin-Ji； ecological shelter； mountainous internet integration； poverty-stricken mountains； regional governanceendprint