上海新規(guī)求破官商“一家”

張琰+楊天

上海部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參觀《為民務(wù)實(shí)清廉——上海市加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)推進(jìn)反腐倡廉檔案文獻(xiàn)圖片展》

上海市近日公布了實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》（下稱《規(guī)定》），這是國(guó)內(nèi)在該領(lǐng)域率先出臺(tái)的地方性法規(guī)，因其規(guī)定嚴(yán)格，被媒體稱為“史上最嚴(yán)領(lǐng)導(dǎo)干部配偶經(jīng)商新規(guī)”。

早在2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議就審議通過(guò)了《上海市開展進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理工作的意見(jiàn)》。

中央深改組成立一年多來(lái)，審議通過(guò)的涉及改革問(wèn)題的幾十個(gè)方案中，僅有三次加入了具體地方名稱，而三次的主角均為上海。前兩次分別為《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作進(jìn)展和可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣意見(jiàn)》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》。

8個(gè)月的醞釀

“上?！兑?guī)定》的出臺(tái)不可能是憑空產(chǎn)生的，是在分析了上海這么多年來(lái)腐敗行為發(fā)生的主要領(lǐng)域、特點(diǎn)而作出的規(guī)定?！睆?fù)旦大學(xué)政黨建設(shè)與國(guó)家發(fā)展研究中心常務(wù)副主任鄭長(zhǎng)忠對(duì)《瞭望東方周刊》表示。

2014年7月30日至9月30日，中央第二巡視組對(duì)上海市進(jìn)行了為期兩個(gè)月的巡視。10月30日，巡視組組長(zhǎng)張文岳向上海市委反饋巡視情況時(shí)指出，“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女在其管轄范圍內(nèi)經(jīng)商辦企業(yè)，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶子女倚仗其權(quán)力謀取巨額利益反映強(qiáng)烈”。

隨后，上海市委立即結(jié)合反饋意見(jiàn)進(jìn)行整改，并著手醞釀制訂這份文件。

首先是對(duì)整個(gè)上海市局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商辦企業(yè)情況進(jìn)行全面摸底和梳理;從著手調(diào)查摸底到制定文件過(guò)程中，上海市委書記韓正先后主持召開了3次書記會(huì)、4次常委會(huì)、2次專題會(huì)、1次市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。

《規(guī)定》制訂過(guò)程中，市委還多次請(qǐng)中央紀(jì)委、中央組織部和中央政法委等給予指導(dǎo)支持，以期使之更加規(guī)范、更具操作性、針對(duì)性。

文件基本形成后，從2015年3月上旬至4月上旬，市委分三輪先后征求市委常委會(huì)成員和市人大、市政協(xié)黨組書記，市人大、市政府、市政協(xié)、市高院、市檢察院黨組，以及全市110多家局級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨委和人民團(tuán)體的意見(jiàn)，進(jìn)一步凝聚各方智慧。

8個(gè)月后，這份2000多字的“史上最嚴(yán)”《規(guī)定》正式亮相。上海市委副書記應(yīng)勇在解讀這份規(guī)定時(shí)表示，“堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，重點(diǎn)就是要抓‘關(guān)鍵少數(shù)?！?/p>

規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部子女、配偶經(jīng)商的規(guī)定早已有之。1985年，黨中央、國(guó)務(wù)院就頒布過(guò)《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》，其中明確要求，凡縣、團(tuán)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶，除在國(guó)營(yíng)、集體、中外合資企業(yè)，以及在為解決職工子女就業(yè)而興辦的勞動(dòng)服務(wù)性行業(yè)工作者外，一律不準(zhǔn)經(jīng)商。1989年，中共中央政治局召開會(huì)議，決定近期做幾件群眾關(guān)心的事情，包括清理整頓公司，制止高干子女經(jīng)商等。

2001年，面對(duì)新形勢(shì)，中央再次發(fā)布《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》，規(guī)定?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女在該領(lǐng)導(dǎo)干部任職地區(qū)個(gè)人不得從事房地產(chǎn)、廣告、律師、娛樂(lè)業(yè)及其他可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)。

2010年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》中也明確規(guī)定，不準(zhǔn)為配偶、子女及其配偶以及其他親屬經(jīng)商、辦企業(yè)提供便利條件，或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之間利用職權(quán)相互為對(duì)方配偶、子女及其配偶以及其他親屬經(jīng)商、辦企業(yè)提供便利條件。

這些陸續(xù)頒布的規(guī)定效果卻不盡如人意。

有媒體統(tǒng)計(jì)，改革開放30余年來(lái)，官員腐敗與家屬子女有關(guān)聯(lián)的超過(guò)60%，超過(guò)30%的被查處省部級(jí)官員的家屬或親友或多或少涉及犯罪事實(shí)，或者其配偶行賄受賄，或者其子女利用其職權(quán)牟取不正當(dāng)利益。

為什么是上海

就在上?！兑?guī)定》出臺(tái)前，2015年1月30日，上海紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)通報(bào)了嘉定區(qū)政協(xié)副主席嚴(yán)菊明的腐敗問(wèn)題，其中就涉及“放任家屬在其管轄區(qū)域內(nèi)違規(guī)投資入股多家企業(yè)”。

此前披露的浦東新區(qū)規(guī)土局原局長(zhǎng)萬(wàn)曾煒涉嫌受賄案，公開資料也顯示，其妻子不僅收受房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)人的錢款，還擔(dān)任該公司顧問(wèn)，并在香港設(shè)立公司擔(dān)任董事長(zhǎng)。

接受本刊記者采訪時(shí)，復(fù)旦大學(xué)廉政與反腐敗研究中心主任李輝說(shuō)，“腐敗也具有地方特色?！?/p>

李輝介紹，上海作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心城市，市場(chǎng)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，因此腐敗很多時(shí)候是源于政府的公共權(quán)力作用于市場(chǎng)內(nèi)部的商業(yè)行為。江浙滬、珠三角大多是這樣的情況，中西部地區(qū)則可能是涉嫌買官賣官的問(wèn)題多一些，“上海的《規(guī)定》比較適合上海的反腐敗特點(diǎn)?！?/p>

在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，最容易發(fā)生的腐敗問(wèn)題有哪些？

“我覺(jué)得可能跟參與、干預(yù)市場(chǎng)的商業(yè)活動(dòng)有關(guān)。一些官員自己不太會(huì)直接去參與商業(yè)行為，但他們的子女配偶親屬很多在從事這些活動(dòng)?！崩钶x說(shuō)。

在鄭長(zhǎng)忠看來(lái)，這次上海勇挑大梁，有兩個(gè)背景。一個(gè)背景是巡視組提出上海有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶子女存在腐敗問(wèn)題，提出這個(gè)問(wèn)題，上海必須要有所作為;第二個(gè)背景是，八項(xiàng)規(guī)定之后，中央的高壓反腐不是簡(jiǎn)單地抓腐敗分子，因此更必須從制度上進(jìn)行嵌入。

“上海在經(jīng)濟(jì)和金融方面也相應(yīng)具有較高水準(zhǔn)和較完備的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在上海做這個(gè)試點(diǎn)，順理成章?！编嶉L(zhǎng)忠說(shuō)。

本刊記者獲悉，在《規(guī)定》出臺(tái)前，上海已經(jīng)有部分系統(tǒng)或部門小范圍出臺(tái)過(guò)配套的相關(guān)規(guī)定。4月23日，上海出臺(tái)了《上海法官、檢察官?gòu)膰?yán)管理六條規(guī)定》，其中一條規(guī)定為：“法官、檢察官配偶在本市從事律師、司法審計(jì)、司法拍賣職業(yè)的，各級(jí)法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子成員配偶、子女在本市從事前述職業(yè)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行一方退出?！?

但領(lǐng)導(dǎo)干部的子女從事商業(yè)活動(dòng)是否一定和腐敗相關(guān)？完全剝奪干部子女及配偶從事商業(yè)活動(dòng)的權(quán)利，是否過(guò)于武斷？

對(duì)于這類質(zhì)疑，李輝的理解是，《規(guī)定》條款中明確，官員子女不能在官員自己的管轄區(qū)域內(nèi)從事商業(yè)活動(dòng)?！坝行┳优畯氖律虡I(yè)活動(dòng)可能并未利用過(guò)父母所掌握的公共權(quán)力，你不能天然地認(rèn)為人家就是腐敗。因此在《規(guī)定》中用了一個(gè)詞叫‘利益沖突。”

李輝介紹，“利益沖突”這一概念在一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)講得較多，因?yàn)槠涫袌?chǎng)化程度很高。“在香港，你一加入公職人員隊(duì)伍，就必須簽署一個(gè)防止利益沖突的協(xié)議。你名下的財(cái)產(chǎn)、親屬的公司或是商業(yè)活動(dòng)，都不能和你所掌握的公共權(quán)力發(fā)生沖突。我覺(jué)得這個(gè)是這次上海在制度建設(shè)上的一個(gè)特點(diǎn)。”

讓細(xì)則更細(xì)

此次上海的《規(guī)定》之所以引發(fā)如此關(guān)注，很重要的原因在于其細(xì)化程度“前所未有”。

首先，《規(guī)定》明確劃定了領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍，主要包括：黨的機(jī)關(guān)、人大、行政、政協(xié)、審判、檢察中局級(jí)副職以上的干部，人民團(tuán)體、依法受權(quán)行使行政權(quán)力的事業(yè)單位中相當(dāng)于局級(jí)副職以上的干部，以及國(guó)有企業(yè)中的市管領(lǐng)導(dǎo)人員。

同時(shí)，又詳細(xì)區(qū)分了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)的行為：市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶不得經(jīng)商辦企業(yè);其子女及其配偶不得在本市經(jīng)商辦企業(yè)。市委副秘書長(zhǎng)，市政府秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)，市紀(jì)委、市委各部門正局職，市政府工作部門正職，區(qū)縣黨政正職，依法受權(quán)行使行政權(quán)力的事業(yè)單位市管正職等崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶不得經(jīng)商辦企業(yè);其子女及其配偶不得在領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)經(jīng)商辦企業(yè)，不得在本市從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)。

《規(guī)定》還對(duì)經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)作出界定。包括兩種情形：一是注冊(cè)個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或合伙企業(yè)，投資非上市公司、企業(yè)，在國(guó)（境）外注冊(cè)公司后回國(guó)（境）從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等情況;二是受聘擔(dān)任私營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織高級(jí)職務(wù)，在外商獨(dú)資企業(yè)或者中外合資企業(yè)擔(dān)任由外方委派、聘任的高級(jí)職務(wù)等情況。值得注意的是，上述情形并不包含在私營(yíng)企業(yè)或外商投資企業(yè)中沒(méi)有投資行為、不擔(dān)任高級(jí)職務(wù)的一般從業(yè)行為。這就把經(jīng)商辦企業(yè)與一般從業(yè)行為區(qū)別開來(lái)。

細(xì)化的程度決定了可執(zhí)行的力度。

應(yīng)勇表示，在關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商辦企業(yè)的問(wèn)題上，中央此前已出臺(tái)多個(gè)禁令。上海制定《規(guī)定》并不是“另起爐灶”，而是與中央有關(guān)規(guī)定、國(guó)家法律基本要求相一致的，是將中央已有的規(guī)定落實(shí)到位，“我們結(jié)合上海實(shí)際，進(jìn)一步加以細(xì)化和完善，力求形成一套可執(zhí)行、可操作、可檢查、可問(wèn)責(zé)的制度體系?！?/p>

在2001年發(fā)布的《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》中，只是對(duì)于一些重點(diǎn)領(lǐng)域有規(guī)定，比如房地產(chǎn)、廣告、律師、娛樂(lè)業(yè)等?！吧虾５摹兑?guī)定》是對(duì)中央規(guī)定的一個(gè)細(xì)化，有助于政策落實(shí)。”李輝說(shuō)。

這些細(xì)化條款是根據(jù)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來(lái)的，但還有繼續(xù)完善的空間。

據(jù)應(yīng)勇介紹，下一步還將對(duì)“受聘擔(dān)任的高級(jí)職務(wù)”“管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍”“關(guān)聯(lián)企業(yè)”“與公共利益發(fā)生沖突”等概念作細(xì)化和界定。李輝也表示，在后續(xù)的政策落實(shí)過(guò)程中還有更多的細(xì)則需要注意。比如，不得在本轄區(qū)范圍內(nèi)從事商業(yè)行為，父親在楊浦區(qū)工作、子女在金山區(qū)從事商業(yè)活動(dòng)，不在父親的管轄范圍內(nèi)，但是金山區(qū)的業(yè)務(wù)有可能與楊浦區(qū)有關(guān)系，這些細(xì)節(jié)都需要認(rèn)定，畢竟商業(yè)是個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。上海的規(guī)定有助于減少那些膽大妄為的經(jīng)商辦企業(yè)行為，但對(duì)于一些隱蔽的、網(wǎng)絡(luò)化的或者是變相的東西還需要更多的研究和制度建設(shè)。

李輝也認(rèn)為，在后續(xù)的政策落實(shí)過(guò)程中還有更多的細(xì)則需要注意。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部的子女及配偶進(jìn)行約束，但是遠(yuǎn)房親戚呢？“這些還需要從利益沖突這樣一個(gè)更寬泛的制度建設(shè)角度來(lái)思考，因?yàn)樗[蔽?！?