法律法規(guī)，正在成為約束污染的緊箍咒

趙麗蓉

近年來我國的土壤環(huán)境保護(hù)工作取得了很大進(jìn)展，無論是政策關(guān)注，資金投入，或是技術(shù)支持，都取得了一定的成效。尤其是政策關(guān)注度，近一兩年可以說是持續(xù)升溫。現(xiàn)在土壤保護(hù)與治理已上升到國家戰(zhàn)略層面，用健康有利的土壤政策來規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向與模式，用生態(tài)紅線設(shè)置污染底線，用補(bǔ)償獎勵機(jī)制鼓勵土壤生態(tài)保護(hù)，用強(qiáng)有力的政策、法律做生態(tài)土壤修復(fù)的后盾。

土壤政策之一

生態(tài)紅線

生態(tài)紅線，是指環(huán)境功能區(qū)劃中確定的對保障國家和區(qū)域生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用區(qū)域的邊界控制線。紅線就是底線，是對生態(tài)污染的警示。生態(tài)紅線是繼“18億畝耕地紅線”之后，又一條被提升為國策的紅線。

生態(tài)紅線，

為生存安全劃出的底線

今年的中央一號文件明確提出，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，大力推動農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大重金屬污染耕地修復(fù)治理試點(diǎn)范圍;修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起施行，給土壤污染加了一道“緊箍咒”;十二屆全國人大常委會已將土壤環(huán)境保護(hù)列入立法規(guī)劃第一類項目，目前已初步形成法律草案。2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。作為我國落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和總體部署，《意見》中認(rèn)為，總體上看我國生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約?！兑庖姟分忻鞔_了生態(tài)紅線管控制度，將生態(tài)紅線上升到國家戰(zhàn)略高度。

在目前土壤環(huán)境嚴(yán)峻的情況下，雖然在具體內(nèi)涵上生態(tài)紅線還沒有詳細(xì)的解讀，但是可以設(shè)想，重金屬超標(biāo)就可以是土壤生態(tài)的紅線。土壤紅線同樣是不可觸碰的底線，也是我國生態(tài)安全的最低保障。

監(jiān)測管控

“紅線”不是“虛線”

我國目前土壤污染的嚴(yán)峻程度，可以用四個增加來概括：污染面積在增加，污染物種類在增加，污染類型在增加，污染物含量在增加。如何不使情況繼續(xù)惡化下去，設(shè)置污染紅線是必要的，但紅線設(shè)定之后強(qiáng)化土壤質(zhì)量監(jiān)管，減少人為因素帶來的嚴(yán)重土壤污染是關(guān)鍵。盡管目前監(jiān)管手段還不完善，監(jiān)測網(wǎng)還不健全，但在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，逐步完善監(jiān)測功能，完善面源污染定位監(jiān)測和預(yù)警功能，盡可能做到對重金屬污染從污染源排放、遷移到進(jìn)入人體后遷移轉(zhuǎn)化全過程進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，這對土壤保護(hù)，土壤污染控制與治理具有十分重要的作用。有“紅線”而無監(jiān)測，那么“紅線”就成為懸在空中的“虛線”。

目前全國各省市都已經(jīng)開始劃定生態(tài)紅線，其中江蘇、廣東、天津、深圳、沈陽、大連已經(jīng)完成生態(tài)紅線的劃定，未來我國將有超過20%的國土面積納入生態(tài)紅線的保護(hù)規(guī)劃。

土壤不具有再生性，一旦遭到污染，修復(fù)難度極大。我們有18億畝耕地紅線，但決不能僅守住耕地保有量這條“紅線”，如果只是守住了數(shù)量，質(zhì)量卻每況愈下，這個耕地數(shù)量也就沒有意義。

土壤政策之二

補(bǔ)償機(jī)制

習(xí)近平總書記說：“既要金山銀山，也要綠水青山”，只要“綠水青山”，維持貧困狀態(tài)是不可能的，只要“金山銀山”，生活在嚴(yán)重污染中也不可能幸福，但兩者兼而有之并非易事，幾十年的高速發(fā)展，生活富了，環(huán)境承載能力也達(dá)到或接近上限，“綠水青山”與“金山銀山”從某些層面來說已處于對立狀態(tài)。

補(bǔ)償，一種共贏的選擇

在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時，有受益者就有受害者，有些地方經(jīng)濟(jì)受益，另一些地方就受損失，例如作為北京重要飲用水源基地的密云縣，為了保護(hù)水源，不僅每年要投入大筆財力開展小流域綜合治理、河道整治、農(nóng)村垃圾污水處理等工程。而且守著“金山”只能眼巴巴地看著：密云礦產(chǎn)資源豐富，鐵礦儲量高達(dá)9億噸，但為了保護(hù)水源和生態(tài)環(huán)境，密云縣將境內(nèi)246個選礦場、2000多個礦點(diǎn)關(guān)閉，這樣一來，政府財稅收入、勞動力就業(yè)和農(nóng)民收入受到嚴(yán)重影響。因此，國家和北京市給予密云縣大量資金補(bǔ)償，如大中型水庫移民項目補(bǔ)助、水庫一級保護(hù)區(qū)群眾生產(chǎn)生活困難補(bǔ)助，生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)工程補(bǔ)助等。密云縣的例子并不孤獨(dú)，在全國還可以找出不少。生態(tài)補(bǔ)償，已成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)利益的一種獎勵彌補(bǔ)，如密云縣的例子，雖然看似有些無奈，卻是共贏的方式。

化解“青山”“金山”的對立

這種生態(tài)補(bǔ)償是否可以用于土壤保護(hù)上，答案是肯定的，早在2011年就有江西人大代表進(jìn)行呼吁構(gòu)建土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，同時也有學(xué)者對此進(jìn)行可行性研究。土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該是為保護(hù)和修復(fù)土壤生態(tài)，促進(jìn)土壤質(zhì)量好轉(zhuǎn)作出的調(diào)節(jié)土壤生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排。土壤生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有三點(diǎn)關(guān)鍵，一是補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)政策要完善，2005年，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會就組建了中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組，但是由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制極為復(fù)雜，工作進(jìn)展緩慢。補(bǔ)償范圍界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定等科學(xué)基礎(chǔ)薄弱，往往導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果不盡如人意。二是構(gòu)建起土壤的監(jiān)測制度，如今年南京設(shè)立100個網(wǎng)格土壤監(jiān)測點(diǎn)，定期給土壤“體檢”。讓土壤的“健康狀況”像PM2.5數(shù)據(jù)一樣公布。三是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如為了京津涵養(yǎng)水源，承德市部分地區(qū)進(jìn)行了“稻改旱”工程，工程還涉及豐寧、灤平等地區(qū)，稻改旱面積約7.1萬畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝每年550元。

對目前而言，總體生態(tài)政策補(bǔ)償還不盡如人意，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)絕對量偏低，覆蓋范圍小，生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)不完善，土壤污染由于其默默無聞，它不像空氣污染那樣顯而易見，本身不易被發(fā)現(xiàn)，也就更容易被忽視，污染補(bǔ)償更無從談起，土壤安全被忽視，在攀登“金山”時，把“青山”丟到腦后。最終是由全體人類來“買單”。因此制定補(bǔ)償機(jī)制，從保護(hù)與保持的角度阻止土壤生態(tài)的惡化，是一項迫在眉睫的措施。

土壤政策之三

土壤修復(fù)

2004年，北京市地鐵五號線施工發(fā)生了“宋家莊事件”，事件發(fā)生后，原國家環(huán)?？偩职l(fā)出通知，要求各地環(huán)保部門做好企業(yè)搬遷過程中的環(huán)境污染防治工作，一旦發(fā)現(xiàn)土壤污染問題，要及時報告總局并盡快制定污染控制實(shí)施方案。同年，上海為了籌備2010年世博會，專門成立了土壤修復(fù)中心，對世博會規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的原工業(yè)用地污染土壤進(jìn)行調(diào)查、評估和處理處置，被視為中國土壤污染修復(fù)的序幕。

2012年底，農(nóng)業(yè)部組織完成了全國耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價工作，于2014年12月發(fā)布了《關(guān)于全國耕地質(zhì)量等級情況的公報》，以全國18.26億畝耕地為基數(shù)，將全國耕地按質(zhì)量等級由高到低依次劃分為一至十等，結(jié)果，評價為七至十等的劣質(zhì)耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%。在這樣嚴(yán)峻形勢下，各地在土壤治理上紛紛重拳出擊：

山東省政府下發(fā)了《山東省耕地質(zhì)量提升規(guī)劃（2014～2020年）》，到2020年前，計劃將投入933.69億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物基本實(shí)現(xiàn)無害化處理，農(nóng)產(chǎn)品基本達(dá)到無公害標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響耕地質(zhì)量提升的突出問題得到基本解決;湖南常德癌癥村試點(diǎn)土壤改良;湖北武漢耗資2.8億元，歷時3年修復(fù)赫山污染“毒地”土壤;清遠(yuǎn)市政府為治療土壤重金屬超標(biāo)問題制定出了《清遠(yuǎn)市電子廢棄物污染環(huán)境整治規(guī)劃（2012～2020年）》。在這份規(guī)劃中，土壤修復(fù)項目要在2020年全面修復(fù)龍?zhí)伶?zhèn)的污染土壤。作為首期工程任務(wù)之一，泗合村開始土壤修復(fù)試驗(yàn)，從開始籌備到運(yùn)行歷時2年，按照華南所每周采樣的結(jié)果顯示，效果較為顯著，土壤中重金屬的有效態(tài)減少了約50%～70%。

這些成果鼓勵人們對土壤修復(fù)持樂觀態(tài)度，結(jié)合中國土壤污染面積之大，有理由相信土壤修復(fù)將帶來一個產(chǎn)業(yè)達(dá)萬億元的大市場，如此龐大的市場空間令許多企業(yè)躍躍欲試。從2013年年初到2014年中旬的15個月時間，以“土壤修復(fù)”注冊的公司達(dá)到了1000多家，土壤修復(fù)企業(yè)一時間如雨后春筍。然而在歡欣鼓舞的同時，人們顯然低估了土壤修復(fù)的難度。

土壤政策之四

保護(hù)治理

去年蘭州、武漢、江蘇、湖南多地爆發(fā)的水污染事件令我們再不能保持鎮(zhèn)靜……但是仍然很少有人注意到我們腳下的土壤，保護(hù)土壤的健康才是我們賴以生存的根基。

土壤污染，“修”不如“?！?/p>

如果在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時，能夠?qū)囈陨娴耐寥郎约雨P(guān)注與保護(hù)，這些代價與損失或者是可以減輕，甚至在一定程度上是可以避免的，再強(qiáng)的土壤修復(fù)技術(shù)也不如在土壤未受污染時的保護(hù)。我國經(jīng)濟(jì)已步入“新常態(tài)”，人們開始更加注重發(fā)展質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)已成為全國人民的新共識。

立法，給土壤生態(tài)最強(qiáng)的支撐

除國家政策導(dǎo)向，保護(hù)土壤生態(tài)，立法是關(guān)鍵，不論是土壤生態(tài)紅線，還是補(bǔ)償機(jī)制，或者是土壤修復(fù)、土壤生態(tài)保護(hù)，高瞻遠(yuǎn)矚的政策離不開法律的強(qiáng)力支撐。目前新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》剛剛頒布，“土十條”尚在審議中，雖然在土壤保護(hù)方面有國家高度重視，但同水污染和大氣污染相比，土壤污染防治法律制度建設(shè)明顯滯后。土壤污染和保護(hù)方面規(guī)定零星分散在《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《水土保持法》《土地管理法實(shí)施細(xì)則》《土地復(fù)墾條例》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等不同法律法規(guī)中，還沒有《土壤污染防治法》，對土壤污染防治的規(guī)定零散、不系統(tǒng)，缺乏可操作性的細(xì)則，也不具備法律的威懾力和責(zé)任追究條款。無法可依，國家意志在施行過程中就會被打折，為土壤立法是土壤生態(tài)保護(hù)與治理的當(dāng)務(wù)之急。

在加緊土壤立法的同時，土壤保護(hù)與治理工作要同時進(jìn)行。一方面應(yīng)進(jìn)一步深化加強(qiáng)對土壤修復(fù)的支持，補(bǔ)上“生態(tài)欠賬”，一方面管嚴(yán)污染企業(yè)，提高企業(yè)準(zhǔn)入“門檻”，注重發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)，整頓甚至關(guān)停污染企業(yè)。另外，要在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，大力淘汰落后產(chǎn)能上下功夫，不讓土壤生態(tài)問題成為沉重的污染包袱，在“新常態(tài)”下培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，依靠生態(tài)資源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，讓人們共享土壤保護(hù)、生態(tài)治理帶來的紅利，達(dá)到“既要金山銀山，又要綠水青山”的目標(biāo)。