依法行政的理念創(chuàng)新與制度構建

劉達文

在重慶市委、市政府的正確領導下，在市政府法制辦的大力支持和指導下，重慶市南川區(qū)深入貫徹落黨的十八屆四中全會精神，強化法治觀念，增強法治意識，堅持科學決策、民主決策和依法行政，進一步加快政府職能轉變，全力推進依法行政。

一、全面提升領導干部法治理念

（一）強化領導干部學法

堅持建立法律知識學習培訓長效機制，緊緊結合黨的十八屆四中全會精神，開展政府常務會學法，充分發(fā)揮領導干部學習法律的表率作用。邀請中央黨校卓澤淵教授為全區(qū)領導干部授課，扎實提升領導干部的依法行政能力和意識。

（二）堅持依法行政領導責任制

針對以往行政機關負責人不按照規(guī)定出庭應訴等情況，擬定《南川區(qū)行政機關行政應訴辦法（暫行）》，對行政機關負責人親自參與行政訴訟、行政復議案件，進行了明確要求和規(guī)定，并納入年度依法行政的考核。2014年4月8日，區(qū)長曹清堯參加重慶市第三中級人民法院開庭審理的土地征用行政訴訟。據重慶高院統(tǒng)計，這是全市區(qū)縣、部門行政“一把手”中出庭應訴“民告官”第一案，得到最高人民法院周強院長和江必新副院長的肯定性批示，是南川區(qū)推行依法行政過程中邁出的跨越性的一步，為推進全區(qū)行政機關負責人出庭應訴制度的實施起到了極大的表率作用。今年以來，南川法院通知行政機關負責人出庭應訴案件13件，行政機關負責人均按要求出庭應訴，另有3件案件是行政機關負責人主動出庭應訴，是2012年和2013年行政機關負責人出庭應訴案件數量總和的兩倍。

（三）突出法律顧問作用

重慶市南川區(qū)開始探索通過購買公共服務的方式建立政府法律顧問團隊。建立和完善政府法律顧問制度可讓政府法律顧問深入參與政府重大行政決策和監(jiān)督政府行政行為。區(qū)政府出臺了《關于進一步規(guī)范法律顧問聘請工作的通知》，對法律顧問的聘請、使用等進行了明確規(guī)定，并納入區(qū)政府年度依法行政考核指標。此舉彌補了基層政府法制力量嚴重的不足局面。截止目前，全區(qū)各級各部門法律顧問覆蓋率已達90%。政府法律顧將在行政機關重大決策、規(guī)范性文件及各類合同審查把關、各類涉法糾紛等方面為行政機關提供法律意見。

二、狠抓重大行政決策規(guī)范

（一）抓事前審查把關

推行政府常務會議議題會簽制度，凡是需要提交政府常務會議研究的重大決策，均需相關部門事前會商并由主要負責人審核簽字；涉及法律問題的，需政府法制辦全面審查把關；對涉及群眾利益的重要決策、重大工程等項目，必須由相關部門負責組織聽證，充分征求意見后再行提交常務會議。2014年，區(qū)政府法制辦對各類需提交常務會議審議的涉法議題，提出了860余條法律意見，為規(guī)范政府決策，防范各類風險提供了有力的保障。

（二）抓事前論證評估

逐步建立完善重大行政決策實施情況跟蹤評估制度和調研論證機制。對涉及群眾利益的重要決策、重大工程項目進行風險評估，充分征求各種意見，從源頭上預防各類矛盾糾紛的發(fā)生。各項重大行政決策在實施前，均由決策承辦單位聘請或咨詢專家（專業(yè)機構）對決策事項先行論證與評估，為行政決策的正確作出提供智力支持。重大政府性投資項目、重大或者重要國有資產處置、以區(qū)政府名義簽訂合同或者作出的重大行政許可等重大行政決策事項，事前均須組織有關專家進行合法性審查、論證。

（三）抓好風險防控

積極做好區(qū)政府各類合同協議的風險防控。積極指導規(guī)范各類合同的簽定，對區(qū)政府《重慶渝富資產經營管理集團有限公司與重慶市南川區(qū)人民政府合資公司設立暨南川區(qū)商務中心及氮肥廠片區(qū)項目合作協議》、《北京師范大學與南川區(qū)人民政府、北京融尚智典投資管理有限公司合作辦學協議書》等72件，涉及標的620多億元的重要經濟合同進行全面合法性審查，提出了600余條法律意見。

三、注重規(guī)范性文件審查備案和清理

（一）體現公開透明

在區(qū)政府門戶網站建設“規(guī)范性文件項目庫”專欄。積極探索擴大公眾有序參與政府規(guī)范性文件制定工作的機制、程序和方法，通過多種形式，提高規(guī)范性文件制定工作的透明度，充分保證規(guī)范性文件的合法性和適用性。對全區(qū)所有規(guī)范性文件認真進行歸檔，并按年份分別建立了臺賬。

（二）注重報備審查

逐步構建廣覆蓋、多程序的規(guī)范性文件審核報備體系。進一步明確規(guī)范性文件審查備案范疇和程序，將規(guī)范性文件管理工作納入年度依法行政工作考核。繼續(xù)推行規(guī)范性文件“雙軌審查”和“雙向報備”制度。在審查、備案程序中充分發(fā)揮糾錯功能，對于一些爭議較大的規(guī)范性文件，實行法制辦、法律顧問同時審查的“雙軌審查制”。完善規(guī)范性文件合法性審查報備制度，報備文件同時向市政府法制辦和區(qū)人大常委會報備，實現規(guī)范性文件的“雙向報備模式”，進一步提高了規(guī)范性文件審查、備案的質量。

（三）按時定期清理

區(qū)政府一直高度重視規(guī)范性文件清理工作，建立了規(guī)范性文件“一年一清理”制度，每年均對截至當年度時效期屆滿的規(guī)范性文件進行梳理、清理，確保規(guī)范性文件清理結果及時、準確。2014年，區(qū)政府清理廢止時效期屆滿的規(guī)范性文件47件。同時，結合優(yōu)化企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作，重點針對涉及金融服務、招商引資、民營經濟培育發(fā)展等規(guī)范性文件進行了清理，對阻礙、限制各類市場主體發(fā)展的27件規(guī)范性文件進行了廢止，為企業(yè)發(fā)展掃清了障礙。

四、全面提升公共服務職能

（一）全面推進政務公開

一是成立了以區(qū)政府主要領導為組長，區(qū)政府辦、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)行政服務中心等單位為成員的政務公開工作領導小組，下設辦公室在區(qū)黨政信息網絡中心。制定了各級各部門分管領導和工作人員聯絡名冊，在全區(qū)形成完整規(guī)范的工作網絡格局。二是進一步加強政務公開平臺建設，打造“一站式”信息公開體系。整合了以區(qū)政府門戶網為主站的政府網站集群，增強了區(qū)政府網站與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各部門網站的無縫鏈接，增強網站管理系統(tǒng)和政務服務系統(tǒng)功能，從多個層面增加公開內容，拓展服務范圍，強化政府信息公開“第一平臺”的作用。三是新增“民生工作”欄目，實時開通專題欄目。以區(qū)政府中心工作和群眾關心的熱點為主題，集中公開各級各部門該項工作的措施、亮點和成效。重點公開服務民生及基層民生信息。同時，加強文件公開，對群眾關心的民生類文件，及時在顯著位置進行公開，同時發(fā)布相關的政策解讀。今年以來，開設專欄6個，發(fā)布政策解讀25條，公開政府文件65個，“三公”經費公開率100%，在區(qū)政府門戶網站上公開信息5000條，在市政府信息公開平臺上公開信息200余條，通過市政府公眾信息網公開信息680余條。四是做好政府信息公開。今年以來，共編發(fā)《昨日要情》183期、《政府信息公開簡報》11期、《南川區(qū)人民政府公報》4期、《今日南川》5期，印發(fā)信息公開類文件65件，及時公布《政府工作報告》等，通過《南川日報》等媒體公開信息約230條，供市民查詢監(jiān)督。

（二）提升政務服務效率

一是為進一步優(yōu)化政務服務環(huán)境，減少行政審批和行政事業(yè)性收費項目，促進南川區(qū)經濟社會更好更快發(fā)展，區(qū)行政服務中心會同區(qū)編辦、區(qū)發(fā)改委、區(qū)政府法制辦按照國務院和重慶市政府關于行政審批制度改革事項目錄，對行政審批服務和行政事業(yè)性收費項目進行了全面清理，共保留行政許可項目208項，服務類非行政許可213項；取消行政許可和服務類事項178項，承接國家和重慶市下放項目111項，市級部門委托辦理項目6項；保留行政事業(yè)性收費項目106項。二是行政審批“兩集中、兩到位”試點改革正式啟動?！赌洗▍^(qū)行政審批“兩集中兩到位”改革試點方案的通知》（南川府辦發(fā)〔2014〕111號）正式出臺，開始在國土房管局、環(huán)保局、城鄉(xiāng)建委、工商分局等6個單位進行改革試點，著力解決多頭審批、“體外循環(huán)”等問題，以提升行政審批服務效能的工作目標。目前，所有項目已全部入駐大廳辦理。目前各試點單位累計壓縮審批時限911個工作日。三是強力推進一條龍聯合審批服務，改“串聯式”審批為“并聯式”審批，減少了審批環(huán)節(jié)，提高了行政效率。全年共接辦件57344件。其中，即辦件16974件，占接件總數的30%，辦結率達100%；承諾件40363件，在承諾時限內辦結的達100%；按一條龍辦理的30313件，辦結率為100%。

五、扎實規(guī)范基層行政執(zhí)法權

（一）加強執(zhí)法監(jiān)督

對區(qū)工商分局、區(qū)地稅局、區(qū)林業(yè)局等部門涉企執(zhí)法檢查、行政處罰裁量基準的執(zhí)行、行政執(zhí)法相關備案回訪制度執(zhí)行、減輕企業(yè)負擔、廉潔從政等情況進行了檢查。抽查涉企行政處罰案卷75個，對行政處罰的事實認定、證據采集、處罰檔次、執(zhí)法程序、文書規(guī)范等集中評查，發(fā)現問題11個，責令整改11個。區(qū)政府主要領導組織開展企業(yè)負責人談心對話、企業(yè)評議活動，針對涉及企業(yè)的執(zhí)法情況進行座談和民主評議。區(qū)監(jiān)察局、區(qū)政府督查室和區(qū)政府法制辦共同組織對涉及企業(yè)的執(zhí)法行為進行督查和暗訪。加大對公務人員在服務市場主體過程中的服務態(tài)度、工作方式、辦事效率、廉潔自律等方面的監(jiān)督檢查。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法

建立相關制度，完善行政執(zhí)法案件回訪、備案等一系列制度，提高執(zhí)法透明度。引入公開檢查與明查暗訪相結合的機制，繼續(xù)全面推行行政執(zhí)法案卷歸檔和評查制度，加強行政執(zhí)法單位之間相互協調與配合，增進合作與交流。區(qū)政府召開推進落實法院、檢察院司法建議工作會議，出臺《南川區(qū)行政機關辦理司法建議暫行辦法》，對定期商談、辦理回復等事項進行了明確。政府依法采納兩院司法建議，將有效推進我區(qū)依法行政的進程。2014年，全區(qū)各部門行政執(zhí)法案件未引發(fā)一起行政復議和行政訴訟案件。

（三）強化人員管理

進一步完善行政執(zhí)法人員管理機制，加強對全區(qū)一線行政執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督。嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員培訓、考試、考核和持證上崗制度，并與西南政法大學合作，共同組織對全區(qū)行政執(zhí)法人員進行法律知識培訓，參訓人員達750人，合格率達100%，有效提升基層行政執(zhí)法人員的素質和水平。

六、全面保障具體行政行為正確率

（一）創(chuàng)新行政復議辦案方式

一是扎實推進行政復議工作創(chuàng)新，努力化解行政爭議。為妥善化解行政爭議，認真分析案情，適時召開聽證會，積極推動案件的調解與和解，做到“案結事了，定紛止爭”。一是做到案件審理方式多樣化。積極采取書面與實地調查相結合的審理方式，對案情復雜，僅憑書面材料難以查明案情的，深入實地調查，必要時召開聽證會，有些案件為方便當事人還召開了現場聽證會。二是注重協調與溝通。在行政復議案件審理過程中，為妥善化解行政爭議，采取協調方式，部分案件經協調后，申請人主動撤回申請，取得了滿意的社會效果。三是對于受理的行政復議案件，均按照法定的程序和期限予以辦理，做到事實清楚、證據確鑿、案件定性準確、適用法律正確。對可以調解和存在和解可能的案件，積極利用調解、和解手段，妥善化解行政爭議。2014年以來，全區(qū)共收到行政復議申請35件，受理29件，審理后，維持21件，終止8件，全年沒有出現一起錯案，未因辦理行政復議發(fā)生集訪、纏訪和越級上訪事件。

（二）高度重視應訴案件

區(qū)長、常務副區(qū)長高度重視區(qū)政府為被告訴的行政復議、行政訴訟案件，多次對各類應訴案件作出重要批示，多次開會研究案情。區(qū)政府法制辦嚴格落實工作責任，全面參與案件代理訴訟，均按時依法參加各項訴訟活動。2014年以來，區(qū)政府作為行政復議被申請人的行政復議案件3件，審理結果為重慶市政府維持區(qū)政府具體行政行為2件，駁回行政復議申請1件；區(qū)政府一審行政應訴案件4件，法院判決駁回訴訟請求1件，裁定駁回起訴1件，原告撤訴2件；區(qū)政府二審行政應訴案件2件，駁回上訴1件，未審結1件。區(qū)政府為被告的行政復議、行政訴訟案件目前實現了零敗訴。

作者：重慶市南川區(qū)人民政府法制辦主任

責任編輯：張 波