墨西哥基礎教育改革的路徑、成效與動因

張慶　梁立

摘 要

墨西哥于上世紀70年代末80年代初開始了基礎教育改革，經過30多年的改革歷程，基本確立了中央與地方在基礎教育領域權力分配的新格局，即中央政府保留一定的決策權，地方政府享受一定的自主權。改革從總體上改善了基礎教育的覆蓋率和有效率，但也造成了各州之間的不平衡。這種不平衡與各州傳統教育體系與中央政府在各州的投入不同有關，但究其根本，則與央地政府分權的類型和進程密切相關。

關鍵詞

墨西哥 基礎教育改革 央地分權模式

一、墨西哥基礎教育改革的背景

1.墨西哥教育體系

墨西哥的教育體系大致分為三個部分：基礎教育、高中教育和高等教育?；A教育包括三個層次：學前教育（3～5歲）、小學教育（6～12歲）和初中教育（13～15歲）。其中，小學教育和初中教育屬義務基礎教育。 高中教育、大學教育和研究生教育屬非義務教育。在墨西哥，公立學校招收的學生占學生總數的87%，墨西哥教育部負責設定學習課程、選擇教學課本、招聘或解聘教學人員以及設定工資等?？傊?，聯邦政府在政策制定上是比較集權的。

墨西哥教育部和教師工會是制定墨西哥教育政策的兩大主體。世界銀行和美洲開發(fā)銀行等國際組織對墨西哥教育也有一定影響，私人基金會，特別是商業(yè)組織對教育的影響不大。雖然家長的人氣和影響力有所增加，但發(fā)揮的作用十分有限。

2.基礎教育權力分配模式

早在20世紀初，墨西哥小學教育主要由市政府負責，而中等教育和對教師的培訓則屬于州政府的職責范圍[1]。1921年墨西哥教育部（SEP）的建立拉開了教育決策集權化的序幕。1928年教育部管控了20%的學生和6%的聯邦預算，到1992年這兩個數字分別上升到65%和20%[2]。在20世紀中葉時墨西哥教育部就被稱為“一個龐大的人員機構，其官僚主義作風掣肘了有責任心的官員，抹煞了部長們的工作成效”[3]。從1970年到1980年，墨西哥教育工作人員數量翻了一倍多（從40萬猛增到90萬），相應的，很大一部分教育預算花在了管理上。到80年代初，墨西哥教育部長赫蘇斯·雷耶斯·厄羅勒斯將教育部比作“一頭患關節(jié)炎和風濕病的大象”[4]。

墨西哥教育的另一大實權主體——教師工會（SNTE）成立于1943年。該組織雖在各州有分支機構，但其在中央的機構憑借職團主義 的組織方式逐漸發(fā)展壯大，依靠教育集權從中漁利。長期擔任工會領導的卡洛斯·宏古依都德·巴里奧斯同時也是一位州長和參議員，到20世紀80年代末，教師工會占有16個眾議院席位、42個州立法院席位以及100多個市長職位[5]。從70年代末開始，政府和教師工會的合作程度逐漸降低，教育部的高層認為教師工會對教育領域的滲透違背了國家整體發(fā)展趨勢，有必要進行分權化改革。

二、墨西哥基礎教育改革路徑：“去中心化”的實踐

1.第一階段：發(fā)展主義模式下的改革

1973年，在埃切韋里亞總統執(zhí)政期間，一些教育部官員創(chuàng)建了9個地區(qū)和州代表團以便優(yōu)化對全國整個教育系統的管理。教育部的部分職能被下放到這些代表團來履行，當然其最重要的職能，如統籌管理小學教育仍由中央負責[6]。洛佩茲·波蒂略總統主政期間，教育部長費爾南多·索拉納·莫拉萊斯開始向州政府下放教育權。他在各州建立了31個教育部代表團，旨在一方面削弱教師工會的力量，一方面加強對各州教育部官員的有效管理。他的這一目標基本得以實現，因為代表團的創(chuàng)建速度之快使得教師工會來不及做出相應的對策[7]。被派遣到各州的教育部代表團簡化工作程序，幫助州政府培訓人員以提高業(yè)務能力，在各級政府間加強信息交流與互通，與當地政府和社區(qū)密切合作，促進了將教育管理事務逐步由中央向地方政府轉移[8]。

2.第二階段：80年代改革在波折中前行

德拉馬德里總統上臺后即向教師工會表明了改革基礎教育的意愿。1983年2月，僅僅在其當政的幾個月后，他就召開了教師工會的第八次全國大會，并在會上強調在確保教師利益的前提下，他決心推進基礎教育由中央向地方政府的轉移[9]。當然，教師工會對此持負面態(tài)度。他們認為這種轉移會將教師工會分割成31個各自為政的組織，到時將面臨經費不足的問題[7]。對此，德拉馬德里總統頂住壓力，于1983年8月簽署法令，將10萬所學校，52萬5千名教師和1500萬名學生的管理權下放到地方政府。但該過程仍不順利，面對來自教師工會的阻力，總統被迫于1984年簽署法令保證教師的權益不受侵害，并且同意在各州成立由教育部代表、州政府教育主管部門代表和教師工會代表共同組成的委員會，負責各州基礎教育事務。這樣一來，基礎教育的管理和資源并未從中央直接下放到地方，而是形成了州政府與聯邦政府之間協調與合作的關系，聯邦政府在基礎教育領域仍保留了重要權力。

3.第三階段：90年代基礎教育“聯邦化”改革

在1989年上臺的薩利納斯總統任內，于1992年任教育部長的厄內斯特·塞迪略開始了墨西哥基礎教育改革的重要階段。他強調將教育“聯邦化”，任職后不久即與教師工會進行密集磋商。隨后，教育部長、教師工會領導和各州州長于1992年5月18日簽署了具有里程碑意義的“基礎教育現代化協議”。根據該協議，“為整治彌漫著集權主義和官僚主義的教育系統，從現在開始州政府將負責管理學前、小學和初中教育、教師培訓以及土著和特殊教育項目。”[10]這項協議向地方政府轉移了70萬教育工作者、1340萬名學生和10萬所學校的管理權。中央政府保留了設定課程、制定教育計劃、編寫小學課本、減少地區(qū)間教育不平衡的決策權?！盎A教育現代化協議”將基礎教育和教師崗前培訓下放到地方政府，正式啟動了教育“聯邦化”的進程。同時，該協議引發(fā)了對聯邦憲法第三條的修訂，最終促使起草并通過了一項全民教育法案。

4.第四階段：新世紀對教育平等的關注

進入21世紀，特別是當反對黨國家行動黨于2000年和2006年連續(xù)執(zhí)政后，基礎教育進一步被下放給地方政府管理。?？怂箍偨y在其任內鼓勵州政府自主設定課程和課本，只要這些設定不違背教育部的課程規(guī)劃。教育部于2001年頒布了《國家教育計劃2001～2006》，對墨西哥教育體系作了長遠規(guī)劃。根據該計劃，到2025年墨西哥教育要在質量、入學率和平等性三個指標上得到改善[11]。2006年，卡爾德龍黨政后，基礎教育的分權化進程有所放緩，這主要因為其執(zhí)政重點在于打擊毒品暴力犯罪和推進移民法改革[12]。即便如此，在其任內仍頒布了《墨西哥教育規(guī)劃2007～2012》，將這個階段的主要目標定位于擴大民眾受教育機會，實現教育平等。基礎教育方面，要求完善“機會平等”獎學金方案；保證教育服務供給與需求的平衡，把解決學前教育的供需失衡置于優(yōu)先地位；同時要更好地保障邊緣性群體的受教育權，特別要注重培養(yǎng)會說土著語言的教師等等[13]。

縱觀從上世紀70年代到本世紀前10年的墨西哥基礎教育改革歷程，可以發(fā)現其改革路徑明顯的沿著“中央——地方”權力分配的博弈進行。始自80年代初的經濟危機以及革命制度黨本身的執(zhí)政弊端將墨西哥推向了“去中心化”改革的方向。在這樣的潮流中，關系到國家未來發(fā)展的基礎教育改革也被打上了“分權化”的標簽。

三、墨西哥基礎教育改革成效評析

1.評析標準

為了評析墨西哥基礎教育分權化改革的成效，本文采用教育的覆蓋率和有效率兩大體系。教育的覆蓋率又可細化為入學率和結業(yè)率，教育的有效率可細化為通過率和終端效率[14]。入學率是指接受學前、小學和初中教育的人數比例；結業(yè)率指完成小學和初中教育學生的人數比例；通過率指在學年結束前達到該門課程要求進而進入下一階段學習的學生人數比例；終端效率指在規(guī)定年限內完成某一教育階段學習的學生人數比例。

2.國家層面的基礎教育改革成效

從國家層面來看，改革后的小學教育入學率達到90%以上，在國家各級教育中遙遙領先。在過去幾十年間，中央政府一貫強調教育的基礎設施建設和提高教育的覆蓋率，在總體上取得了較為明顯的成果。但也要看到政府面臨的主要困難在于將教育推廣到最為貧窮的地區(qū)，同時降低這些地區(qū)的失學率和重復率。隨著小學教育普及度的不斷提高，對小學教育的投入便產生邊際效益遞減的趨勢，繼續(xù)提高教育的覆蓋率變得越發(fā)困難。相反，減少輟學學生的數量以提高學生的結業(yè)率相對而言比較簡單。就終端效率而言，墨西哥教育部2000年的數據顯示土著學校的終端效率為68.4%，而這項指標的全國均值為84.7%。

3.各州層面的基礎教育改革成效

經過分權化改革，各州層面的基礎教育呈現出高度異質性，這從平均教育年限、教育設施的數量以及需要教育服務的人口幾個方面都可體現出來。聯邦區(qū)和新萊昂州在全國排名最高，平均受教育年限都超過9年，而瓦哈卡州和恰帕斯州則排名墊底，平均受教育年限分別為6.28年和6.05年。在130萬5～14歲的失學兒童中，將近62%集中在恰帕斯、瓜納華托和格雷羅等州。對于某些州來說，土著人口、農村人口和外來移民是普及基礎教育的困難所在，因為針對這些人群的教育服務很難通過傳統教育體系獲得。

從總體上看，墨西哥基礎教育的分權化改革取得了不小成果，但立足于州的層面則體現出巨大的差異性。除了聯邦區(qū)，新萊昂州和下加利福利亞州在教育覆蓋率和有效率兩大體系都優(yōu)于其他州。

四、墨西哥基礎教育改革成效的動因分析

墨西哥基礎教育改革的成效可謂喜憂參半。一方面，根據教育覆蓋率和有效率兩大評價體系，基礎教育改革從入學率、結業(yè)率、通過率和終端效率四個分項指標均取得了不小成效，雖然各層次教育在各指標上的具體提升幅度不同。另一方面，基礎教育改革也派生出不少問題。其一，中央政府仍保留著如教材編寫、教學內容、教師福利待遇、教育結果評價標準等諸多方面的決策權，地方政府在上述領域并沒有太多與中央討價還價的余地；其二，基礎教育分權化改革造成的明顯弊端是各州教育質量參差不齊，不管從覆蓋率還是從有效率來看都顯示了巨大差距。從不同層次出發(fā)，可以將引發(fā)這種狀況的因素歸納為直接原因和深層次原因。

1.直接原因

（1）各州的教育傳統不同

在下放基礎教育到各州之前，一些州如奇瓦瓦、墨西哥城、格雷羅、哈利斯科、新萊昂和索諾拉已經建立起與中央教育系統平行的教育體系。而在坎佩切、莫雷洛斯和瓦哈卡等州并無基礎教育體系，這些州的基礎教育完全來自中央政府的安排。根據研究發(fā)現，教育分權化改革更有利于那些早先并無州級教育體系的州，而那些在改革之前就建立教育體系的州則因為改革后出現了兩種教育體系融合上的困難而變得效率低下。

（2）中央政府對各州的投入不同

在實施基礎教育分權化改革后，中央政府通過“補償性計劃”來分配基礎教育資源，特別是傾向邊遠地區(qū)以減少教育機會的不平等。這些補償計劃著眼于通過降低輟學率來提高小學教育的通過率和終端效率。具體的操作辦法包括：通過發(fā)放補助金改善教育的供需平衡；發(fā)放學校的免費供應；提高家長、教師和官員對教育的共同參與度；修建學校和培訓教師等[14]。但是，中央政府在每個州的“補償性計劃”投入是不同的。對于那些地處偏遠的州，如恰帕斯、奇瓦瓦、伊達爾戈和格雷羅等，由于有中央政府對教育的直接財政干預，所以頗見成效，而在其他州，該項計劃的成效則不明顯。

2.深層次原因

根據當代分權理論學者圖里亞·法雷迪的研究成果，中央政府與地方政府的權力分配包括政治權、財政權和管理權，每一種權力都應當成為由中央向地方下放的對象。其中，政治權奠定整個國家改革的大方向和大背景；財政權是各級政府權力的核心，也部分的影響著分權的效果；管理權包括教育、醫(yī)療和其他社會權力，更多的屬于操作層面的權力范疇。此外，不同的分權序列會導致不同的分權效果。一般說來，若地方首先獲取政治權力，會發(fā)現自己處于有利的談判地位，可以增加在次輪改革中的利益訴求。在次輪分權中，地方政府會要求得到財政權，最后才會落實到管理權，并且這種管理權是有充分財政支持的。這種分權的結果能夠保證地方政府享有較高自治程度和權力運行的自由度[2]。

從墨西哥的實踐來看，政治分權先于財政分權進行。從1977年開始，一系列選舉改革在客觀上強化了反對黨在全國和州立法機構的地位，也使選舉本身變得更加自由和公平。隨著執(zhí)政黨給予反對黨的空間越來越多，政黨競爭在地方選舉中越來越激烈。1989年，國家行動黨在下加利福利亞州的選舉中獲勝，接著是瓜納華托州和奇瓦瓦州分別于1991年和1992年擺脫了革命制度黨的控制。革命制度黨在各州選舉中經歷了“多米諾”式的失利，客觀上促進了人事任免權，特別是對州長任免權的轉移。

從財政分權來看，墨西哥中央政府對于事權和財權的態(tài)度分歧很大。從80年代初到2000年體現出墨西哥財政明顯的分權趨勢。在20世紀80年代初，中央政府集中了近85%的公共支出權力，相比之下，地方政府的公共支出比例則顯得微不足道（州政府和市政府分別負責14.2%和1.8%的公共支出）[15]，但在20世紀最后10年，墨西哥中央政府明顯向地方政府下放了大量負責公共支出的事權。

與此同時，若從財權的角度出發(fā)，則會出現大相徑庭的權力分配趨勢。從1980年到2000年，聯邦政府的財政收入從80%多增長到90%以上，而地方政府收入卻從將近20%下降到低于10%。

由此可見，從財政支出的角度考慮，墨西哥在20世紀最后20年中體現了聯邦主義式的改革方向，中央政府和地方政府的支出逐漸趨近，但從財政收入的角度來看，中央政府和地方政府的差距卻有所擴大。這樣一來就形成了地方政府事權和財權的極不對稱。該時期墨西哥財政權的調整體現出一種頗有意味的情景：財政支出的分權化和財政收入的集權化并存。這樣調整的結果是，地方政府為了保證日常公共事務的正常開支不得不依賴中央政府的轉移支付，中央政府對地方政府的財政控制力增強。因此，總體上說，雖然墨西哥在這一時期體現了明顯的政治分權的趨勢，但同時中央政府保留了重要的決策權。

在過去幾十年中，墨西哥基礎教育改革固然取得了一些成效，如總體上入學率和通過率都有所提升，但也出現了一些問題。其中最突出的是中央政府對地方政府的教育體系干預過重以及各州教育質量很不平衡。從直接原因層次看，這與各州傳統的教育體系和中央政府對各州的投入有關，但究其深層次原因可以發(fā)現，這一現象植根于墨西哥自上世紀80年代初分權改革的類型和進程。墨西哥的分權改革以政治改革為先導，從而奠定了國家整體分權化的道路和背景，但在財政分權改革過程中出現了事權和財權不對稱的問題，即事權的分權化同時又存在著財權的集權化。這樣一種改革進程使得中央政府在給予基礎教育財政支持時有較大的決策權，這也是導致各州基礎教育改革成效差距巨大的主要原因。

對于其他正處于教育分權化改革的國家，如中國，決策者在制定并落實具體教育改革措施的同時也應考慮到這是一個綜合配套改革的過程。在政治體制改革的同時處理好央地政府事權與財權的關系不僅僅是一國財政改革的內容，這也關乎教育改革的成敗。

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【責任編輯 郭振玲】