新電改仍有諸多要素掣肘

姚堯

售電端放開雖已有法可依，但徹底完善《電力法》仍需時日。

時隔二十年，《電力法》終于迎來首次修訂。2015年4月24日，全國人大民代表大會常務委員會審議通過了修改后的《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）。新法刪除了第二十五條第三款中“供電營業(yè)機構持《供電營業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請領取營業(yè)執(zhí)照，方可營業(yè)”的條款。

華北電力大學教授，能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴告訴《中國經濟信息》記者，“這次修改有利于促進多種主體進入售電市場，這有利于更多市場主體進入到售電領域。”《電力法》執(zhí)行已有二十年，其中眾多條款都已經不合時宜。隨著新電改的啟動，亟待法律保障?！澳壳爸恍薷牧恕峨娏Ψā分嘘P于售電的某一個條款，而要適應當前新電改大形勢，需要法律更全面、更完善，這不是一朝一夕能夠完成的?！痹Q說。

售電松綁已有法可依

自1996年版的《電力法》開始執(zhí)行，《供電經營許可證》就一直是供電營業(yè)機構合法經營的唯一憑證。在原電力主管部門電力部的有關文件中，談到這項制度時是這樣表述的：“許可證制度是在某個供電經營區(qū)域中，為了保障國家電力得到有序供應，防止不正當競爭而制定的一項專門的法律制度?！?/p>

而在本次《電力法》修改過程中，首次將《供電營業(yè)許可證》審核后移，企業(yè)只需要先在工商部門登記，然后在有關部門審批即可。這標志著，今后工商行政管理部門將不再以“證”作為核發(fā)“照”的前提，企業(yè)只要領取營業(yè)執(zhí)照，便可從事一般性的生產經營活動；如若打算從事需要許可的供電活動，可再向主管部門申請；在等待許可期間，企業(yè)可以開展相關籌備工作，這將為企業(yè)發(fā)展贏得大量時間。西南交通大學法學系副教授魏瓊認為，這是落實國務院要求實行“先照后證”、簡政放權的一個具體舉措。

那么，這一變化將帶來怎么樣影響呢？在該法修訂以前，每家供電企業(yè)要想在一定區(qū)域內經營電力產品，首先就要向當地主管部門提交申請，同時將本供電企業(yè)的基本情況、電源容量及分布圖、供電區(qū)域地理平面圖、售電價格及其依據等多項材料準備完善，在主管部門批復其《供電營業(yè)許可證》后，再提供上述材料方可開展售電業(yè)務。如果企業(yè)未按規(guī)定取得《供電營業(yè)許可證》就開始經營電力產品，主管部門將依法沒收其非法所得，并對其處以五倍以下于違法所得的罰款。

數十年來，這道門檻已經將眾多打算進入電力銷售市場的企業(yè)拒之門外。

而在《電力法》經過修改之后，有意開展售電業(yè)務的市場主體，只需直接向工商部門申請領取營業(yè)執(zhí)照，就已經可以開展經營業(yè)務。曾鳴認為：“從國家目前的態(tài)度來看，售電側放開近期的重點應該是向發(fā)電企業(yè)放開。從政府來說，這樣做可以降低初期售電側市場競爭的風險。對發(fā)電企業(yè)來說，機遇大于挑戰(zhàn)?！备鶕f得資訊提供的數據顯示，由于煤電價格和上網電價同時走低，2014年已經有超過80%的發(fā)電企業(yè)實現了盈利。

根據中國電力聯(lián)合會的數據統(tǒng)計，我國的電力市場規(guī)模相當可觀。2014年全國全社會用電總量達到5.52萬億千瓦時，對發(fā)售電企業(yè)而言，即使一度電增加一分錢盈利，亦將產生高達500多億元的盈利空間。而在《電力法》修改之前，只有擁有《供電營業(yè)許可證》的企業(yè)才有機會進入這一龐大市場。

但當談到這一改變時，山東省發(fā)改委監(jiān)測應急處負責核發(fā)《供電營業(yè)許可證》的某工作人員表示，“我們也在等上級的通知，看是否會有具體的補充規(guī)定?！痹Q分析認為：“監(jiān)管機構擔心發(fā)電寡頭壟斷，而發(fā)電公司擔心惡性競爭，這兩個方面要通過實施細則來控制，但現階段由于發(fā)電公司都是國有，還能夠控制。”

2014年，國家能源局已經把供電類電力業(yè)務許可申請條件中“具有經有關主管部門批準的供電營業(yè)區(qū)”改為“具有供電營業(yè)區(qū)雙邊達成的劃分協(xié)議書或意見”。這一改變標志著申請條件由審批放寬為企業(yè)間協(xié)商，這一次修訂《電力法》則為售電主體進入這一市場提供了更寬松的條件。

曾鳴認為，未來售電側放開有兩個關鍵，一是促進用戶不斷提高用電效率，自覺優(yōu)化用電模式；二是引入競爭機制來促進售電機構為用戶提高用電效率，避免其通過不利于節(jié)能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來增加售電量。關于這兩個方面，在未來的《電力法》修改過程中，應當有所體現。

新電改有待“法”的完善

“彼時，《電力法》出臺的大背景仍是以計劃經濟為基礎，當時的那些條款和理念，放到已經改革開放30多年后的今天就變得與現在的電力市場現狀不相稱?！蔽涵傉f。在新一輪電改的大潮下，眾多電力行業(yè)專家學者都表達這樣的觀點，即新電改應該由經過修改的《電力法》為其保駕護航。

這種修法的意愿最集中的體現是在每年的全國兩會上。中國電力國際有限公司董事長李小琳，華東師范大學信息學院院長、中科院院士褚君浩等許多人大代表和政協(xié)委員都曾從不同角度提到過修改《電力法》的必要性。

2003年，全國人大常委會已經將《電力法》列入了立法計劃，該法的修改也是幾易其稿卻一直未有定論。直至去年6月，國家能源局法制和體制改革司組織相關人士召開了《電力法》修訂稿匯報會，這也是電力法修改前的最后一次研討。

當談到修改《電力法》一再推遲的原因時，林伯強分析認為，這主要是因為該法所需修改的內容體量龐大。電力行業(yè)正不斷發(fā)生著新變化，現在進行的電力體制改革又提出了很多新內容，這些都增加了《電力法》修改的難度。

可見，這次修法僅僅是《電力法》走向完善的一小步，要讓其達到全面、完善，非一朝一夕能夠達到。

以現行《電力法》第二十五條第二款中“一個供電營業(yè)區(qū)內只設立一個供電營業(yè)機構”規(guī)定為例。上述法條一直是阻礙我國分布式能源發(fā)展的重要屏障。2013年，國家能源局在分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》中指出，“在經濟開發(fā)區(qū)等相對獨立的供電區(qū)同一組織建設的分布式光伏發(fā)電項目，余電上網部分可向該供電區(qū)內其他電力用戶直接售電。”但是，按照《電力法》“一個供電營業(yè)區(qū)內只設立一個供電營業(yè)機構”的規(guī)定，分布式光伏項目直接售電屬于違法行為。同時，該條規(guī)則與電改“放開售電側、增加市場主體”的本意明顯相左。

據調查，在《電力法》中，存在上述情況的法條還有許多。曾鳴建議，在今后的修法過程中，總的原則應該是修訂一套能夠體現未來在我國能源供給、消費、技術和體制革命背景下，電力工業(yè)進一步改革和發(fā)展的法律。

首先，要突出“節(jié)能”在電力工業(yè)未來發(fā)展的重要地位，應當與“新能源”及“清潔能源”一樣在“總則”部分明確提出“節(jié)能”也是電力工業(yè)未來發(fā)展的重要目標和任務之一。

其次，需結合未來電力管理體制革命的趨勢，明確電力工業(yè)相關行政管理和監(jiān)管目標、范疇。

最后，《電力法》修改不應該僅僅局限于這一部法律的修改，應借此契機清理疏理我國的電力法律法規(guī)、條例、管理辦法、通知、方案等一系列具有或不具有法律效力的但卻在實踐中發(fā)揮法律效力的文件，結合我國能源領域發(fā)展趨勢和實踐經驗，淘汰過時不規(guī)范的行政性文件，切實樹立法律法規(guī)的威信。同時查缺補漏，盡快圍繞修改后的《電力法》制定一批電力法律法規(guī)。此項工作非常重要，尤其是在電力市場改革的進程中，法制化是保證改革獲得成效的絕對必要條件。endprint