海域劃界、島礁歸屬與聯(lián)合開發(fā)：探索未來南海爭端解決方案①

汪 錚

海域劃界、島礁歸屬與聯(lián)合開發(fā)：探索未來南海爭端解決方案①

汪 錚

現(xiàn)有關(guān)于南海爭端的研究更多地集中在地緣政治、經(jīng)濟(jì)資源以及國際法這三個層面，對具體化的爭端解決方案的研究相對較少。在許多國際沖突的管理和解決實(shí)踐中，具體的爭端解決方案發(fā)揮了具有重大的作用和價值，通過提出和討論具體解決方案和倡議，可以引發(fā)創(chuàng)造性思考，將復(fù)雜問題細(xì)化、分化、階段化，并起到延緩、規(guī)避和化解沖突的作用。本文分析了在南海爭端中具有代表性的三類具體解決方案，分別代表了海域劃界、島礁歸屬和聯(lián)合開發(fā)三種思路，然后針對這三類方案所給出的具體建議的現(xiàn)實(shí)可行性和存在的問題進(jìn)行了評估。在結(jié)合這三種方案的基礎(chǔ)上，本文對中國的南海政策提出了思考與建議。

海域劃界 島礁歸屬 共同開發(fā) 南海爭端 解決方案

近年來，南海局勢的發(fā)展引發(fā)了一個關(guān)于南海問題研究的高潮，不僅相關(guān)聲索方都在加強(qiáng)研究，整個國際社會關(guān)于南海問題的關(guān)注與研究也出現(xiàn)了極大的增長。相應(yīng)地，關(guān)于解決爭端的具體方案以及沖突管理的具體設(shè)想和倡議的研究就相對比較缺乏。

回顧歷史，解決爭端的具體方案在許多國際沖突的和平進(jìn)程中都發(fā)揮了重大的作用。盡管不是所有的具體方案都能夠得以實(shí)施，許多倡議也是空中樓閣，難以在現(xiàn)實(shí)世界中落地生根，有一些方案的具體實(shí)施甚至不僅無助于解決問題，反而激化了矛盾，但是，具體的爭端解決方案在國際沖突的談判和調(diào)解中具有不可替代的作用：首先，具體的解決方案可以激發(fā)創(chuàng)造性思考，有利于引發(fā)人們對問題，特別是沖突的根源進(jìn)行創(chuàng)造性思考并提出建設(shè)性的解決方案；其次，具體的和平方案可以提供解決問題的路線圖，將復(fù)雜問題細(xì)化、分化、階段化；第三，具體方案可以并被用來進(jìn)行政策設(shè)計及作為爭端方正式談判的基礎(chǔ)，為正式談判的設(shè)計和開展提供預(yù)案，為談判成果的執(zhí)行提供方案；而且，圍繞具體方案的談判和磋商可以為和平進(jìn)程贏得時間，客觀上起到延緩沖突的作用。一些國家甚至把具體的方案作為一種外交手段，通過組織針對這個方案的多輪談判為本方贏得時間，在具體沖突中以時間換空間，通過圍繞具體方案的談判來爭取主動，避免被動，掌握進(jìn)程方向。比如美國在中東和平進(jìn)程中在過去提出的很多具體方案都是為這樣的目的服務(wù)的。從這個意義上說，提出解決問題具體方案和設(shè)想并組織圍繞這個方案的談判經(jīng)常是一個國家外交領(lǐng)導(dǎo)力和研究能力的體現(xiàn)。

本文將回顧關(guān)于南海爭端的三個具體解決方案，它們分別代表了三種關(guān)于南海沖突的解決方式，這些方案都曾經(jīng)引發(fā)政策研究界的廣泛的討論。第一種方案寄希望于通過在南海進(jìn)行永久性海域劃界來解決爭端，代表的學(xué)者有馬克·瓦倫西亞 （Mark J.Valencia）等美國夏威夷東西方中心 （East?West Center）的學(xué)者。基于非常細(xì)致的研究，并以相關(guān)的國際法和案例為基礎(chǔ)，這些學(xué)者提出了多種在南海進(jìn)行海域劃界的具體替代方案。第二種方案主要關(guān)注南海島礁的歸屬和與島礁相關(guān)的領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分問題，希望以島礁歸屬為突破口來解決問題，代表的研究者包括挪威奧斯陸和平研究所 （PRIO）的斯坦·托納森 （Stein D.T?nnesson）等。第三種方案則認(rèn)為海域劃界和島嶼歸屬在現(xiàn)實(shí)世界中都難以達(dá)成一致，因此設(shè)想以聯(lián)合開發(fā)企業(yè)的方式共同開發(fā)南海油氣資源，希望以此另辟蹊徑，化解主權(quán)和利益的僵局。本文作者的一篇文章曾經(jīng)為這個方案提供了一些具體的想法。

本文將對上述三種方案及其主要建議進(jìn)行分析，并評估它們的可行性及存在的問題與挑戰(zhàn)。此外，在這三種方案的基礎(chǔ)上，文章也對中國的南海政策提出了思考與建議。

一、海域劃界方案

在 《共享南海資源》（Sharing the Resources of the South China Sea）一書中，夏威夷東西方中心的馬克·瓦倫西亞教授及其同事喬恩·范戴克 （Jon M.Van Dyke）和諾爾·路德維希 （Noel A.Ludwig）共同提出了解決南海爭端的多種方案。瓦倫西亞教授近幾年的文章也對這一問題做了進(jìn)一步的分析和闡釋。①Valencia，Mark，Jon Van Dyke，Mark Ludwig，Sharing the Resourcesofthe South China Sea，Hawaii：University of Hawaii Press.1999.See also，Valencia，Mark J.， “The South China Sea：Back to the Future？”Global Asia，Vol.5，No.4，2010；Valencia，Mark J.， “Regional Maritime Regime Building：Prospects in Northeast and Southeast Asia，”O(jiān)cean Development＆International Law，Volume 31，Issue 3.，2000.瓦倫西亞等的研究全面分析了爭端方之間可能達(dá)成的海域劃界方案。盡管他們的方案中還包括其它一些設(shè)想，包括建立一個地區(qū)多邊資源管理機(jī)構(gòu)和資源共享問題，但他們的海域劃分方案顯然獲得了政策研究界的更多關(guān)注，并經(jīng)常被用來作為南海爭議海域劃界的參考和主要研究成果。

他們認(rèn)為所有爭端當(dāng)事國關(guān)于島礁及海域的主張都在某種程度上存在問題，指出南?，F(xiàn)狀既危險也不穩(wěn)定，因此達(dá)成解決方案是非常必要的，因?yàn)槿魏我环蕉伎赡懿扇∑茐木謩莸膯芜呅袆?，而且域外勢力也在不斷加大介入力度。他們采用了幾種劃分南海 （特別是南沙）島礁和海域的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括：等距線原則、海岸線長度、地理臨近、有效占領(lǐng)以及 “大致公平”（rough equity）和 “現(xiàn)實(shí)政治”（Realpolitik）等原則和因素的綜合考慮。①Valencia et al.，1999，p.133.他們認(rèn)為這些標(biāo)準(zhǔn)建立在對可適用的相關(guān)法律原則的基礎(chǔ)上，因而有可能被國際法庭或仲裁庭所采用。

他們的主要建議是：運(yùn)用等距離原則并適當(dāng)考慮其他相關(guān)因素，在所有爭端當(dāng)事國之間進(jìn)行海域劃界；剩余的南海中間部分劃為公海，不為任何國家所有，由一個共同管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。等距離劃界的問題在于，延伸等距離的海岸線如何確定？近海島嶼是否可以適用等距離延伸原則，還是只有大陸才可以適用？在他們的分析中，除了海南島外，其他南海島礁都不影響等距離劃界。②同上，p.137。他們的方案也完全沒有把 “九段線”作為海域劃分的考慮因素，體現(xiàn)的是西方中心主義的地理和歷史觀。

建立在非常細(xì)致的研究上，瓦倫西亞等提出了多種具體的海域劃分方案，本文將對其中最具代表性的四個方案進(jìn)行分析和評論。

（一）方案1

從各國主張的或預(yù)估的領(lǐng)?；€開始按照等距線劃分整個南海海域，西沙和南沙群島不作為劃線依據(jù)。③同上，p.143。在這種情形下，中國／臺灣 （視為同一方）、越南和菲律賓將獲得大致相等的海域。西沙除兩個島嶼外都?xì)w屬中國，但中國將不能獲得任何南沙海域。

（二）方案2

從各國主張的或預(yù)估的領(lǐng)?；€開始按照等距線劃分整個南海海域，南沙群島不作為劃界依據(jù)，但西沙群島作為中國領(lǐng)土的一部分，可以作為完全的劃界依據(jù) （如圖1所示）。④同上，p.144。在這種情形下，中國將獲得南海中部的一部分及中沙群島，但中國所獲部分無法延伸到南海石油蘊(yùn)藏豐富的地區(qū)。這一劃界的依據(jù)在于，西沙歷史上就由中國占領(lǐng)，現(xiàn)在也歸中國實(shí)際控制。⑤同上，p.144－146。

（三）方案3

基于 “大致公平””及 “現(xiàn)實(shí)政治”考慮來劃分南沙島礁及海域 （如圖2所示）。⑥同上，p.144。這種方案主要基于聲索國的申索范圍，實(shí)際占領(lǐng)狀況，它們的相對權(quán)力大小和實(shí)力對比等因素來作為劃分考慮的主要依據(jù)。具體的分界線還主要考慮到以下三個因素：各國所占島嶼、島群之間的自然界線及大陸架外部界限。但是，作者并沒有詳細(xì)解釋所謂“大致公平”和 “現(xiàn)實(shí)政治”這兩個原則的具體內(nèi)容和操作辦法。①Valencia et al.，1999，p.144－145。

圖1 從各國主張的或預(yù)估的領(lǐng)海基線開始按照等距線劃分整個南海海域，南沙群島不作為劃界依據(jù)，但西沙群島作為中國領(lǐng)土的一部分，可以作為劃界依據(jù)。②同上，p.261.

如圖2所示，中、菲以南沙群島東部島礁 （費(fèi)信島及馬歡島）與該地區(qū)其他島礁之間的天然間隔為界。中越之間的具體分界線位于東礁 （目前為越南控制）及華陽礁 （目前為中國控制）之間。馬來西亞根據(jù)它的大陸架獲得相應(yīng)海域；文萊獲得從其海岸延伸到等距離節(jié)點(diǎn)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍。

圖2 基于 “大致公平”原則及權(quán)力政治考慮來劃分南沙海域①Valencia et al.，1999，p.262.

（四）方案4

沿岸國200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的島礁和海域按照等距線來劃分，南沙群島不作為劃界依據(jù)，西沙群島作為中國領(lǐng)土的一部分，可以作為劃界依據(jù)。②同上，p.145。按照這一方案，相關(guān)海域的分配將遵循 《聯(lián)合國海洋法公約》的基本原則，而且小島不作為劃界依據(jù)，領(lǐng)海基線200海里以外的海域?yàn)楣！?00海里內(nèi)重疊的海域?qū)⒏鶕?jù)等距離原則進(jìn)行劃分。瓦倫西亞等還建議公海內(nèi)的任何島礁都只能擁有500米的安全區(qū)，島礁由地區(qū)機(jī)構(gòu)來管理，各國可共同開發(fā)。在這種情況下，越南和菲律賓將失去根據(jù)方案1而可能獲得的面積可觀的大陸架。①Valencia et al.，1999，p.145。

他們還提議成立一個地區(qū)多邊資源管理機(jī)構(gòu)，以 “地區(qū)共有財產(chǎn)”的名義對爭議區(qū)域進(jìn)行管理。事實(shí)上，《聯(lián)合國海洋法公約》第123條也鼓勵半閉海沿岸國進(jìn)行相互合作，協(xié)調(diào)管理。在這樣的機(jī)制安排下，一個所謂的 “南沙管理局”可以促進(jìn)對南沙爭議區(qū)資源的勘探和開發(fā)，對漁業(yè)資源的管理及對環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)。②同上，p.216。這將鼓勵爭端當(dāng)事國之間進(jìn)行相互合作并實(shí)施上述政策。

他們認(rèn)為非軍事化對這一方案非常關(guān)鍵。軍事活動必須要受到一系列原則和規(guī)范的限制，直至完全消除。共管區(qū)域也可以被宣布為和平區(qū)，這將為建立一個范圍更廣的和平區(qū)奠定基礎(chǔ)。在這個擬議的南沙管理局中，他們認(rèn)為加權(quán)表決是實(shí)現(xiàn)共識的最佳方式。投票權(quán)的分配可以根據(jù)等距離主張的海域面積比例或海岸線長度來進(jìn)行，也可以基于以上任何一種分配方案。③同上，p.214。

瓦倫西亞等的方案完全沒有考慮 “九段線”的法律地位，盡管他們在書中也承認(rèn)在基于歷史發(fā)現(xiàn)和治理的主權(quán)聲索方面雖然各方的主張從今天的國際法來看都有弱點(diǎn)，但是中國的主張比其它國家的主張有更多依據(jù)。④同上，pp.20－28。但是，如果“九段線”的地位在海域劃界中得不到充分考慮，中國在南海的海洋權(quán)益就受到很大影響。而且，“九段線”的主張和 《聯(lián)合國海洋法公約》之間存在著差異與矛盾，中國南海研究院的劉鋒就認(rèn)為，《公約》框架下的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)則極大約束了中國的海洋空間。在他看來，不利的地理位置使得中國受制于《公約》。他指出，中國過去的地理敘述往往強(qiáng)調(diào)其擁有廣大的領(lǐng)土。中小學(xué)官方的地理教科書自豪地舉出中國漫長的邊境與海岸線以及豐富的自然資源。但直到最近人們才意識到，盡管有著18000公里長的海岸線，在世界上的沿海國中，中國是典型的 “海洋地理不利國”。概括來說，主要表現(xiàn)在幾方面：有海無洋、有海無縱深以及外海地緣碎片化。盡管中國周圍有渤海、黃海、東海、南海，但它們都被幾個群島國和島國所圍住，這意味著中國不得不和其他國家分享其海洋空間。盡管南海的空間更廣闊，但它周圍的國家都以 《公約》為依據(jù)提出了過分的主權(quán)聲索。⑤劉鋒：《南海開發(fā)與安全戰(zhàn)略》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?013年8月出版。許多中國人覺得，中國在1948就公布了標(biāo)有九段線的地圖，而中國的鄰國在1970年代之前并未做出任何聲索，現(xiàn)在卻能夠根據(jù) 《公約》聲索巨大的海區(qū)，這并不公平，因此中國的歷史性權(quán)利在南海應(yīng)該具有優(yōu)先權(quán)。而且，《公約》也并非是解決海洋問題的唯一依據(jù)。

二、島礁歸屬方案

長期以來，人們對南海問題的討論一直集中在南沙的島礁之上，相關(guān)各國也以對島礁的占領(lǐng)作為自己在南海特別是南沙存在的最有力證據(jù)。但是，南沙海域常年自然露出海面的島、礁、沙洲加在一起不過30多個，即便包括只在海水低潮時露出礁石的低潮高地也不過50多個。人們對島礁的重視和爭奪實(shí)際上產(chǎn)生于他們對 《聯(lián)合國海洋法公約》的一個錯誤解讀，即以為每一個島都可以擁有12海里領(lǐng)海和200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。但是，該 《公約》實(shí)際上明文規(guī)定（第八部分第121條）：“不能維持人類居住及其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架?！倍遥@一條還規(guī)定：“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域?！雹佟堵?lián)合國海洋法公約》第八部分 “島嶼制度”，http：／／www.un.org／zh／law／sea／los／article8.shtml。《公約》第60條也明文規(guī)定：“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位。它們沒有自己的領(lǐng)海，其存在也不影響領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架界限的劃定?！雹凇堵?lián)合國海洋法公約》 第五部分 “專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，http：／／www.un.org／zh／law／sea／los／article5.shtml。

挪威學(xué)者斯坦·托納森 （Stein D.T?nnesson）是奧斯陸地和平研究所的前任主任，目前也在瑞典烏普薩拉大學(xué)任教。他建議爭端方通過多種方式、分階段對南海問題特別是南沙群島的主權(quán)歸屬問題進(jìn)行談判。③T?nnesson，Stein， “China and the South China Sea：A Peace Proposal.”Security Dialogue 31（3），2000，pp.307－326.See also，T?nnesson，Stein，Winter， “China＇s Changing Role in the South China Sea：Reflections on a Scholar＇sWorkshop.”Harvard Asia Quarterly，Vol.XII，No.3＆4，2010，pp.18－30.See al?so，T?nnesson，Stein， “The South China Sea in the Age of European Decline，”Modern Asian Studies 40，1，2006，pp.1－57.根據(jù)托納森的建議，島礁歸屬和海域劃界可以通過雙邊和多邊談判來實(shí)現(xiàn)，有些問題也可以提請仲裁或判決，或者請求國際法院或國際海洋法法庭予以法律解釋和澄清。托納森還列出了爭端解決路線圖的幾個階段。④T?nnesson，Stein，“Can the disputes overmaritime delimitation and sovereignty to islands in the South China Sea be resolved？”Paper presented to the workshop The South China Sea：Cooperation for Regional Security and Development，organized by the Vietnam Lawyers Association and the Diplomatic Academy of Vietnam，Hanoi，26－27 November，2009.

在第一階段中，托納森認(rèn)為中國大陸和臺灣需要相互磋商并達(dá)成共識。鑒于雙方對南海有同樣的主權(quán)主張，大陸需要臺灣與之合作，彼此協(xié)調(diào)立場，共同應(yīng)對與菲律賓、馬來西亞、文萊和越南的談判。雙方可以確立一個共同的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，以后如果有需要的話，可以再進(jìn)行劃分，既可以劃分為兩個次區(qū)域，也可以劃分為兩個獨(dú)立的區(qū)域。⑤T?nnesson，2000，p.318.

在第二階段，中、越關(guān)于北部灣灣口海域的談判可以為南海其他地區(qū)的海域劃界談判提供借鑒。中國 （包括臺灣）可以與菲律賓就黃巖島及其他爭議島礁進(jìn)行相關(guān)談判。托納森還就 《公約》如何適用南海小型的巖礁、珊瑚礁和島嶼進(jìn)行了細(xì)致的分析和討論。以黃巖島為例，根據(jù) 《公約》第121條的規(guī)定，黃巖島符合作為一個島嶼的要求，但它不能滿足 《公約》121條第3款的規(guī)定，因此無法主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。托納森建議，中國 （包括臺灣）和菲律賓應(yīng)當(dāng)遵守 《公約》的相關(guān)規(guī)定，承認(rèn)黃巖島只能擁有12海里的領(lǐng)海。雙方也可以達(dá)成協(xié)議，禁止在黃巖島領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行任何經(jīng)濟(jì)或軍事活動。①T?nnesson，2000，pp.318－319.在 《公約》的基礎(chǔ)上，托納森提出了兩項可以用于解決黃巖島以及其他類似小型島礁爭議的原則性建議：一是一國大陸架范圍內(nèi)的島嶼不一定就屬于該國；二是位于一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)島嶼的主權(quán)也可能屬于他國，其領(lǐng)海也就構(gòu)成了一塊飛地。②T?nnesson，2009.

按照托納森的方案，在經(jīng)過小型的雙邊談判后，中國 （包括臺灣）、菲律賓、馬來西亞、文萊和越南可以就西沙和南沙群島問題進(jìn)行更大范圍的談判，既可以采用雙邊協(xié)商的方式，也可以采用多邊會談的形式。

托納森強(qiáng)烈建議爭端當(dāng)事國就以下幾點(diǎn)方案達(dá)成共識：第一，各方都同意南沙各島礁只能擁有12海里領(lǐng)海；第二，越南承認(rèn)中國對西沙群島的主權(quán)；第三，各方都同意西沙群島可以作為中國主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的基點(diǎn)。③T?nnesson，2000，pp.319－320.

如果各聲索方之間難以在這些島嶼的主權(quán)歸屬問題上達(dá)成妥協(xié)，托納森建議可以將這些爭議島嶼及其領(lǐng)海發(fā)展成一個海洋生態(tài)公園系統(tǒng)，由地區(qū)機(jī)構(gòu)來管理，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止除旅游業(yè)外的一切經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動。④T?nnesson，2000，p.321.

瓦倫西亞和托納森的方案都暗示所有南沙島礁都只能擁有12海里領(lǐng)海。他們認(rèn)為這是最簡易可行的方案。但是，根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定，臺灣實(shí)際控制的太平島似乎滿足成為一個島嶼的大多數(shù)要件，可以主張200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，因?yàn)樘綅u擁有自己的淡水源，能夠維持并一直有人類居住。這一情況也賦予了太平島重要的戰(zhàn)略地位意義。然而，臺灣不是聯(lián)合國的成員國，其他爭端當(dāng)事國也不承認(rèn)臺灣為主權(quán)國家，這就意味著它很難加入到南海爭端解決的進(jìn)程中去。大陸和臺灣目前對南海擁有同樣的主權(quán)主張，雙方確實(shí)應(yīng)該如托納森建議的那樣就南海問題進(jìn)行討論與合作，但問題在于，在目前的海峽局勢下，要達(dá)成協(xié)議難度很大。

在最近的一篇合著文章中，托納森和汪錚認(rèn)為西沙的永興島實(shí)際上也符合成為一個可以擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的島嶼的相關(guān)條件。他們認(rèn)為，作為一種可能的選項，中國或許可以在南海做出一些基于國際法的聲索，來獲取實(shí)質(zhì)性的大陸架與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。①Stein T?nnesson and Wang Zheng，＂Rights Discourses and Legal Realities in China's Quest for Maritime Territory，＂paper presented to China Information Special Edition Workshop：The Discourse on Boundaries and Boundaries of Discourse in China＇s Maritime Disputes.Macao：University of Macao，December 7，2014.October 30，2014.比如永興島已經(jīng)足夠大，滿足 《聯(lián)合國海洋法公約》第121條第3款的條件，可以形成大陸架與200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，并因此可以將中沙群島包括在內(nèi)。在南沙群島中，只有臺灣所占的太平島滿足擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的條件。如果把這兩個島和所屬的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)放在一起，它位于西沙、中沙、南沙之間，是整個南海的核心地帶。相比之下，目前被越南、菲律賓、馬來西亞占據(jù)的南沙島礁只能擁有12海里的領(lǐng)海，并沒有太大價值。中國或許可以進(jìn)一步提出，根據(jù)廣義的衡平法，在計算與越南、菲律賓海岸間大陸架與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的大小時，永興島與太平島應(yīng)該作為實(shí)質(zhì)性的因素得到重視。

在這篇文章中，托納森和汪錚還提出了中國用國際法為依據(jù)提出島嶼歸屬要求的另一種思路。他們假設(shè)中國可以提出西沙、東沙、中沙和南沙是中國的群島，從而可以根據(jù)法律意義上的群島的概念而要求更大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。所屬島礁作為一個群島的整體將可以擁有大片的 “毗鄰水域”，而不只限于各島周圍。②Stein T?nnesson and Wang Zheng，2014.根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》第47條的規(guī)定，群島國可以采用群島基線作為領(lǐng)?；€，從這些基線起量領(lǐng)海，基線以內(nèi)的水域?yàn)槿簫u水域，屬于群島國的主權(quán)。所謂群島基線指連接群島最外緣各島和各干礁的最外緣各點(diǎn)的直線?！逗Ｑ蠓üs》第46條到第54條所規(guī)定的群島國主權(quán)及于群島水域的上空、海床和底土以及其中所包含的資源。群島基線的理論根據(jù)是，由于這些島嶼和其間的水域及其他自然地形，彼此密切相關(guān)，以致這些島嶼和水域同其他自然地形在本質(zhì)上構(gòu)成一個地理、政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或在歷史上已被視為這種實(shí)體。③《聯(lián)合國海洋法公約》第四部分 “群島國”，http：／／www.un.org／zh／law／sea／los／article4.shtml?！豆s》中有關(guān)群島國的條款是在當(dāng)年起草和談判過程中印尼等群島國家積極游說各國代表的結(jié)果，相應(yīng)地也最大程度上維護(hù)了印尼等國的海洋權(quán)益?？上е袊谡勁?《公約》的過程中更多是從意識形態(tài)的角度考慮問題，錯過了制定符合自己利益規(guī)則的最好時機(jī)。④山旭：《中國參與聯(lián)合國海洋法公約談判始末》，載 《瞭望東方周刊》，2012年第47期。

托納森和汪錚猜想中國或許一直有這樣的想法，因?yàn)橹袊谟嘘P(guān)南海問題的聲明和官方文件的英文版中都在復(fù)數(shù)形式的島嶼后面使用單數(shù)動詞。這表面上是一個英文語法的使用錯誤，但是表示了中國或許是將這些島嶼視為一個群島。當(dāng)然這個假設(shè)也存在一些問題，特別是關(guān)于群島基線制度是否適用于構(gòu)成大陸國家的一部分領(lǐng)土的群島，在第3次海洋法會議上對此有不同的意見，多數(shù)國家主張不適用，《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定目前也只適用于群島國，是指全部由一個或多個群島構(gòu)成的國家。中國學(xué)者管建強(qiáng)認(rèn)為，《公約》第46條以及所有其他條款均沒有排斥像中國這樣部分領(lǐng)土擁有群島國特征的國家采納群島水域制度，因此，中國在南海九段線內(nèi)的島嶼相對集中的水域采納群島國群島水域制度并不抵觸 《公約》。由于群島國的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的寬度是從群島基線開始量起，換言之，群島水域制度所輻射的海權(quán)利益是巨大的。如果中國在南海九段線內(nèi)水域采納群島國群島水域制度將使中國在九段線內(nèi)的海權(quán)利益獲得最大化的覆蓋。此外，群島水域還實(shí)行著適當(dāng)?shù)娜簫u海道的通過制度，這一制度也滿足了其他國家的航行需要。①管建強(qiáng)：《南海九段線的法律地位研究》，載 《國際觀察》2012年第4期，19－20頁。

三、聯(lián)合企業(yè)方案

“擱置爭議，共同開發(fā)”是中國領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平在20世紀(jì)70年代針對中日領(lǐng)土爭議提出的政策主張，后來也運(yùn)用于南海問題。根據(jù)中國外交部網(wǎng)站的文章，“擱置爭議，共同開發(fā)”的基本含義是：第一，主權(quán)屬我；第二，對領(lǐng)土爭議，在不具備徹底解決的條件下，可以先不談主權(quán)歸屬，而把爭議擱置起來。擱置爭議，并不是要放棄主權(quán)，而是將爭議先放一放；第三，對有些有爭議的領(lǐng)土，進(jìn)行共同開發(fā)；第四，共同開發(fā)的目的是，通過合作增進(jìn)相互了解，為最終合理解決主權(quán)的歸屬創(chuàng)造條件。②參見 “擱置爭議，共同開發(fā)”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站：http：／／www.mfa.gov.cn／chn／／gxh／xsb／wjzs／t8958.htm。長期以來，共同開發(fā)南海資源是解決南海問題的一個有代表性的和平方案，但是，這個方案如何具體實(shí)施卻一直缺乏系統(tǒng)的研究和有操作性的具體方案。

本文作者在2011年提出的一個具體設(shè)想是用類似合資股份企業(yè)的方式來規(guī)避島礁歸屬和海域劃分的僵局，以股份制的方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合開發(fā)和爭端方共同利益的最大化。③汪錚：《解決南中國海僵局需要新思維》，新加坡 《聯(lián)合早報》，2011年7月17日。這一方案的主要觀點(diǎn)可以概括如下：

（一）各方達(dá)成島礁分配和海域劃界方案可能性很低

許多人都認(rèn)為南海僵局的出路在于各方能夠通過談判就海域劃界方案達(dá)成一致，但從目前的現(xiàn)實(shí)來看，這種可能性幾乎不存在，因?yàn)橐环矫娓鞣降膭澖缫蟛罹噙^于懸殊，另一方面各國政府都面臨著國內(nèi)民意的巨大壓力。任何對所謂 “固有領(lǐng)土”的妥協(xié)和讓步都有可能引起國內(nèi)政治動蕩。此外，島礁歸屬問題的解決比海域劃界更為困難。各方首先需要和自己的民眾談判，恐怕還需要修改教科書并改變大眾輿論。任何可行的爭端解決方案都不能只建立在國際法的基礎(chǔ)上，而必須同時也應(yīng)充分考慮爭端方的國內(nèi)政治、民族主義及民眾的觀點(diǎn)和態(tài)度。

（二）油氣資源的開采和成本是重點(diǎn)

南海成為各方爭奪焦點(diǎn)的原因之一在于，人們相信它是所謂的 “第二個波斯灣”。但問題是，只要南海爭端繼續(xù)懸而不決，任何大規(guī)模的油氣資源勘探活動恐怕都難以落實(shí)。另外，對地區(qū)國家來說，即使這些想象中的油氣資源儲量經(jīng)過全面的勘探后得到證實(shí)，擁有這些油氣資源儲備也不意味著真正擁有財富，因?yàn)閷⒂蜌赓Y源轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)收益還存在著很多困難和挑戰(zhàn)，其中很重要的一個就是開采能力。南海平均水深是1419米，很多地方水深超過3000米。①Volumes of theWorld＇s Oceans，ETOPO1 1 Arc?Minute Global Relief Model：Procedures，Data Sources and Analysis，March 2009，National Oceanic and Atmospheric Administration，USA.http：／／ngdc.noaa.gov／mgg／global／etopo1_ocean_volumes.html.在這種情況下進(jìn)行開采需要先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，其成本也就隨之水漲船高。特別對中國來說，南沙海域遠(yuǎn)離中國大陸，運(yùn)輸、加工和人力的成本會相應(yīng)提高。這里就會存在一個假設(shè)性的情況，那就是開采的成本甚至有可能高于從國際市場直接購買的價格，特別是在國際油價大幅下降的情況下更是如此。由于沒有自主采油能力，目前東盟國家多是以招標(biāo)形式同歐美石油公司進(jìn)行合作開發(fā)，這實(shí)際上也增加了他們的收益成本。可以斷言，只要爭議持續(xù)下去，要在南沙海域進(jìn)行大規(guī)模的油氣資源勘探和高效的開發(fā)都是不可能的。沒有和平與共識，南海區(qū)域國家真有可能陷入守著一個聚寶盆而空嘆息的境地。

（三）成立兩國和多國參與的共同開發(fā)股份公司

基于以上兩點(diǎn)分析，一個和平有效地解決南海問題的方案就是各方虛化主權(quán)，即對海域劃界和島礁歸屬不做明確劃分，各方可以繼續(xù)各自表述。然后，各方共同成立一個南海共同開發(fā)股份有限公司，對南沙海域的油氣資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，風(fēng)險共擔(dān)，收益分成。各方需要談判確定各自在這個股份公司中所占的比例。比例的確定可以根據(jù)以下幾個原則：各國海岸線的長度、大陸架延伸、歷史發(fā)現(xiàn)和治理、大的島嶼 （例如太平島）等等，《聯(lián)合國海洋法公約》可以作為談判的一個基礎(chǔ)性原則。

此外，還有一些和共同開發(fā)相關(guān)的因素可以加入進(jìn)來。例如中國可能因?yàn)橛袟l件提供先期資源勘探和開發(fā)的資金以及開采的技術(shù)和設(shè)備，能獲得一些額外的股份，而馬來西亞、菲律賓和越南則可能因?yàn)殡x油井距離較近，可以提供陸地作為煉油廠和加工廠從而獲得相應(yīng)股份。

這個股份公司既可以是兩國參與，也可以多國參與。像中國和越南，以及中國和菲律賓之間存在的主權(quán)沖突都可以通過建立共同開發(fā)區(qū)來解決。兩國參與的股份公司可以進(jìn)行包括油氣資源的開采、加工和運(yùn)輸在內(nèi)的活動。對瓦倫西亞在其方案4中建議的 “公海區(qū)”，可以成立多國參與的共同開發(fā)公司。

毋庸置疑，關(guān)于各方所占股份的具體比例的談判依然會相當(dāng)艱苦，但是，這個談判總比海域永久劃界和島嶼歸屬的談判要容易得多，因?yàn)槭且粋€經(jīng)濟(jì)協(xié)議，各方也有條件更加靈活，例如為進(jìn)一步降低談判的難度，就可以先達(dá)成一個階段性 （5－10年）協(xié)議。虛化主權(quán)和淡化島嶼歸屬將有利于減少國內(nèi)政治和民族主義的影響；而且，由于有資金、技術(shù)、廠址等因素的加入，會淡化各方所占股份比例中的地理和主權(quán)因素，這也有利于各方政府向國內(nèi)民眾報告及獲得相應(yīng)的支持。如果各方能夠達(dá)成這樣的協(xié)議，南中國海就真正能夠成為一個“友誼之海、合作之海?！?/p>

結(jié) 論

如同前文所述，具體方案并不一定是最終方案，提出和討論具體解決方案和倡議有著多重意義和價值，不僅可以引發(fā)思考和討論，客觀上可以起到延緩、規(guī)避和化解沖突的作用。海域劃界、島礁歸屬與聯(lián)合開發(fā)是目前比較有代表性的關(guān)于解決南海問題的三種方案。但是，這三種方案代表了不同的解決路徑，也各有利弊，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中的操作性也有差別。

如果聲索國能夠就海域劃界達(dá)成一致，這無疑是一個皆大歡喜的場面，因?yàn)樗鼊?chuàng)造了一個一勞永逸的解決方案。然而問題在于，各方顯然在海域劃分的范圍上存在著極大的分歧，對如何實(shí)現(xiàn)合理、公平地劃界也無法達(dá)成一致。因此，盡管這種想法是好的，但在現(xiàn)實(shí)中通過和平談判的方式取得海域劃界的協(xié)議的可能性近乎于零。

托納森的方案也為未來的爭端解決提供了清晰的路線圖。分階段，多手段（包括談判、仲裁和司法解決），是應(yīng)對和解決這類復(fù)雜爭端的合理的方式。托納森還就如何處理南海地區(qū)的巖礁、小島及島嶼問題提供了重要的分析和建議。在對 《公約》和其他國際法全面分析的基礎(chǔ)上，托納森提出了幾項可以被用于南海島礁談判的重要原則。

特別需要指出的是，瓦倫西亞和托納森的方案都主要基于對國際法的理解，他們對聲索方的國內(nèi)輿論、民族主義和國內(nèi)政治，特別是政治現(xiàn)狀對爭端解決機(jī)制的約束都缺乏充分考慮。而且，他們的方案都沒有考慮 “九段線”的法律地位和現(xiàn)實(shí)存在。當(dāng)然，這兩種方案也具有特殊的理論價值。瓦倫西亞等對南海海域劃界方案做了較為全面的分析和研究。作為世界頂尖的研究亞太地區(qū)海洋政策的團(tuán)隊，他們發(fā)表關(guān)于南海問題的文章已逾20年。盡管這些分配方案本身可能不太實(shí)際，但它們?yōu)槲磥淼睦碚撗芯亢驼哂懻撎峁┝酥匾臉?biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。他們提出的建立多邊資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想為創(chuàng)建地區(qū)沖突管理機(jī)制指明了重要的方向。

南海爭端已經(jīng)在國際上引起了廣泛的關(guān)注和研究，然而這類研究目前更多地集中在地緣政治、經(jīng)濟(jì)資源以及國際法這三個層面上，對于國民觀念、意識和認(rèn)同對國家政策和對外行為的影響卻經(jīng)常被忽略。在試圖解釋各聲索方的行為時，研究人員和政策制定者往往忽視了認(rèn)知、文化和歷史情感在塑造國家認(rèn)同、國家利益和國家行為上的重要影響。在目前的南海爭端中，矛盾的表面是各方在海域劃分和島礁歸屬上極大的分歧，但是，矛盾的根源在于各方思想和認(rèn)知的差異，在于民族主義和世界觀的差異，在于歷史認(rèn)識和國內(nèi)教育與社會輿論的差異。意識到這種認(rèn)知上的差異，是對南海爭端進(jìn)行嚴(yán)肅討論的第一步。也只有把認(rèn)知差異作為一個重要的因素加以考慮才能真正地找到管理沖突和解決問題的辦法。

中國政府歷來主張 “共同開發(fā)”作為解決南海爭端的基本方案，但目前還沒有就如何進(jìn)行共同開發(fā)提出比較具體的措施和建議。聯(lián)合企業(yè)的方案可以為聯(lián)合開發(fā)提供一個具體的方案，這一方案也相對比較容易解決臺灣的地位問題。當(dāng)然，對共同開發(fā)方案的可行性也存在著不同意見。比如托納森就認(rèn)為，共同開發(fā)南海油氣資源并不比海域劃界方案更好，而且它本身也很難實(shí)現(xiàn)。①T?nnesson，2010，pp.26－27.托納森列舉了兩個理由來解釋為什么共同開發(fā)并不比單純的海域劃界更為容易達(dá)成：一是或許沒有國家愿意與其他國家共同開發(fā)它認(rèn)為根據(jù)國際法或者他們所理解的國際法應(yīng)當(dāng)屬于本國的海域。比如菲律賓或越南就不太可能接受它們的近海海域存在法律爭端的觀點(diǎn)。因此，無論是雙邊，三邊還是多邊，各方都很難就哪些海域存在爭端達(dá)成共識。二是各方也很難就共同開發(fā)的成本、義務(wù)和收益的分配達(dá)成一致，這同海域劃界談判一樣困難，尤其是當(dāng)談判涉及兩個以上的國家時更是如此。如果沒有一個成熟的法律制度和明確的規(guī)則體系，共同開發(fā)方案會讓爭議更具爭議，特別是當(dāng)開采過程中發(fā)現(xiàn)大量石油，而這些石油又正好位于一方認(rèn)為不存在爭議的地區(qū)。

爭端方淡化島礁主權(quán)和所有權(quán)的行為也會遭到國內(nèi)的反對，因?yàn)樵趶?qiáng)烈的民族主義情緒下，任何經(jīng)濟(jì)協(xié)議的達(dá)成，無論所獲份額多少，都會被國內(nèi)民眾認(rèn)為是出賣國家利益的行為。另外，經(jīng)濟(jì)合作的施行有賴于國家之間的政治互信。但在目前的形勢下，各方能坐下來談判都很困難，因此，在這樣的情況下進(jìn)行合作開發(fā)非常困難。

我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，對于像南海爭端這樣錯綜復(fù)雜的問題，任何爭端解決方案的達(dá)成都不是易事。以上三種方案分別代表了三種不同的沖突解決方式。每一種方案都有其自身的價值，同樣也存在著問題和挑戰(zhàn)。然而，它們并不是彼此排斥，互不兼容；相反，它們或許可以組合成一個更為全面的沖突解決方案。也就是說，盡管這三個方案本身并不完善也各有缺陷，但是討論這些具體方案的主要目的是為了拓寬未來解決問題的思路。

汪錚，美國西東大學(xué)和平與沖突研究中心主任，國際談判與沖突管理專業(yè)主任，中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心高級研究員