公共危機(jī)治理中的地方政府公信力缺失及對策

□覃芳婷

☆公共行政☆

公共危機(jī)治理中的地方政府公信力缺失及對策

□覃芳婷

當(dāng)前，我國正處在危機(jī)多發(fā)的動(dòng)蕩時(shí)期，頻頻爆發(fā)的危機(jī)事件不僅嚴(yán)重威脅社會(huì)的安定與發(fā)展，而且也考驗(yàn)著政府的危機(jī)管理能力。在這種形勢下，地方政府作為危機(jī)管理的主體，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行有效的管理，以最快的行動(dòng)來應(yīng)對并加以控制，阻止事態(tài)的影響擴(kuò)大。

一、我國公共危機(jī)治理中的地方政府公信力缺失的表現(xiàn)

公共危機(jī)是指社會(huì)偏離正常軌道的過程與非均衡狀態(tài)[1]。公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)和導(dǎo)致的后果等諸多的因素都是很難做出正確的判斷。所謂政府公信力，是指政府通過自身行為獲取社會(huì)公眾信任、擁護(hù)和支持的一種能力[2]。我國關(guān)于政府公信力的研究起步較晚，最早始于2002年，何顯明等從學(xué)習(xí)十六大精神出發(fā)，首先發(fā)文對政府公信力和政府運(yùn)作成本之間的關(guān)系進(jìn)行探討，指出地方政府公信力弱化現(xiàn)象已經(jīng)成為制約政府效率和行政成本的重要因素[3]。一場公共危機(jī)的發(fā)生將全面考驗(yàn)著政府的執(zhí)政水平、執(zhí)政能力和執(zhí)政效率。公共危機(jī)事件多數(shù)都是負(fù)面事件，若處理不當(dāng)，會(huì)擴(kuò)大危機(jī)事件的影響范圍，很有可能引起社會(huì)的廣泛不滿，影響社會(huì)的穩(wěn)定，嚴(yán)重制約政府的公信力。但換個(gè)角度看，公共危機(jī)的發(fā)生也蘊(yùn)含著新的契機(jī)，若政府處理得當(dāng)，往往會(huì)起到事半功倍的作用，是政府重塑公信力新契機(jī)。

近年來，在危機(jī)事件頻發(fā)的環(huán)境下，盡管我國地方政府嚴(yán)格履行政府職責(zé)，為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。但總體上來看，我國地方政府在應(yīng)對危機(jī)事件的處理上還存在著問題，各種矛盾不斷深化，不利于危機(jī)事件的處理，更不利于地方政府公信力的提升。

（一）社會(huì)公眾質(zhì)疑政府行為

現(xiàn)實(shí)生活中，每當(dāng)出現(xiàn)某個(gè)公共危機(jī)事件或某項(xiàng)政府公共政策遭到公眾質(zhì)疑和社會(huì)議論，我們會(huì)看到一些地方政府把對自身有積極影響的信息宣傳公開，而對自己不利的信息則是謊報(bào)瞞報(bào)，對公眾造成誤導(dǎo)。政府信息公開不透明化或者滯后公開必然會(huì)導(dǎo)致謠言蔓延，而政府的信息引導(dǎo)能力不夠又致使謠言滿天飛，使得事態(tài)嚴(yán)重惡化，進(jìn)而造成政府的信任危機(jī)。

（二）地方政府應(yīng)急管理脫節(jié)

目前，我國的政府公共危機(jī)管理體系，主要是依靠各級地方政府現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)的管理人員和專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在公共危機(jī)事件發(fā)生后，地方政府多是采取組建臨時(shí)性的指揮中心或者領(lǐng)導(dǎo)小組的處理方式，這樣不利于科學(xué)有效地開展公共危機(jī)管理工作，從而影響了公共危機(jī)管理的效率。另一方面，由于我國公共危機(jī)管理體系缺乏一個(gè)整合性和常規(guī)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。公共危機(jī)事件發(fā)生后，所造成的社會(huì)危害往往涉及多個(gè)方面，而政府的各部門缺乏統(tǒng)一有效的相互協(xié)調(diào)措施，造成部門之間的責(zé)任不清、相互推諉，因而難以形成公共危機(jī)管理的整體乏力，發(fā)揮整體優(yōu)勢。

（三）地方政府服務(wù)理念淡薄

雖然“以人為本”是我國堅(jiān)持的核心理念，但是在實(shí)際的實(shí)踐當(dāng)中地方政府考慮更多的是自身的局部利益不受影響和如何避免事態(tài)負(fù)面影響的擴(kuò)大，從而確保當(dāng)?shù)卣男蜗?。由于政府官員的晉升與其政績有著直接密切的關(guān)系。不少地方政府一把手和官員為了快速提升自身的政績，從而獲得晉升的機(jī)會(huì)，不惜上馬建設(shè)一些嚴(yán)重影響和破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的項(xiàng)目，盡管這些項(xiàng)目的建成會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，但從長遠(yuǎn)來看，這些重度污染的項(xiàng)目，不僅會(huì)嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)卣墓帕Α?/p>

二、公共危機(jī)治理中的地方政府公信力缺失的原因分析

地方政府公信力的高低取決于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾對地方政府公共危機(jī)治理能力的評判，而地方政府對危機(jī)事件處理能力不足則會(huì)嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)毓妼φ牟恍湃?，從而直接引發(fā)地方政府公信力危機(jī)。究其原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）地方政府自利性行為的擴(kuò)張

利己性是任何組織和個(gè)人的本質(zhì)特征，代表公共利益的地方政府同樣也追求自己利益。地方政府及政府部門在其職能范圍之內(nèi)不斷擴(kuò)大自身利益，與此同時(shí)便形成了部門的本位主義，以部門實(shí)際利益作為最根本的做事準(zhǔn)繩?！坝欣麆t上，無利則讓”。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府部門權(quán)力利益化的結(jié)果導(dǎo)致政府在回應(yīng)危機(jī)或民眾時(shí)嚴(yán)重偏離了社會(huì)公共利益的目標(biāo)，在民眾訴求面前只考慮狹隘的自身利益，造成民眾利益受損，長此以往，勢必會(huì)造成政府和民眾更深的矛盾，政府的公信力將會(huì)大大地弱化。

（二）地方政府官員權(quán)力腐敗

我國地方政府官員權(quán)力腐敗是政府公信力下降的最為主要原因。根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，腐敗己經(jīng)成為了中國公眾最為密切關(guān)注的熱點(diǎn)議題之一。政府某些官員利用自己手中掌握的權(quán)力便利，進(jìn)行權(quán)錢交易，謀取自己或者小團(tuán)體的利益，把公共利益置之不顧。這種行為嚴(yán)重侵蝕公共權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)卣诠裥闹械牧己眯蜗?，更?yán)重影響我國地方政府的信譽(yù)和地位。

（三）我國公共危機(jī)管理法律體系落后

當(dāng)前我國的公共應(yīng)急法治體系極其不健全。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，因?yàn)楣参C(jī)應(yīng)急管理法律本身具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，帶有濃重的部門管理色彩，故而在處理突發(fā)性公共危機(jī)事件過程中極易產(chǎn)生溝通配合不暢、責(zé)任不明等相關(guān)問題。其二，公共危機(jī)管理過程中還存在違法行政、權(quán)力的濫用、程序混亂等行為，進(jìn)而給應(yīng)急決策帶來失誤，地方政府的信用度急劇下降。

（四）地方政府信息披露滯后

當(dāng)今的中國已經(jīng)進(jìn)入信息化時(shí)代，信息是處理公共危機(jī)的支柱。公共危機(jī)發(fā)生后，公眾高度關(guān)注危機(jī)的有關(guān)信息，地方政府因其危機(jī)信息公開不夠透明、及時(shí)，則容易造成信息阻塞，影響當(dāng)?shù)毓妼κ聭B(tài)的真實(shí)了解，從而帶來一連串的消極連鎖反應(yīng)，進(jìn)而容易滋生謠言，甚至造成社會(huì)恐慌。地方政府信息公開不透明或者滯后必然造成人們的恐慌，導(dǎo)致謠言滿天飛，使事態(tài)惡化到難以挽回的局面。地方政府信息的不公開一定程度上導(dǎo)致了當(dāng)?shù)毓妼φ牟恍湃?，正是由于缺乏真?shí)了解政府工作的信息，公眾才難以判斷其真實(shí)度以及責(zé)任感。

（五）地方政府的危機(jī)管理機(jī)制不健全

公共危機(jī)管理是一個(gè)系統(tǒng)的大項(xiàng)目，涉及到很多的職能部門。地方政府作為危機(jī)管理的載體，理所當(dāng)然的是應(yīng)對危機(jī)的主導(dǎo)力量。但目前我國地方政府的應(yīng)急管理模式還是“分兵把守”式的應(yīng)急管理。在應(yīng)對危機(jī)管理過程中設(shè)置臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，危機(jī)管理的組織化程度較低，這會(huì)對整合地方政府各職能部門、社會(huì)各階層的有效力量產(chǎn)生不良影響，從而影響危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。此外，公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制嚴(yán)重落后，只一味依賴于“兵來將擋，水來土淹”的被動(dòng)型應(yīng)急模式。沒有健全完善的危機(jī)應(yīng)急預(yù)警方案，容易造成“依葫蘆畫瓢”流于形式化、官僚化，沒有真正做到公共危機(jī)管理一貫到底的整合機(jī)制。

三、公共危機(jī)治理中的地方政府公信力缺失的提升措施

公共危機(jī)處理的好壞嚴(yán)重影響地方政府的公信力。因此，地方政府必須提高自身的警惕性，努力做到居安思危，未雨綢繆。從理念上、體制上、機(jī)制上和法制上等方面做好充分的準(zhǔn)備，回應(yīng)不期而至的各種公共危機(jī)，遏制和化解各種危機(jī)，從而提升地方政府的公信力。

（一）轉(zhuǎn)變理念、完善行政問責(zé)制

行政問責(zé)意味著政府的一切權(quán)力來源于人民，其基本要求是政府必須回應(yīng)社會(huì)訴求，切實(shí)履行社會(huì)義務(wù)與職責(zé)。在公共危機(jī)管理中融入行政問責(zé)制，對于劃清權(quán)責(zé)、合理使用權(quán)力有著重要作用。對于權(quán)力擁有者來說，只有通過法律的途徑來加以規(guī)范自身的權(quán)力，才能保證其實(shí)施的客觀性和有效性。地方政府只有真正地成為一名合格的公共利益代表之后，才能夠得到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的認(rèn)可，當(dāng)?shù)毓姴艜?huì)信賴和支持地方政府，從而使得地方政府的公信度得以提升。

（二）健全危機(jī)管理法治體系

健全公共危機(jī)管理法制。公共危機(jī)管理要求地方政府必須確保其行使的行政行為都必須符合憲法和法律的規(guī)定，其行政行為的運(yùn)作必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，決不允許出現(xiàn)凌駕于憲法和法律之上的違法行為。地方政府是否有誠信和公信力，就看其能不能依法行政，能不能始終做到依法行政。嚴(yán)肅追究執(zhí)法過錯(cuò)的主體的責(zé)任，用法律的力量來維護(hù)社會(huì)的良好秩序和穩(wěn)定和諧。

加強(qiáng)法制監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)制度反腐。在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，地方政府官員權(quán)力的擴(kuò)大，在這種條件下很容易滋生腐敗行為。官員腐敗是造成地方政府公信力急劇下降的的根源，特別是在危機(jī)爆發(fā)時(shí)期，公眾對腐敗更為敏感。因此，要提升地方政府公信力，地方政府必須首先要努力改善自身在社會(huì)公眾中的形象，根除官員濫用權(quán)力，杜絕政府人員的“官本位”觀念。

（三）建立信息公開通報(bào)制度

在網(wǎng)絡(luò)化媒體的時(shí)代背景下，突發(fā)性公共危機(jī)事件的信息公開制度，對于順利處理突發(fā)性公共事件、安定人心和保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全有著舉足輕重的作用。只有信息的整合與共享，避免出現(xiàn)“信息孤島”，才能提高處理危機(jī)的效率，才能整合各方的資源，順利解決公共危機(jī)。例如，汶川大地震發(fā)生30分鐘后，我國中央電視臺立即做出決定，中斷正常播放的節(jié)目，換之以滾動(dòng)新聞的方式向社會(huì)播放災(zāi)區(qū)的最新消息。這種客觀、及時(shí)、連續(xù)的震情信息發(fā)布，使公眾在很短的時(shí)間內(nèi)對汶川的災(zāi)情有了直觀深入的了解。在公共危機(jī)狀態(tài)下，信息的公開制度有助于政府與公眾之間建立互信，這種互信是解決公共危機(jī)事件的必要條件。

（四）健全危機(jī)治理機(jī)制

構(gòu)建預(yù)警監(jiān)測機(jī)。危機(jī)預(yù)警監(jiān)測是治理公共危機(jī)的第一道防護(hù)線，建立預(yù)警機(jī)制，就是要對各種可能發(fā)生的公共危機(jī)，事先進(jìn)行充分地預(yù)測，提前做好相應(yīng)的應(yīng)對措施，使損失降到最低限度。就目前我國政府而言，當(dāng)公共危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，絕大多數(shù)情況下都是“兵來將擋，水來土淹”的思想。因此政府要預(yù)測危機(jī)發(fā)生后可能出現(xiàn)的態(tài)勢，并提出相應(yīng)的解決措施和方案，為將來真正發(fā)生時(shí)提供可供選擇的方案。

建立應(yīng)急決策協(xié)調(diào)機(jī)制。公共危機(jī)管理過程應(yīng)包括建立應(yīng)急決策機(jī)制、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這三者都應(yīng)納入政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體框架，進(jìn)行“三位一體”的戰(zhàn)略治理。第一時(shí)間的緊急啟動(dòng)預(yù)案、現(xiàn)場有序的指揮、資源的合理調(diào)配、專家積極參與、快速評估體系。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制包含整合資源而后得以形成全過程的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)和綜合管理體系、加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)互助和合作。

建立恢復(fù)與重建機(jī)制。當(dāng)危機(jī)事件被控制并加以解決之后，往往很多時(shí)候被政府級相關(guān)部門忽視，認(rèn)為危機(jī)已經(jīng)得到了根本上的解決。但事實(shí)上，危機(jī)事件會(huì)對社會(huì)和人們造成混亂和失衡。特別是一些大規(guī)模的自然災(zāi)害而引發(fā)的突發(fā)性危機(jī)事件，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的生產(chǎn)、生活，導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)一種十分不穩(wěn)定的失衡狀態(tài)，并且會(huì)持續(xù)很長時(shí)間。因此，地方政府要高度重視危機(jī)管理后期的恢復(fù)工作，這樣才能保證危機(jī)事件的根本解決。

我國目前正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對地方政府公信力的研究是當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)話題，在公共危機(jī)視角下來探索地方政府公信力更是具有劃時(shí)代的重要意義。地方政府能否及時(shí)有效地處理公共危機(jī)，是衡量其的治理能力和管理水平的重要標(biāo)志，進(jìn)而又會(huì)影響著地方政府公信力的強(qiáng)弱。因此，地方政府必須有效及時(shí)地應(yīng)對公共危機(jī)進(jìn)而降低危機(jī)帶來的損失，以求最大限度地滿足社會(huì)公眾對政府在社會(huì)公共安全等方面的需求。進(jìn)而可以提高當(dāng)?shù)厣鐣?huì)滿意度和社會(huì)信任度，最大程度的獲得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)民眾的認(rèn)同，最終塑造地方政府較高的公信力，鞏固地方政府的政治合法性基礎(chǔ)。

本文系重慶市高等學(xué)校青年骨干教師資助項(xiàng)目（[2011] 65）階段性成果。

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西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波