依法行政的理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建
——以重慶市南川區(qū)為例

□劉達(dá)文

依法行政的理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建
——以重慶市南川區(qū)為例

□劉達(dá)文

在重慶市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市政府法制辦的大力支持和指導(dǎo)下，重慶市南川區(qū)深入貫徹落黨的十八屆四中全會(huì)精神，強(qiáng)化法治觀念，增強(qiáng)法治意識(shí)，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策和依法行政，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，全力推進(jìn)依法行政。

一、全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治理念

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法

堅(jiān)持建立法律知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，緊緊結(jié)合黨的十八屆四中全會(huì)精神，開展政府常務(wù)會(huì)學(xué)法，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的表率作用。邀請(qǐng)中央黨校卓澤淵教授為全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部授課，扎實(shí)提升領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力和意識(shí)。

（二）堅(jiān)持依法行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

針對(duì)以往行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不按照規(guī)定出庭應(yīng)訴等情況，擬定《南川區(qū)行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法（暫行）》，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自參與行政訴訟、行政復(fù)議案件，進(jìn)行了明確要求和規(guī)定，并納入年度依法行政的考核。2014年4月8日，區(qū)長(zhǎng)曹清堯參加重慶市第三中級(jí)人民法院開庭審理的土地征用行政訴訟。據(jù)重慶高院統(tǒng)計(jì)，這是全市區(qū)縣、部門行政“一把手”中出庭應(yīng)訴“民告官”第一案，得到最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)和江必新副院長(zhǎng)的肯定性批示，是南川區(qū)推行依法行政過程中邁出的跨越性的一步，為推進(jìn)全區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施起到了極大的表率作用。今年以來，南川法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件13件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均按要求出庭應(yīng)訴，另有3件案件是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)出庭應(yīng)訴，是2012年和2013年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)量總和的兩倍。

（三）突出法律顧問作用

重慶市南川區(qū)開始探索通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式建立政府法律顧問團(tuán)隊(duì)。建立和完善政府法律顧問制度可讓政府法律顧問深入?yún)⑴c政府重大行政決策和監(jiān)督政府行政行為。區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范法律顧問聘請(qǐng)工作的通知》，對(duì)法律顧問的聘請(qǐng)、使用等進(jìn)行了明確規(guī)定，并納入?yún)^(qū)政府年度依法行政考核指標(biāo)。此舉彌補(bǔ)了基層政府法制力量嚴(yán)重的不足局面。截止目前，全區(qū)各級(jí)各部門法律顧問覆蓋率已達(dá)90%。政府法律顧將在行政機(jī)關(guān)重大決策、規(guī)范性文件及各類合同審查把關(guān)、各類涉法糾紛等方面為行政機(jī)關(guān)提供法律意見。

二、狠抓重大行政決策規(guī)范

（一）抓事前審查把關(guān)

推行政府常務(wù)會(huì)議議題會(huì)簽制度，凡是需要提交政府常務(wù)會(huì)議研究的重大決策，均需相關(guān)部門事前會(huì)商并由主要負(fù)責(zé)人審核簽字；涉及法律問題的，需政府法制辦全面審查把關(guān)；對(duì)涉及群眾利益的重要決策、重大工程等項(xiàng)目，必須由相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織聽證，充分征求意見后再行提交常務(wù)會(huì)議。2014年，區(qū)政府法制辦對(duì)各類需提交常務(wù)會(huì)議審議的涉法議題，提出了860余條法律意見，為規(guī)范政府決策，防范各類風(fēng)險(xiǎn)提供了有力的保障。

（二）抓事前論證評(píng)估

逐步建立完善重大行政決策實(shí)施情況跟蹤評(píng)估制度和調(diào)研論證機(jī)制。對(duì)涉及群眾利益的重要決策、重大工程項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分征求各種意見，從源頭上預(yù)防各類矛盾糾紛的發(fā)生。各項(xiàng)重大行政決策在實(shí)施前，均由決策承辦單位聘請(qǐng)或咨詢專家（專業(yè)機(jī)構(gòu)）對(duì)決策事項(xiàng)先行論證與評(píng)估，為行政決策的正確作出提供智力支持。重大政府性投資項(xiàng)目、重大或者重要國(guó)有資產(chǎn)處置、以區(qū)政府名義簽訂合同或者作出的重大行政許可等重大行政決策事項(xiàng)，事前均須組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查、論證。

（三）抓好風(fēng)險(xiǎn)防控

積極做好區(qū)政府各類合同協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)防控。積極指導(dǎo)規(guī)范各類合同的簽定，對(duì)區(qū)政府《重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理集團(tuán)有限公司與重慶市南川區(qū)人民政府合資公司設(shè)立暨南川區(qū)商務(wù)中心及氮肥廠片區(qū)項(xiàng)目合作協(xié)議》、《北京師范大學(xué)與南川區(qū)人民政府、北京融尚智典投資管理有限公司合作辦學(xué)協(xié)議書》等72件，涉及標(biāo)的620多億元的重要經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行全面合法性審查，提出了600余條法律意見。

三、注重規(guī)范性文件審查備案和清理

（一）體現(xiàn)公開透明

在區(qū)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)“規(guī)范性文件項(xiàng)目庫(kù)”專欄。積極探索擴(kuò)大公眾有序參與政府規(guī)范性文件制定工作的機(jī)制、程序和方法，通過多種形式，提高規(guī)范性文件制定工作的透明度，充分保證規(guī)范性文件的合法性和適用性。對(duì)全區(qū)所有規(guī)范性文件認(rèn)真進(jìn)行歸檔，并按年份分別建立了臺(tái)賬。

（二）注重報(bào)備審查

逐步構(gòu)建廣覆蓋、多程序的規(guī)范性文件審核報(bào)備體系。進(jìn)一步明確規(guī)范性文件審查備案范疇和程序，將規(guī)范性文件管理工作納入年度依法行政工作考核。繼續(xù)推行規(guī)范性文件“雙軌審查”和“雙向報(bào)備”制度。在審查、備案程序中充分發(fā)揮糾錯(cuò)功能，對(duì)于一些爭(zhēng)議較大的規(guī)范性文件，實(shí)行法制辦、法律顧問同時(shí)審查的“雙軌審查制”。完善規(guī)范性文件合法性審查報(bào)備制度，報(bào)備文件同時(shí)向市政府法制辦和區(qū)人大常委會(huì)報(bào)備，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件的“雙向報(bào)備模式”，進(jìn)一步提高了規(guī)范性文件審查、備案的質(zhì)量。

（三）按時(shí)定期清理

區(qū)政府一直高度重視規(guī)范性文件清理工作，建立了規(guī)范性文件“一年一清理”制度，每年均對(duì)截至當(dāng)年度時(shí)效期屆滿的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理、清理，確保規(guī)范性文件清理結(jié)果及時(shí)、準(zhǔn)確。2014年，區(qū)政府清理廢止時(shí)效期屆滿的規(guī)范性文件47件。同時(shí)，結(jié)合優(yōu)化企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作，重點(diǎn)針對(duì)涉及金融服務(wù)、招商引資、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)培育發(fā)展等規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，對(duì)阻礙、限制各類市場(chǎng)主體發(fā)展的27件規(guī)范性文件進(jìn)行了廢止，為企業(yè)發(fā)展掃清了障礙。

四、全面提升公共服務(wù)職能

（一）全面推進(jìn)政務(wù)公開

一是成立了以區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，區(qū)政府辦、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)行政服務(wù)中心等單位為成員的政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在區(qū)黨政信息網(wǎng)絡(luò)中心。制定了各級(jí)各部門分管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員聯(lián)絡(luò)名冊(cè)，在全區(qū)形成完整規(guī)范的工作網(wǎng)絡(luò)格局。二是進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)公開平臺(tái)建設(shè)，打造“一站式”信息公開體系。整合了以區(qū)政府門戶網(wǎng)為主站的政府網(wǎng)站集群，增強(qiáng)了區(qū)政府網(wǎng)站與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各部門網(wǎng)站的無縫鏈接，增強(qiáng)網(wǎng)站管理系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)功能，從多個(gè)層面增加公開內(nèi)容，拓展服務(wù)范圍，強(qiáng)化政府信息公開“第一平臺(tái)”的作用。三是新增“民生工作”欄目，實(shí)時(shí)開通專題欄目。以區(qū)政府中心工作和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)為主題，集中公開各級(jí)各部門該項(xiàng)工作的措施、亮點(diǎn)和成效。重點(diǎn)公開服務(wù)民生及基層民生信息。同時(shí)，加強(qiáng)文件公開，對(duì)群眾關(guān)心的民生類文件，及時(shí)在顯著位置進(jìn)行公開，同時(shí)發(fā)布相關(guān)的政策解讀。今年以來，開設(shè)專欄6個(gè)，發(fā)布政策解讀25條，公開政府文件65個(gè)，“三公”經(jīng)費(fèi)公開率100%，在區(qū)政府門戶網(wǎng)站上公開信息5000條，在市政府信息公開平臺(tái)上公開信息200余條，通過市政府公眾信息網(wǎng)公開信息680余條。四是做好政府信息公開。今年以來，共編發(fā)《昨日要情》183期、《政府信息公開簡(jiǎn)報(bào)》11期、《南川區(qū)人民政府公報(bào)》4期、《今日南川》5期，印發(fā)信息公開類文件65件，及時(shí)公布《政府工作報(bào)告》等，通過《南川日?qǐng)?bào)》等媒體公開信息約230條，供市民查詢監(jiān)督。

（二）提升政務(wù)服務(wù)效率

一是為進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境，減少行政審批和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，促進(jìn)南川區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展，區(qū)行政服務(wù)中心會(huì)同區(qū)編辦、區(qū)發(fā)改委、區(qū)政府法制辦按照國(guó)務(wù)院和重慶市政府關(guān)于行政審批制度改革事項(xiàng)目錄，對(duì)行政審批服務(wù)和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理，共保留行政許可項(xiàng)目208項(xiàng)，服務(wù)類非行政許可213項(xiàng)；取消行政許可和服務(wù)類事項(xiàng)178項(xiàng)，承接國(guó)家和重慶市下放項(xiàng)目111項(xiàng)，市級(jí)部門委托辦理項(xiàng)目6項(xiàng)；保留行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目106項(xiàng)。二是行政審批“兩集中、兩到位”試點(diǎn)改革正式啟動(dòng)?！赌洗▍^(qū)行政審批“兩集中兩到位”改革試點(diǎn)方案的通知》（南川府辦發(fā)〔2014〕111號(hào)）正式出臺(tái)，開始在國(guó)土房管局、環(huán)保局、城鄉(xiāng)建委、工商分局等6個(gè)單位進(jìn)行改革試點(diǎn)，著力解決多頭審批、“體外循環(huán)”等問題，以提升行政審批服務(wù)效能的工作目標(biāo)。目前，所有項(xiàng)目已全部入駐大廳辦理。目前各試點(diǎn)單位累計(jì)壓縮審批時(shí)限911個(gè)工作日。三是強(qiáng)力推進(jìn)一條龍聯(lián)合審批服務(wù)，改“串聯(lián)式”審批為“并聯(lián)式”審批，減少了審批環(huán)節(jié)，提高了行政效率。全年共接辦件57344件。其中，即辦件16974件，占接件總數(shù)的30%，辦結(jié)率達(dá)100%；承諾件40363件，在承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)的達(dá)100%；按一條龍辦理的30313件，辦結(jié)率為100%。

五、扎實(shí)規(guī)范基層行政執(zhí)法權(quán)

（一）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

對(duì)區(qū)工商分局、區(qū)地稅局、區(qū)林業(yè)局等部門涉企執(zhí)法檢查、行政處罰裁量基準(zhǔn)的執(zhí)行、行政執(zhí)法相關(guān)備案回訪制度執(zhí)行、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、廉潔從政等情況進(jìn)行了檢查。抽查涉企行政處罰案卷75個(gè)，對(duì)行政處罰的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采集、處罰檔次、執(zhí)法程序、文書規(guī)范等集中評(píng)查，發(fā)現(xiàn)問題11個(gè)，責(zé)令整改11個(gè)。區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)組織開展企業(yè)負(fù)責(zé)人談心對(duì)話、企業(yè)評(píng)議活動(dòng)，針對(duì)涉及企業(yè)的執(zhí)法情況進(jìn)行座談和民主評(píng)議。區(qū)監(jiān)察局、區(qū)政府督查室和區(qū)政府法制辦共同組織對(duì)涉及企業(yè)的執(zhí)法行為進(jìn)行督查和暗訪。加大對(duì)公務(wù)人員在服務(wù)市場(chǎng)主體過程中的服務(wù)態(tài)度、工作方式、辦事效率、廉潔自律等方面的監(jiān)督檢查。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法

建立相關(guān)制度，完善行政執(zhí)法案件回訪、備案等一系列制度，提高執(zhí)法透明度。引入公開檢查與明查暗訪相結(jié)合的機(jī)制，繼續(xù)全面推行行政執(zhí)法案卷歸檔和評(píng)查制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法單位之間相互協(xié)調(diào)與配合，增進(jìn)合作與交流。區(qū)政府召開推進(jìn)落實(shí)法院、檢察院司法建議工作會(huì)議，出臺(tái)《南川區(qū)行政機(jī)關(guān)辦理司法建議暫行辦法》，對(duì)定期商談、辦理回復(fù)等事項(xiàng)進(jìn)行了明確。政府依法采納兩院司法建議，將有效推進(jìn)我區(qū)依法行政的進(jìn)程。2014年，全區(qū)各部門行政執(zhí)法案件未引發(fā)一起行政復(fù)議和行政訴訟案件。

（三）強(qiáng)化人員管理

進(jìn)一步完善行政執(zhí)法人員管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)全區(qū)一線行政執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員培訓(xùn)、考試、考核和持證上崗制度，并與西南政法大學(xué)合作，共同組織對(duì)全區(qū)行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，參訓(xùn)人員達(dá)750人，合格率達(dá)100%，有效提升基層行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平。

六、全面保障具體行政行為正確率

（一）創(chuàng)新行政復(fù)議辦案方式

一是扎實(shí)推進(jìn)行政復(fù)議工作創(chuàng)新，努力化解行政爭(zhēng)議。為妥善化解行政爭(zhēng)議，認(rèn)真分析案情，適時(shí)召開聽證會(huì)，積極推動(dòng)案件的調(diào)解與和解，做到“案結(jié)事了，定紛止?fàn)帯?。一是做到案件審理方式多樣化。積極采取書面與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的審理方式，對(duì)案情復(fù)雜，僅憑書面材料難以查明案情的，深入實(shí)地調(diào)查，必要時(shí)召開聽證會(huì)，有些案件為方便當(dāng)事人還召開了現(xiàn)場(chǎng)聽證會(huì)。二是注重協(xié)調(diào)與溝通。在行政復(fù)議案件審理過程中，為妥善化解行政爭(zhēng)議，采取協(xié)調(diào)方式，部分案件經(jīng)協(xié)調(diào)后，申請(qǐng)人主動(dòng)撤回申請(qǐng)，取得了滿意的社會(huì)效果。三是對(duì)于受理的行政復(fù)議案件，均按照法定的程序和期限予以辦理，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、案件定性準(zhǔn)確、適用法律正確。對(duì)可以調(diào)解和存在和解可能的案件，積極利用調(diào)解、和解手段，妥善化解行政爭(zhēng)議。2014年以來，全區(qū)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)35件，受理29件，審理后，維持21件，終止8件，全年沒有出現(xiàn)一起錯(cuò)案，未因辦理行政復(fù)議發(fā)生集訪、纏訪和越級(jí)上訪事件。

（二）高度重視應(yīng)訴案件

區(qū)長(zhǎng)、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)高度重視區(qū)政府為被告訴的行政復(fù)議、行政訴訟案件，多次對(duì)各類應(yīng)訴案件作出重要批示，多次開會(huì)研究案情。區(qū)政府法制辦嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任，全面參與案件代理訴訟，均按時(shí)依法參加各項(xiàng)訴訟活動(dòng)。2014年以來，區(qū)政府作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件3件，審理結(jié)果為重慶市政府維持區(qū)政府具體行政行為2件，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)1件；區(qū)政府一審行政應(yīng)訴案件4件，法院判決駁回訴訟請(qǐng)求1件，裁定駁回起訴1件，原告撤訴2件；區(qū)政府二審行政應(yīng)訴案件2件，駁回上訴1件，未審結(jié)1件。區(qū)政府為被告的行政復(fù)議、行政訴訟案件目前實(shí)現(xiàn)了零敗訴。

作者：重慶市南川區(qū)人民政府法制辦主任

責(zé)任編輯：張 波