IMO叫板單邊主義

本刊記者 張向輝

IMO對(duì)航運(yùn)監(jiān)管的思路將更加明晰，如何更好地詮釋和扮演好航運(yùn)監(jiān)管的角色，如何發(fā)力，相信IMO在以后的工作中會(huì)給眾人更多答案。

2015 年7月15日， 國(guó)際海事組織委員會(huì)（IMO）達(dá)成《關(guān)于制定國(guó)際航運(yùn)監(jiān)管決議草案》協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，為海員、船東和政府的利益，航運(yùn)監(jiān)管實(shí)施必須更加清晰，減少行政負(fù)擔(dān)。所有171名國(guó)際海事組織成員國(guó)都有義務(wù)按照五項(xiàng)基本原則，經(jīng)過(guò)認(rèn)真考慮后，再制定新規(guī)定。IMO的這一舉動(dòng)引發(fā)了業(yè)界猜測(cè)，尤其是在近年來(lái)屢遭歐盟、美國(guó)單邊海事立法挑戰(zhàn)的背景下，IMO對(duì)其尷尬境遇做出了新的指示，釋放了樹(shù)立更強(qiáng)權(quán)威的信號(hào)。

近日，歐委會(huì)關(guān)于收集溫室氣體排放資料的《監(jiān)控、報(bào)告和驗(yàn)證(MRV)法規(guī)2015/757》正式生效。MRV法規(guī)，是歐盟推行減少海上運(yùn)輸CO2排放的第一步，該法規(guī)要求開(kāi)往歐盟港口、由歐盟港口始發(fā)以及在歐盟港口間航行的5000總噸以上的船舶的經(jīng)營(yíng)者，從2018年1月1日起監(jiān)控和報(bào)告所有有關(guān)航次的碳排放情況。

實(shí)際上，MRV的提出進(jìn)一步彰顯了歐盟在航運(yùn)減排領(lǐng)域的一貫立場(chǎng)。在此之前，歐盟提出征收航空、航運(yùn)碳稅的動(dòng)議遭遇各方包括美國(guó)在內(nèi)眾多國(guó)家和組織的強(qiáng)烈反對(duì)，碳稅計(jì)劃擱淺，但歐盟似乎并不甘心。在發(fā)布?xì)W盟氣候和能源一攬子計(jì)劃之后，歐盟便提出了MRV提案。

一直以來(lái)，對(duì)于IMO采納MRV法規(guī)的質(zhì)疑之聲從未停歇，國(guó)際航運(yùn)公會(huì)（ICS）、國(guó)際干散貨船東協(xié)會(huì)(INTERCARGO)和波羅的海國(guó)際航運(yùn)公會(huì)（BIMCO）等組織對(duì)歐盟的行動(dòng)深感失望。這些組織代表認(rèn)為，目前 IMO仍在針對(duì)全球資料收集機(jī)制進(jìn)行磋商，歐盟此舉顯然是先發(fā)制人。

國(guó)際航運(yùn)公會(huì)主席（ICS）諸岡正道認(rèn)為，在IMO尚未出臺(tái)全球性的船舶CO2排放數(shù)據(jù)收集規(guī)則前，就推出了單方地區(qū)性的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核實(shí)船舶排放規(guī)則，歐盟的行為很可能會(huì)給非歐盟國(guó)家造成既成事實(shí)的錯(cuò)覺(jué)。事實(shí)上，在業(yè)界的支持下，IMO相關(guān)起草規(guī)則的談判進(jìn)行的很順利。他強(qiáng)調(diào)，新的歐盟規(guī)則很可能無(wú)法與IMO未來(lái)出臺(tái)的全球性規(guī)則完全適應(yīng)，因不同的地區(qū)規(guī)則，或給航運(yùn)界造成巨大混亂，這一點(diǎn)歐盟務(wù)必要注意。

歐盟在航運(yùn)減排領(lǐng)域的行動(dòng)，何止MRV。近年來(lái)，歐盟扛起環(huán)保大旗，不遺余力地推行海事減排風(fēng)暴行動(dòng)，繞行IMO，多次采取雙邊和單邊措施并舉的策略，其咄咄逼人的勢(shì)頭一度令I(lǐng)MO處于被動(dòng)和尷尬境地。

事實(shí)上，IMO在減排和防污染方面所做的工作業(yè)界有目共睹。IMO從1973年就開(kāi)始積極推動(dòng)全球性的航運(yùn)業(yè)溫室氣體減排，1997年的MARPOL公約締約國(guó)大會(huì)通過(guò)了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)的附則Ⅵ——《防止船舶造成空氣污染規(guī)則》，旨在減少船舶的空氣污染物排放以及降低對(duì)區(qū)域和全球大氣污染的影響。之后，IMO一直尋求船舶溫室氣體減排措施。2008年10月的MEPC58會(huì)上通過(guò)附則VI的修正案，修正案修訂內(nèi)容主要涉及：補(bǔ)充定義、增加排放技術(shù)試用船舶的免除條件、消耗臭氧物質(zhì)系統(tǒng)的記錄、修訂和補(bǔ)充柴油機(jī)NOX排放（TierI、II、III）標(biāo)準(zhǔn)、修改燃油硫含量標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充對(duì)產(chǎn)生VOC物質(zhì)的船舶的VOC管理計(jì)劃、燃油可獲得性的相關(guān)要求等。

可以說(shuō)，IMO在減排和防污染方面一直在有條不紊地推進(jìn)。然而，歐盟對(duì)此并不滿意，表現(xiàn)得更為迫切和焦急，不遺余力推進(jìn)其宏偉的溫室氣體減排計(jì)劃。早在2002年，歐盟委員會(huì)就已經(jīng)提出，如果IMO不能在2003年之前就航海運(yùn)輸業(yè)的溫室氣體減排達(dá)成一致，那么歐洲有必要采取行動(dòng)。2009年哥本哈根氣候大會(huì)之后，歐盟又給出了最后期限，即如果到2011年12月31日之前無(wú)法就控制航海碳排放達(dá)成國(guó)際協(xié)議，歐盟將把國(guó)際航運(yùn)業(yè)列入其減排目標(biāo)和政策機(jī)制中。近年來(lái)，歐盟單邊行動(dòng)重磅落地聲此起彼伏，如單邊低硫燃油法令的出臺(tái)、不顧國(guó)際民航組織的決定，制定了2008/101/EC法令。另外，《香港公約》通過(guò)后，歐盟對(duì)IMO推進(jìn)速度不滿意，于是單方出臺(tái)更為嚴(yán)苛的《歐盟拆船法案》，目前已經(jīng)生效。在快于IMO法規(guī)生效的步伐中，歐盟成功將IMO架空，在此“脅迫”下，IMO可能已經(jīng)不排除根據(jù)歐盟單邊法規(guī)來(lái)修訂其法規(guī)，這樣，歐盟的雄偉路線圖計(jì)劃才能有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)。

在歐盟一路高歌猛進(jìn)，來(lái)勢(shì)洶洶的凌厲攻勢(shì)下，美國(guó)無(wú)視《國(guó)際壓載水管理公約》，也無(wú)意批準(zhǔn)該公約，單方出臺(tái)了壓載水處理標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)與公約標(biāo)準(zhǔn)存在沖突，由于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的不同，給航運(yùn)界造成很大的困擾。

ABS歐洲區(qū)總裁兼首席運(yùn)營(yíng)官Kirsi Tikka 認(rèn)為，國(guó)際海事組織的《壓載水管理公約》即將生效，但美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)又在挑戰(zhàn)公約標(biāo)準(zhǔn)，加上美國(guó)核準(zhǔn)的壓載水設(shè)備缺乏，如果公約早于美國(guó)核準(zhǔn)商用設(shè)備到位前生效，那么將造成部分船舶無(wú)法在美國(guó)從事運(yùn)輸業(yè)務(wù)。除此風(fēng)險(xiǎn)外，船東還將背負(fù)心理負(fù)擔(dān)，船東花費(fèi)巨資安裝的、國(guó)際海事組織批準(zhǔn)的壓載水設(shè)備，很可能要在不到五年的時(shí)間內(nèi)重新更換，此問(wèn)題也困擾船東。

此外，諸岡正道對(duì)此單邊行為曾發(fā)出警告：有些國(guó)家的政府，制定了與國(guó)際海事組織通過(guò)的全球海事公約不一致的地區(qū)規(guī)則，這種做法是十分危險(xiǎn)的，為全球航運(yùn)界所制定的法規(guī)決不只是一句口號(hào)。他批評(píng)了美國(guó)和歐盟在航運(yùn)規(guī)則方面的一些做法，特別是由于美國(guó)出臺(tái)的壓載水處理標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際海事組織通過(guò)的壓載水管理公約標(biāo)準(zhǔn)的不同而給航運(yùn)界造成了很大的問(wèn)題。

Kirsi Tikka 表示，以前海上安全環(huán)保法規(guī)相對(duì)簡(jiǎn)單。MARPOL公約、SOLAS公約、STCW公約以及國(guó)際海事勞工公約MLC2006是業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。即使有時(shí)會(huì)有爭(zhēng)議，但是公約還是被很好地理解，并且可以在傳統(tǒng)的船舶設(shè)計(jì)和造船實(shí)踐中找到解決方案。法規(guī)制定者不得不清醒地意識(shí)到單方面立法給船東帶來(lái)的困擾有多大，這些法規(guī)通常使事情變得更糟。

當(dāng)然，規(guī)則最終目的是達(dá)到當(dāng)時(shí)制定時(shí)的效果和初衷，如果一項(xiàng)規(guī)則無(wú)法接地氣，最終也是一紙空文。那么，是不是所有的規(guī)則制定以后都能實(shí)現(xiàn)呢？行業(yè)到底需要怎樣的法規(guī)呢？

我們清楚地看到，有時(shí)迫于外界的挑戰(zhàn)和壓力，國(guó)際公約也在不斷改變和修訂，有時(shí)候規(guī)則會(huì)變得愈加復(fù)雜以及難以實(shí)現(xiàn)。這些法規(guī)既沒(méi)有和整個(gè)行業(yè)或者與行業(yè)相關(guān)的發(fā)展相匹配：法規(guī)往往不完整，執(zhí)法程序不明確。更糟的是，執(zhí)行階段所需要的技術(shù)并不成熟，這些情況下，法規(guī)的推動(dòng)步履艱難。

《壓載水管理公約》雖于2004年2月獲得通過(guò)，但11年過(guò)去了，公約至今沒(méi)有生效。

對(duì)于《壓載水管理公約》來(lái)說(shuō)，可算作典型案例。該公約雖于2004年2月獲得通過(guò)，11年過(guò)去了，公約至今沒(méi)有生效。因?yàn)楣s的生效條件是：須至少有30個(gè)國(guó)家簽署并對(duì)其批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)無(wú)保留，其合計(jì)商船噸位不少于世界商船總噸位的35%，達(dá)到生效條件12個(gè)月后生效。但目前，批準(zhǔn)國(guó)合計(jì)商船總噸位達(dá)到32.01%，仍未滿足生效條件。即使生效后，船東仍然擔(dān)心壓載水公約相關(guān)的其他問(wèn)題，包括對(duì)壓載水的取樣和測(cè)試，以及美國(guó)制定的規(guī)定和國(guó)際海事組織的國(guó)際公約之間可預(yù)見(jiàn)差異的問(wèn)題。

Kirsi Tikka認(rèn)為，法規(guī)的制定往往引發(fā)新技術(shù)、新科學(xué)的出現(xiàn)與變革，甚至包括生物科學(xué)和化學(xué)科學(xué)，而航運(yùn)業(yè)似乎缺乏經(jīng)驗(yàn)。法規(guī)應(yīng)具有可實(shí)踐性、可行性以及可操作的靈活技術(shù)，在執(zhí)行方面，應(yīng)提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。他強(qiáng)調(diào)，規(guī)則制定應(yīng)該遵循三個(gè)原則，首先應(yīng)該清楚公眾需求，因?yàn)檫@是驅(qū)動(dòng)制定法規(guī)的原動(dòng)力，但是我們也必須引導(dǎo)公眾并且告之哪些方面是可行的。同時(shí)，需要保證在新規(guī)則制定過(guò)程中，權(quán)衡好人為因素、環(huán)境管理、營(yíng)運(yùn)效率以及復(fù)雜的技術(shù)體系等各因素之間的關(guān)系。最后，需要強(qiáng)烈呼吁的是，法規(guī)制定應(yīng)該在國(guó)際框架內(nèi)進(jìn)行，而不應(yīng)該搞單邊立法和區(qū)域法規(guī)。

IMO作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)，多年來(lái)秉持“服務(wù)航運(yùn)”的根本宗旨，對(duì)促進(jìn)各國(guó)間的航運(yùn)技術(shù)合作，鼓勵(lì)各國(guó)在促進(jìn)海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶對(duì)海洋污染方面采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等工作開(kāi)展貢獻(xiàn)斐然。在海上安全形勢(shì)以及環(huán)保要求日益提高的新形勢(shì)下，滿眼生機(jī)轉(zhuǎn)化鈞，天工人巧日爭(zhēng)新，IMO建立起一套全新的適應(yīng)新航運(yùn)形勢(shì)的機(jī)制和管理辦法，突破重圍，不斷創(chuàng)新與完善。未來(lái)，IMO對(duì)航運(yùn)監(jiān)管的思路將更加明晰，如何更好地詮釋和扮演好航運(yùn)監(jiān)管的角色，如何發(fā)力，相信IMO在以后的工作中會(huì)給眾人更多答案。