推動檢察管理體制改革的建議

彭林泉　林曉梅

內(nèi)容提要：推動省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理，被作為司法體制改革的一大突破口。關于檢察管理體制的法律規(guī)定已經(jīng)滯后，應進行修改。要正確處理中央設在地方的檢察機關與地方黨委、地方權(quán)力機關的關系和司改與立法的關系。應對省級以下檢察院檢察員的編制統(tǒng)一管理，市、縣檢察院及派出檢察院的檢察長應由省院檢察長提名，由本級人代會選舉，省以下檢察院檢察官由省院檢察長提請省人大常委會批準，省以下檢察院經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費，獲得省人大常委會任命的省級以下檢察院檢察官應享受省檢察院在職檢察官的工資福利待遇，以確保這項重大司法改革的順利進行。

關鍵詞：檢察管理 體制 改革 建議

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出要推動省以下檢察院人財物的統(tǒng)一管理，引起了社會的廣泛關注和期待。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要完善司法體制，改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。檢察管理體制改革是一項重大的司法改革，對于解決檢察權(quán)地方化的問題和地方利益化的傾向，確保檢察權(quán)依法獨立公正行使，維護司法公正，維護國家法制的統(tǒng)一、權(quán)威和遵守，提高司法公信力，讓公平正義體現(xiàn)在每一起案件中，具有重要的現(xiàn)實意義，必將產(chǎn)生深遠的影響。

目前，我國檢察人員和經(jīng)費實行分級管理、分級負擔的體制，也就是通常所說的分級管理、分灶吃飯，檢察權(quán)運行受制于當?shù)?，檢察活動易受干擾，不利于檢察權(quán)的依法獨立公正行使，應進行修改，使這項重大改革于法有據(jù)。對涉及檢察管理體制的法律規(guī)定，凡是不符合這一改革精神的，包括《人民檢察院組織法》第22條至第27條的規(guī)定、與此相關的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條的規(guī)定，《檢察官法》第12條、第16條、第17條相應條款的規(guī)定都應修改。

推動省以下人民檢察院人財物統(tǒng)一管理，涉及到中央設在地方的檢察機關與地方黨委、地方權(quán)力機關之間關系的調(diào)整，以及司改與立法關系的處理。如何處理這些關系，解決這些現(xiàn)實問題，在構(gòu)建省以下人民檢察院人財物統(tǒng)一管理體制中，需要認真考慮。只有正確處理這些關系，才有助于明確和把握這項重大改革的思路，便于現(xiàn)實操作。

推動省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理涉及編制的統(tǒng)一管理、檢察長的產(chǎn)生和檢察官的任命程序、經(jīng)費保障、包括檢察長在內(nèi)的檢察官的工資福利待遇等現(xiàn)實問題，按照《決定》關于司法改革的規(guī)定和中央政法工作會議精神，結(jié)合實際，可以采取以下措施，推動檢察管理體制改革：

一、對省級以下檢察院檢察官的編制統(tǒng)一管理

在定編、核編的基礎上統(tǒng)編，即統(tǒng)一管理編制。由于基層檢察院的人數(shù)、機構(gòu)和辦案數(shù)量分別占全國檢察機關總?cè)藬?shù)、機構(gòu)和辦案數(shù)量的80%以上，因此，編制應向基層檢察院傾斜。目前，在案多辦案人員少的矛盾日益突出，要求越來越高（如將建立辦案質(zhì)量終身負責制，深化檢務公開）、辦案人員的壓力越來越大的情況下，要提高質(zhì)量案件和辦案效率，維護司法公正，讓人民群眾在每一件案件中都感受公平正義，有必要統(tǒng)一編制，向市、縣檢察院尤其是區(qū)、縣檢察院傾斜。

二、市、縣以及設置派出檢察院的檢察長應由省院檢察長提名，由本級人代會選舉，省以下檢察院檢察官由省院檢察長提請省人大常委會批準

從而實行兩級管理，即省檢察院人財物的管理由省檢察院決定，省以下檢察院人財物由省上統(tǒng)籌。省級人民檢察院的檢察長，經(jīng)最高人民檢察院檢察長提名，由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生。省級以下檢察院檢察長，由省檢察院檢察長提名，由本級人大選舉產(chǎn)生。有人認為，地方各級人民檢察院檢察長仍由同級人民代表大會選舉和罷免，報省級檢察院檢察長提請同級人大常委會批準。這種觀點與現(xiàn)行的政治體制和人民檢察院組織法相關規(guī)定的精神相符，有一定道理，但在選舉與任命的法理上存在問題，推動省以下統(tǒng)籌，不宜采用。地方各級人民檢察院的檢察官，包括副檢察長、檢察委員會委員、檢察員、助理檢察員，由省級人民檢察院檢察長提請同級人大常委會任免。為此，各省級人民檢察院應設置檢察官資格審查委員會，負責檢察官資格審查、提請任免、業(yè)績考核、晉升選拔等工作。地方各級人民檢察院檢察官的產(chǎn)生，先由省級人民檢察院的檢察官資格審查委員會對符合條件人員進行審查，提出意見后，再由省級人民檢察院檢察長提請同級人大常委會任免。地方各級人民檢察院檢察官的招錄、培訓、調(diào)配、獎懲等管理權(quán)限，由省級人民檢察院統(tǒng)一行使，以解決部分貧困地區(qū)招不到人、留不住人的問題，實現(xiàn)檢察人才的合理使用和檢察隊伍的科學發(fā)展。

三、省以下檢察院經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費

孟建柱同志在談到推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理時說，“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)?？紤]到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、地方人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費?！盵1]這是一種現(xiàn)實的選擇，是理性的、明智的，畢竟，它是由國情決定的，有階段性的特點。在我國這樣一個經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡的大國，在東部、中部與西部存在很大差異，就是在同一個大?。ㄈ缢拇ǎ┮泊嬖诤艽蟛町惖那樾蜗?，以省為基本單位，來統(tǒng)籌省級以下檢察院的財物，在目前是適宜的。在國家機關經(jīng)費壓縮，“三公經(jīng)費”大幅度下降的情況下，隨著預算財政的逐步實行，如何在現(xiàn)有經(jīng)費的基礎上，保障省級以下檢察院的經(jīng)費，是一個迫切需要解決的問題。至少應保持原來的基數(shù)，并隨著財政收入的增加，根據(jù)檢察人員數(shù)量的增加、物價上漲幅度，增資等因素，逐步適當增加省級以下檢察院的經(jīng)費。在條件成熟時，應上收，由中央統(tǒng)一管理檢察官和實行經(jīng)費保障。

四、獲得省人大常委會任命的省級以下檢察院檢察官應享受省檢察院在職檢察官的工資福利待遇

之所以要明確這一點，是基于兩點考慮：一是擔心;二是激勵。從目前筆者調(diào)查的情況看，一些其他機構(gòu)在省直管的改革中，出現(xiàn)了兩邊失利的情況，即不能省級機關在職人員的同等待遇，也不能享受地方的津補貼，總收入比過去還有所減少，嚴重挫傷了工作人員的積極性;在推動省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理中，應避免出現(xiàn)類似問題。如果在這項重大的司法改革中，獲得省人大常委會任命的省級以下檢察院檢察官未能享受省檢察院在職檢察官的工資福利待遇的話，那意味著基層檢察官沒有從改革中受益，不可能激勵他們，調(diào)動其工作積極性，改革難以成功。誠如有論者所說，“司法改革的目標，是向社會提供優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)品，但如果這個產(chǎn)品的生產(chǎn)者都提不起精神或消極怠工，怎么能期望消費者對這個產(chǎn)品滿意？如果一場改革不能讓沖鋒在前線的人員獲益，這場改革就注定是失敗的?！盵2]通過這項重大的司法改革提高基層檢察官的待遇，重振他們的士氣，是必要的，也是可能的。從長遠看，應改變把法官、檢察官定位于公務員的情況，建立符合職業(yè)特點的檢察人員管理制度，完善檢察人員的分類管理，建立檢察官專業(yè)職務序列及工資制度，對檢察官應實行優(yōu)薪制，增加其職業(yè)榮譽感和使命感，以保證司法（檢察）的公正廉潔。與此同時，非檢察官的司法行政人員應享受省檢察院在職同類人員的福利待遇。

注釋：

[1]孟建柱：《深化司法體制改革》，最高人民法院研究室、最高人民檢察院研究室、公安部法制局編《公檢法辦案指南》2014年第1輯，2014年1月版第175頁。

[2]冼一帆：《合議庭改革的邏輯與現(xiàn)實》，載《南風窗》2014年第6期。