論城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制創(chuàng)新

[摘要] 我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨巨大的資金壓力，而傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化投融資模式存在融資渠道單一、融資平臺風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯、“土地財(cái)政”不可持續(xù)等問題。推進(jìn)城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制改革，應(yīng)從建立地方政府舉債融資機(jī)制、創(chuàng)新政策性金融融資機(jī)制、完善公私合營融資機(jī)制、完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、推進(jìn)配套改革等方面，著力構(gòu)建多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 多元化 城鎮(zhèn)化 投融資機(jī)制 創(chuàng)新

[中圖分類號] F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0075-04

[基金項(xiàng)目] 2014年度河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的河南中小城市綜合承載能力提升研究”（2014CJJ047）；2014年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省‘城市病防治研究”（2014223）。

[作者簡介 ] 郭小燕（1978 — ），女，河南禹州人，河南省社會科學(xué)院副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)。

一、當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化投融資存在的問題

（一）資金需求缺口大

當(dāng)前，我國新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的需求越來越大，這必然意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需投入大量資金。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署研究認(rèn)為，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資一般占到地區(qū)生產(chǎn)總值的3%～5%，如果這個(gè)國家處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，該投資比例應(yīng)該更高。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，年均增長近1個(gè)百分點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。據(jù)此進(jìn)行測算，預(yù)計(jì)到2020年，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求達(dá)到10萬億元左右，而2013年我國公共財(cái)政收支總額才12.92億元。由此可見，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，我國將面臨著巨大的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求缺口。

（二）融資渠道單一

長期以來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依靠財(cái)政投入，依靠政府搭建各類投融資平臺貸款進(jìn)行融資，城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道不暢，建設(shè)資金籌措難度日益加大。盡管近年來地方逐漸放寬了民間資本的進(jìn)入，但由于土地制度的制約，門檻仍然較高，障礙依然存在。

（三）投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯

近年來，為了解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金問題，多數(shù)市、縣都成立了投融資平臺，在籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金發(fā)揮了重要作用。投融資平臺債務(wù)具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是債務(wù)期限分布不均，債務(wù)集中到期，短期還債壓力較大。二是資產(chǎn)負(fù)債表的期限錯配問題明顯。一方面，債務(wù)多是3～5年的中短期銀行信貸；另一方面，其投資項(xiàng)目多是一些中長期的城市基建項(xiàng)目，需要5～10 年才能產(chǎn)生現(xiàn)金流和收益。債務(wù)期限與項(xiàng)目的現(xiàn)金分布嚴(yán)重不匹配，存在流動性的支付問題。實(shí)際上，各地的投融資平臺多數(shù)是由政府運(yùn)作，名義上是公司貸款，實(shí)質(zhì)上是政府負(fù)債，較高的債務(wù)依存度給地方政府增加了不小的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）“土地財(cái)政”不可持續(xù)

1994年我國分稅制改革后，土地出讓金收入就成為一些地方的主要財(cái)政收入來源，也確實(shí)為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措了一定的資金。然而，這種“土地財(cái)政”不可持續(xù)，逐漸暴露出諸多弊端。一方面，土地作為一種稀缺資源，依靠土地出讓收入來滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，不可能長久。另一方面，土地財(cái)政事實(shí)上造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的滾動模式，在這種模式下，政府、開發(fā)商和銀行成為最大受益者，在造成違規(guī)占地、損害農(nóng)民利益等一系列問題的同時(shí)，也直接推高了城市房價(jià)。而過高的房價(jià)也提高了城鎮(zhèn)化建設(shè)成本，需要投入更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，從而形成了一種惡性循環(huán)。

二、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的著力點(diǎn)

（一）建立地方政府舉債融資機(jī)制

加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，積極推動政府債券發(fā)行改革試點(diǎn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目債主要用于涉及城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房工程等項(xiàng)目，應(yīng)逐步將項(xiàng)目范圍擴(kuò)展到綜合性城鎮(zhèn)化建設(shè)和改造項(xiàng)目。

首先，建立政府債券發(fā)行機(jī)制。推進(jìn)國有企業(yè)改革，可按照現(xiàn)代企業(yè)制度和專業(yè)化原則，通過注入土地儲備、國有資本金和國有企業(yè)股權(quán)等多種形式，將現(xiàn)有政府融資平臺公司改組為城鎮(zhèn)化國有資本運(yùn)營公司，作為債券發(fā)行主體。根據(jù)“資金實(shí)力雄厚、發(fā)行經(jīng)驗(yàn)豐富、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)、資金成本最低”原則，確定債券承銷商與分銷機(jī)構(gòu)，借助于財(cái)政部國債招投標(biāo)發(fā)行系統(tǒng)，向公開市場發(fā)售債券。債券承銷機(jī)構(gòu)按照市場化原則規(guī)范發(fā)行，債券發(fā)行利率、期限、擔(dān)保、品種設(shè)計(jì)等由發(fā)債主體自主選擇，政府部門比照企業(yè)債進(jìn)行備案管理。城鎮(zhèn)化國有資本運(yùn)營公司可在縣（市）設(shè)立分公司，負(fù)責(zé)縣域城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的債券發(fā)行和融資業(yè)務(wù)。

其次，建立政府債券管理機(jī)制。加快研究制定政府資產(chǎn)負(fù)債表，完善公共部門財(cái)務(wù)報(bào)表體系，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，摸清資產(chǎn)和債務(wù)存量。建立政府信用評級方法與模型，完善信用評級體系，健全信用評級機(jī)制，提高政府債券的市場認(rèn)可度和接受度。加強(qiáng)金融創(chuàng)新監(jiān)管，防范和化解地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，建立和完善地方償債保障機(jī)制。按照中央和省市政府發(fā)債規(guī)模的限額，結(jié)合地方城鎮(zhèn)化資金需求和償債能力，合理確定發(fā)債規(guī)模，并納入全口徑預(yù)算管理。建立償債風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和償債基金，探索建立債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，為地方債外部增級，降低債券風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全城鎮(zhèn)化公共資源交易平臺

一方面，建立健全地方公共資源交易市場及其網(wǎng)站，加強(qiáng)整合并在制度上進(jìn)行固化，對土地招牌掛、城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目和運(yùn)營項(xiàng)目、政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目（包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老項(xiàng)目等）、保障房住房項(xiàng)目等各類城鎮(zhèn)化產(chǎn)品進(jìn)行招投標(biāo)等市場化交易，完善市政建設(shè)和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格形成機(jī)制。有效降低城鎮(zhèn)化成本，提高城鎮(zhèn)化項(xiàng)目公開性，為未來的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目證券化提供市場化的定價(jià)基礎(chǔ)。

另一方面，將與城鎮(zhèn)化相關(guān)的項(xiàng)目均納入公共資源交易平臺統(tǒng)一公布，吸引全國范圍具備資質(zhì)的企業(yè)參與競爭，形成公開、公平、公正的市場競價(jià)。交易產(chǎn)品、流程、結(jié)果在平臺專網(wǎng)進(jìn)行公示，委托社會第三方進(jìn)行監(jiān)督，減少地方保護(hù)，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場準(zhǔn)入水平、成本透明度以及公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量，有效降低城鎮(zhèn)化成本。

（三）創(chuàng)新政策性金融融資機(jī)制

加強(qiáng)同政策性銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的合作，逐步形成城鎮(zhèn)化建設(shè)資金以銀行貸款為基礎(chǔ)，其他金融機(jī)構(gòu)資金為補(bǔ)充的信貸融資格局。建立健全與國家開發(fā)銀行的合作機(jī)制，通過政策性貸款、專項(xiàng)債券和專項(xiàng)基金等政策性金融方式，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。

充分發(fā)揮政策性金融在長期融資方面的優(yōu)勢，重點(diǎn)運(yùn)用 5 年及 5 年以上期限的政策性金融工具，支持回報(bào)期限較長的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目。探索建立政策性金融對直接收益不顯著而間接收益較大、社會效益顯著的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的資金保障機(jī)制，完善政策性金融資金與城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目債在項(xiàng)目選擇上的互補(bǔ)機(jī)制，確保及時(shí)為政策性金融項(xiàng)目提供地方配套資金。發(fā)揮政策性金融工具對社會投資的引導(dǎo)作用和杠桿作用，撬動社會資本積極參與城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目。

（四）完善公私合營融資機(jī)制

深化公私合營（PPP）體制機(jī)制建設(shè)。地方要編制城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃對資源配置的引導(dǎo)作用。從城鎮(zhèn)化建設(shè)源頭引入社會力量，建立并開放基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游園區(qū)方案社會申報(bào)機(jī)制和項(xiàng)目預(yù)評價(jià)機(jī)制，鼓勵社會資本設(shè)計(jì)一體化的綜合性建設(shè)解決方案。深入推動政府投資體制改革，編制《核準(zhǔn)目錄》和《禁投負(fù)面清單》，完善特許經(jīng)營制度，明確社會資本參與各類公私合營項(xiàng)目的資質(zhì)、資金和運(yùn)營門檻，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，建立企業(yè)失信黑名單制度。

進(jìn)一步放寬民間資本直接投資限制。以全面深化改革為契機(jī)，探索城市建設(shè)領(lǐng)域負(fù)面清單管理制度，放寬民間資金投入條件，鼓勵社會各類資金通過獨(dú)資、合資、公私合營等多種方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)，最大限度地減輕政府負(fù)債建設(shè)城鎮(zhèn)的壓力。

創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式。圍繞提高城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的運(yùn)營效率和盈利能力，積極引入社會資本參與，向社會資本推出一批優(yōu)質(zhì)的城鎮(zhèn)化投資項(xiàng)目。完善市政建設(shè)項(xiàng)目市場化甄選機(jī)制，防范不對等談判風(fēng)險(xiǎn)，探索多個(gè)社會資本合作承擔(dān)同一城鎮(zhèn)化投資項(xiàng)目的模式，形成社會資本間的相互制約機(jī)制。建立市域公私合營項(xiàng)目庫，針對不同項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)計(jì)差別化的融資模式。探索完善建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營（BTO）、建設(shè)-擁有-經(jīng)營（BOO）、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓（BT）等公私合營方式。通過市場機(jī)制甄選市政建設(shè)項(xiàng)目，探索多個(gè)社會資本合作承擔(dān)大型城鎮(zhèn)化投資項(xiàng)目，不斷發(fā)掘市政建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模效應(yīng)。完善公私合營運(yùn)行保障機(jī)制，充分保障項(xiàng)目各方利益。

旅游資源豐富的地區(qū)，還可以重點(diǎn)依托豐富的旅游資源，發(fā)揮專業(yè)公司的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營優(yōu)勢，通過公私合營方式打造具備核心競爭力、吸引力的世界一流旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)。依托旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)公私合營項(xiàng)目推進(jìn)產(chǎn)城融合、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、帶動周邊城市基礎(chǔ)設(shè)施和商住社區(qū)建設(shè)。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的配套改革措施

（一）著力推進(jìn)城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制配套改革

1.建立和完善土地儲備運(yùn)行機(jī)制

首先，規(guī)劃先行，統(tǒng)籌安排。各地要依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃。增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性和引導(dǎo)性，并以此作為各類開發(fā)建設(shè)、招商引資的綱領(lǐng)，吸引銀行資金及社會資金的進(jìn)入。其次，加大土地整理和熟化力度，真正顯化土地的市場價(jià)值。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，合理儲備土地，有計(jì)劃出讓熟化土地，使政府充分享有土地級差地租所創(chuàng)造的價(jià)值，并以此平衡城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入。第三，合理控制經(jīng)營性土地出讓規(guī)模。規(guī)劃、土地、財(cái)政部門要履行好各自的職責(zé)，相互配合，把握好經(jīng)營性土地的出讓節(jié)奏和規(guī)模，以期獲得經(jīng)營性土地的最大收益，積累更多的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

2.建立和完善土地收益分配機(jī)制

將土地出讓金納入政府專項(xiàng)管理，確保主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將土地出讓收入列入財(cái)政預(yù)算，按政策分配，以保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。出臺規(guī)范《土地出讓收支管理辦法》，國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行收支兩條線管理。

3.建立和完善投資補(bǔ)償機(jī)制

逐步實(shí)行開放式投資準(zhǔn)入政策，將有一定回報(bào)的項(xiàng)目推向市場，吸引社會各類投資主體進(jìn)入，進(jìn)行商業(yè)化操作和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過適當(dāng)補(bǔ)貼和相關(guān)政策進(jìn)行投資補(bǔ)償，以保障投資者的合理收益。由發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門制定相關(guān)的配套收費(fèi)政策和建立經(jīng)營收益補(bǔ)償機(jī)制，吸引外來投資者參與建設(shè)。改變單一按項(xiàng)目申報(bào)土地，將有價(jià)值的資源和建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目捆在一起運(yùn)作，最大限度吸引金融資本，社會資本投入，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.建立市政資源特許經(jīng)營權(quán)機(jī)制

理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)通過PPP等模式進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。加快推進(jìn)城市無形資產(chǎn)的開發(fā)和利用，將戶外廣告標(biāo)牌經(jīng)營權(quán)、公交線路經(jīng)營權(quán)、加油站、城市設(shè)施冠名權(quán)等市政資源特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一整合，規(guī)范實(shí)施有償轉(zhuǎn)讓、拍賣或租賃，積極籌措建設(shè)資金。

（二）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

建立中央、地方、企業(yè)和個(gè)人四方分擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革成本支付機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付使用方式，將各項(xiàng)資金支出明細(xì)到項(xiàng)級科目并進(jìn)行公開，接受社會監(jiān)督。合理測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本，明確就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房的事權(quán)財(cái)權(quán)主體及相應(yīng)的資金（中央轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于義務(wù)教育和公租房建設(shè)）。測算所需中央轉(zhuǎn)移支付總額、轉(zhuǎn)移支付系數(shù)和中央與地方政府負(fù)擔(dān)比例。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”為基礎(chǔ)，農(nóng)村宅基地交易所得資金扣除復(fù)墾成本和財(cái)務(wù)成本后全部返回轉(zhuǎn)戶居民，提高轉(zhuǎn)戶居民自我承擔(dān)城鎮(zhèn)化成本的能力，建立農(nóng)村宅基地退出的市場化機(jī)制，動態(tài)調(diào)整與人口分布相適應(yīng)的城鄉(xiāng)土地空間格局。

（三）編制公開透明的政府資產(chǎn)負(fù)債表

加強(qiáng)全過程預(yù)算績效管理，將政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算，有效防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。按照先易后難、逐步推進(jìn)的原則，分步編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。省、市、縣分別編制本級政府資產(chǎn)負(fù)債表，向社會公開編制標(biāo)準(zhǔn)及編制程序。將全省各級、各部門財(cái)政預(yù)算、決算及全面向社會公開，公開內(nèi)容細(xì)化到項(xiàng)級科目，更加全面、完整地體現(xiàn)政府財(cái)務(wù)收支、運(yùn)營情況和資產(chǎn)負(fù)債狀況。引入社會監(jiān)督，建立公開、公平、高效的新型政府資產(chǎn)負(fù)債管理機(jī)制，權(quán)責(zé)對等的市場約束機(jī)制，提高市政信用等級，在此基礎(chǔ)上試點(diǎn)自發(fā)自還的地方政府市政債。

（四）完善市場開放、信用健全、監(jiān)管有力的投融資環(huán)境

建立公開透明、公平誠信的市場規(guī)則，有效提高金融開放度，鼓勵跨地區(qū)金融合作，積極吸引其他地區(qū)金融機(jī)構(gòu)和金融資本為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展服務(wù)。健全社會征信體系，建立政府部門統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，建立覆蓋政府、企業(yè)、居民的信用平臺，實(shí)現(xiàn)政府部門對參與城鎮(zhèn)化建設(shè)企業(yè)信用記錄的便捷化查詢。完善城鎮(zhèn)化投融資監(jiān)管制度，防范信用風(fēng)險(xiǎn)和流動性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，加強(qiáng)與城鎮(zhèn)化投融資相關(guān)的司法服務(wù)，提高司法效率。加強(qiáng)輿論宣傳，增強(qiáng)居民金融參與意識，開展金融知識普及教育，有效控制不當(dāng)宣傳和虛假宣傳。

[參考文獻(xiàn)]

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