城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的互動(dòng)協(xié)同

薛富智 楊榮喜

[摘要] 城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的協(xié)同是當(dāng)前“多規(guī)統(tǒng)籌”實(shí)踐中的重要內(nèi)容，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入空間緊約束階段的城市，城市和產(chǎn)業(yè)的協(xié)同問題變得更加復(fù)雜。應(yīng)從政策機(jī)制到工作方法全面創(chuàng)新，以更加協(xié)調(diào)、有序、精準(zhǔn)的空間和產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)二者更緊密的融合，推動(dòng)城市和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 空間緊約束 協(xié)同規(guī)劃

[中圖分類號(hào)] F123 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）01-0036-03

[作者簡(jiǎn)介] 薛富智（1977 — ），寧夏石嘴山人，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃研究所副所長(zhǎng)，高級(jí)規(guī)劃師，研究方向：產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；楊榮喜（1980 — ），浙江臺(tái)州人，臺(tái)州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局，黃巖規(guī)劃管理處副主任。

隨著深圳的城市建設(shè)全面進(jìn)入空間資源剛性約束階段，土地生產(chǎn)要素的瓶頸效應(yīng)愈發(fā)突出，城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行更精準(zhǔn)的銜接和更緊密的協(xié)同，探索二者之間在工作機(jī)制、方法和內(nèi)容上的良性互動(dòng)，建立空間緊約束條件下可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間支撐機(jī)制。

一、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃互動(dòng)存在的問題

一是城市規(guī)劃缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的精準(zhǔn)引導(dǎo)。在空間緊約束條件下，城市規(guī)劃所能釋放出的產(chǎn)業(yè)用地空間傾向于小型化和分散化，而產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的空間布局導(dǎo)向通常是宏觀性和集聚化的，較為抽象和概略，這種層次和尺度的矛盾，造成城市規(guī)劃難以將產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求在實(shí)際空間上進(jìn)行具體落實(shí)。同時(shí)，城市規(guī)劃系統(tǒng)以自上而下模式為主，偏重剛性管控；而產(chǎn)業(yè)規(guī)劃則以自下而上模式為特征，突出策略引導(dǎo)，這種工作方式的差異，也導(dǎo)致最終實(shí)現(xiàn)的空間安排對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的契合度不高。

二是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏空間的可靠支撐。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重點(diǎn)是發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和具體項(xiàng)目，偏重政策、計(jì)劃和策略，但其非物質(zhì)空間的特性導(dǎo)致缺乏具體的實(shí)施工具和手段，因而很容易與空間規(guī)劃脫節(jié)。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃計(jì)劃性強(qiáng)，一般都有明確的規(guī)劃時(shí)限，而城市規(guī)劃層次多、類型廣，時(shí)限劃定較為靈活，時(shí)限上的不同步造成了空間規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的響應(yīng)不到位。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指標(biāo)體系以各類經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主，而空間規(guī)劃指標(biāo)體系是多要素的復(fù)雜系統(tǒng)，指標(biāo)上的不匹配，也導(dǎo)致城市規(guī)劃難以向產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準(zhǔn)投放空間資源。

三是土地整備缺乏規(guī)劃的系統(tǒng)性指引。土地整備是增加產(chǎn)業(yè)空間供給最主要的形式，但其和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間仍然存在著較難協(xié)調(diào)的問題：當(dāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目需要實(shí)施時(shí)，本應(yīng)是對(duì)土地進(jìn)行提前清理和準(zhǔn)備的土地整備工作往往被后置于項(xiàng)目選址，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮超前引導(dǎo)的城市規(guī)劃（包括更新計(jì)劃）又后置于土地整備，土地整備工作因?yàn)槿狈φw性的規(guī)劃引導(dǎo)而被動(dòng)、零散地應(yīng)對(duì)個(gè)案項(xiàng)目發(fā)展需求，在空間上會(huì)制造出新的分散化，也不利于產(chǎn)業(yè)的集聚。

二、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的互動(dòng)關(guān)系

（一）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃的引導(dǎo)機(jī)制分析

1. 產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)城市規(guī)劃思維模式轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新導(dǎo)向和空間緊約束雙重影響下，產(chǎn)業(yè)空間拓展、集聚和融合都在發(fā)生顯著的變化，由重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指引向研發(fā)、創(chuàng)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，對(duì)城市空間布局、功能組織和服務(wù)支撐系統(tǒng)提出了更高的要求，和城市系統(tǒng)的依存關(guān)系愈發(fā)緊密。由于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)的把握更加敏銳，反映出來的空間需求導(dǎo)向也更趨于合理，有利于引導(dǎo)城市規(guī)劃重點(diǎn)從土地供給、要素支撐逐步轉(zhuǎn)向產(chǎn)城融合、以人為本，從單一的物質(zhì)空間規(guī)劃逐步向產(chǎn)業(yè)、空間、服務(wù)一體化的新型規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變。

2. 產(chǎn)業(yè)效能推動(dòng)空間資源配置模式優(yōu)化。存量規(guī)劃的基礎(chǔ)是如何將現(xiàn)有的資源，轉(zhuǎn)移給能為城市貢獻(xiàn)最大的使用者，這當(dāng)中產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的最大意義就在于幫助識(shí)別、確定乃至培育那些“貢獻(xiàn)最大者”，即基于空間緊約束的條件，通過對(duì)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展更敏銳地預(yù)判，以綜合效能作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，找到那些更具競(jìng)爭(zhēng)力和成長(zhǎng)力的產(chǎn)業(yè)，通過向城市規(guī)劃反饋，明確引導(dǎo)資源要素的差異化供給，進(jìn)而提高城市規(guī)劃在空間資源配置上的科學(xué)性。

3. 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目促進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制改進(jìn)?？臻g規(guī)劃如果缺乏產(chǎn)業(yè)實(shí)體支撐就會(huì)出現(xiàn)彈性過大、缺少實(shí)效性等問題，而結(jié)合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃做出的空間安排，可大大減少規(guī)劃的盲目性或隨意性，在整體上約束了空間布局與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的偏離，保障了空間供給與實(shí)際項(xiàng)目更緊密的銜接，提高了政府規(guī)劃管理工作的效能，對(duì)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了有效的改進(jìn)完善。

（二）城市規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的反饋機(jī)制分析

1. 空間本底約束產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導(dǎo)向。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的非物質(zhì)空間特性往往導(dǎo)致其對(duì)城市空間資源等基礎(chǔ)情況掌握不足，給分析判斷帶來偏差，進(jìn)而造成發(fā)展規(guī)劃脫離實(shí)際；而城市規(guī)劃能夠?qū)臻g資源本底做出系統(tǒng)性的分析評(píng)估，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間基礎(chǔ)和約束條件，保證產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向切合實(shí)際，符合自身所依托的城市系統(tǒng)的特征。

2. 空間策略引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃通常也會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)功能或項(xiàng)目進(jìn)行一定的空間安排，但更多是基于產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)自身特征（如產(chǎn)業(yè)鏈培育、生產(chǎn)組織關(guān)系等）對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行主動(dòng)引導(dǎo)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)之外的因素則考慮不足，有理想化的傾向。而城市規(guī)劃基于自身系統(tǒng)性的工作模式，能夠通過綜合認(rèn)知而提出的更具有合理性和可行性的空間框架，因此產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)主動(dòng)契合城市空間策略來進(jìn)行布局組織，提高可操作性。

3. 土地整備保障產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)施。土地整備是釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的最重要方式。基于自身特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃重點(diǎn)并不在于土地指標(biāo)調(diào)劑，而在于土地管控分區(qū)，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)土合一的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)土地整備與城市規(guī)劃編制管理的關(guān)系，緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，開展系統(tǒng)性、策略性和前置性的整備工作，使土地整備成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間支撐的重要政策工具，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實(shí)施，確保緊約束條件下產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)協(xié)同互動(dòng)機(jī)制探索

——以深圳鹽田為例

2013年初鹽田區(qū)率先開展了一系列關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間支撐的協(xié)同規(guī)劃實(shí)踐，積極探索建立一個(gè)符合鹽田實(shí)際的城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一體化互動(dòng)工作框架機(jī)制。

1. 管理機(jī)制協(xié)調(diào)。建立管理協(xié)調(diào)體制、提供清晰的政策支持是實(shí)現(xiàn)空間和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的前提，即通過“高層級(jí)政府牽頭—→多部門聯(lián)席會(huì)議—→常務(wù)會(huì)議決策—→部門分解實(shí)施任務(wù)”的工作機(jī)制，針對(duì)城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在目標(biāo)、導(dǎo)向、布局、發(fā)展時(shí)序等重要內(nèi)容上進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，并達(dá)成最大程度的共識(shí)。

2. 規(guī)劃編制銜接。搭建統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)是空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)溝通、協(xié)調(diào)的重要保障，即不同專業(yè)背景的技術(shù)團(tuán)隊(duì)在統(tǒng)一的工作框架內(nèi)按照一致的方向開展工作。將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同步編制，相關(guān)編制單位基于統(tǒng)一的工作基礎(chǔ)（資料、數(shù)據(jù)信息、政策等），通過技術(shù)過程的充分銜接和協(xié)同，重點(diǎn)就規(guī)劃期限、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、指標(biāo)體系和空間布局等重要內(nèi)容進(jìn)行多次反饋和相互修正并取得共識(shí)。多部門參與和審查，協(xié)調(diào)規(guī)劃編制的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和階段任務(wù)，對(duì)主要矛盾協(xié)調(diào)解決，落實(shí)各職能部門對(duì)資源要素的管控，提高規(guī)劃協(xié)同工作的實(shí)效性。

3. 空間一致，時(shí)序同步。城市規(guī)劃的空間支撐時(shí)序與產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃同步（劃分近中遠(yuǎn)期），通過編制子專題，重點(diǎn)就“近期”（3-5年）計(jì)劃與“十三五”及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。通過“找”、“改”、“提”、“調(diào)”等多途徑的空間支撐策略，保障在各階段內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有地可用、空間支撐有的放矢、土地整備有條不紊。并且基于精準(zhǔn)的土地整備工作，保證在各期限內(nèi)城市規(guī)劃提供的產(chǎn)業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所擬定的項(xiàng)目需求在空間指向上基本一致或盡量匹配。

4. 管理接口延續(xù)。針對(duì)部門職責(zé)將規(guī)劃策略拆解為具體的、可操作的、能考核的部門管理工作計(jì)劃，指導(dǎo)后續(xù)形成一系列政策、文件、辦法及實(shí)施細(xì)則等，確保共同合力，豐富工作內(nèi)涵，最大程度地提高規(guī)劃的可操作性。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 趙燕菁.存量規(guī)劃 理論與實(shí)踐[EB]. 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，2014.10.13.

[2] 范宇，王成新，姚士謀，于春.土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃良性互動(dòng)的機(jī)制研究.經(jīng)濟(jì)地理 [J].2009.12.

[3] 施源，徐亞萍，李怡婉.面向規(guī)劃實(shí)施的土地整備機(jī)制探討.生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集[C].2008.9.

[4] 深港產(chǎn)學(xué)研基地.鹽田區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)版策略研究（2013-2020），2014.

[5] 深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.深圳市鹽田區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間支撐專題研究，2014.