十三五規(guī)劃：以構(gòu)建“民生國家”為主線

[摘要] 民生國家是福利國家與自由市場之間的第三條道路，它兼具社會保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效率促進(jìn)功能。中國面臨著貧富差距過大、住房難、養(yǎng)老難、看病難、教育公平、環(huán)境保護(hù)等民生問題，建議十三五規(guī)劃以民生國家建設(shè)為主線，統(tǒng)御經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)、政治建設(shè)、生態(tài)建設(shè)與文化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 民生國家 福利國家 十三五規(guī)劃 五年規(guī)劃

[中圖分類號] F123 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0028-05

[作者簡介] 鄢一龍（1976 — ），福建永泰人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授，清華大學(xué)國情研究院助理研究員，研究方向：發(fā)展規(guī)劃、中國國情、公共政策。

長期以來，我國存在關(guān)于走歐洲“福利國家”道路，還是要保持市場競爭活力，避免落入福利國家陷阱的爭論?；仡櫄v史、展望未來，中國應(yīng)該走一條不同于福利國家與自由競爭的新路，筆者將其定義為“民生國家”道路，這是由中國的社會主義國家根本性質(zhì)、現(xiàn)實(shí)國情以及歷史傳統(tǒng)所決定的?！笆濉睍r期中國應(yīng)完成民生國家的基本框架構(gòu)建。民生國家構(gòu)建將成為2020年全面建成小康社會的重要內(nèi)容，并為2030年中國實(shí)現(xiàn)共同富裕道路目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

一、民生國家與福利國家

民生自古就是中國良治的標(biāo)準(zhǔn)。禮記大同世界的重要標(biāo)志就是要解決老百姓，特別是貧弱群體的生計問題、婚姻問題以及就業(yè)問題。中國革命先行者孫中山先生倡導(dǎo)民生主義，要將解決國民的生計作為施政者首要考慮的問題，因此，他認(rèn)為民生主義就是社會主義、共產(chǎn)主義、大同主義。

民生問題就是人民群眾生存于世，與自身生活利益密切相關(guān)的問題。在貧困階段，最大的民生問題就是吃飯穿衣的問題，而當(dāng)我國進(jìn)入總體小康之后，人民對于生活水平的需求也提高，但民生問題并沒有根本緩解，反而進(jìn)一步凸顯，更為復(fù)雜，包括收入、貧富差距、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房，以及環(huán)境質(zhì)量與食品安全等問題。

民生國家與福利國家有何異同？民生國家是社會主義的重要特征，是福利國家和自由競爭的中間道路。它使得社會保護(hù)和市場競爭兩者相互促進(jìn)，而不是相互排斥。民生國家是效率與公平之間的中間道路，追求“有效率的公平”，而不僅僅是公平優(yōu)先，或者效率優(yōu)先。

民生國家具有雙重功能：一是社會保護(hù)功能，對市場競爭弱勢群體進(jìn)行托底，保障基本生存需要；二是經(jīng)濟(jì)效率促進(jìn)功能，即通過人力資源的普及性開發(fā)，提高人民大眾參與市場競爭的能力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會公平。

福利國家最大的陷阱是隨著福利水平不斷提高，人民的預(yù)期持續(xù)升高，財政不堪重負(fù)。我國通過民生政策提高了全社會的勞動生產(chǎn)率，從而避免陷入養(yǎng)懶人的“福利國家陷阱”?！懊裆钡谋疽獬鲎浴蹲髠鳌ば辍贰懊裆谇冢趧t不匱”，很好地反映了民生國家是個勸勤而不是養(yǎng)懶的制度安排。同時，我國具有體量龐大的公有資本，能為民生國家提供第二財政來源。

民生國家要讓人民與國家真正成為利益共同體。通過民生國家構(gòu)建，人民與國家成為最直接的利益共同體。國家提供的公益性保障，成為人民解決民生問題的重要來源。

二、民生問題成為突出挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國探索讓人民得到更多實(shí)惠的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路，人民生活水平迅速提高，物質(zhì)文化日益繁榮。同時，也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)一條腿長、一條腿短的問題。2003年以來，以胡錦濤為總書記的黨中央高度重視民生問題，過去十年間中國發(fā)生了社會政策的“新躍進(jìn)”，幾乎從無到有地建立起一個覆蓋全民的農(nóng)村醫(yī)保體系、農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，構(gòu)建了一個社會基本保障安全網(wǎng)，貧困人口大幅度下降，人民的教育普及和健康水平快速提高，民生領(lǐng)域支出比例大幅度提高，2006年起徹底取消了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅和各種收費(fèi)。

十八大以來，黨中央將民生問題放在更突出的位置。十八大報告提出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活?！?/p>

從歷史比較與國際比較來看，我國確實(shí)已經(jīng)不能算一個低福利的國家，同時人民生活水平顯著改善了。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，生活成本同樣上升，人民的預(yù)期同樣上升，因此民生問題不是減弱了，而是更為突出了。對于普通中國人而言，仍然處于為了基本生存而勞碌終身的境地，同時面臨著巨大的生存壓力與風(fēng)險，這表現(xiàn)為民生問題上的“新六座大山”。

1. 貧富差距過大。我國居民收入雖然高速增長，但是收入差距仍然巨大，收入分配不公平。近年來我國的基尼系數(shù)雖然有所下降，但是資本和勞動差距擴(kuò)大的結(jié)構(gòu)性矛盾并未改變，財富差距更是驚人。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國最富的10%家庭擁有的財富在64%～85%之間①。貧富差距反映了貧困問題凸顯，也是人民群眾不滿意的重要原因。

2. 住房難。居民住房供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出，保障性住房供給不足，特大型城市和部分二線城市住房價格畸高，住房價格大大超出了勞動者階層的購買能力。對于大多數(shù)普通勞動者而言，辛辛苦苦一輩子，就是攢下一套房。

3. 看病難。我國目前慢性病確診患者2.6億人，根據(jù)世界銀行的預(yù)測，今后20年發(fā)病人數(shù)會增長2～3倍②。 如何有效預(yù)防和治療慢性病，是關(guān)系家家戶戶的重大民生問題，也對我國的衛(wèi)生醫(yī)療體制提出巨大挑戰(zhàn)。

4. 養(yǎng)老難。中國未富先老問題異常突出，面臨著巨大的壓力，到2020年平均6個勞動年齡人口要供養(yǎng)一個老人。養(yǎng)老保險個人賬戶空賬運(yùn)行情況突出，2013年達(dá)到了3.1萬億元，社會保障長期資金平衡和基金保值增值壓力巨大。二三十年后，中國的“老無所依”問題會進(jìn)一步凸顯。

5. 教育公平問題突出。我國農(nóng)村留守兒童、流動人口子女的上學(xué)難問題仍然沒有完全解決，如何推進(jìn)高質(zhì)量的教育資源均衡分布，進(jìn)一步推進(jìn)教育公平，成為突出的挑戰(zhàn)。教育公平是起點(diǎn)公平，是實(shí)現(xiàn)人力資源有效開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會階層流動的重要途徑，已經(jīng)成為突出的民生問題。

6. 環(huán)境質(zhì)量問題突出。土壤、水、空氣等環(huán)境質(zhì)量問題成為突出矛盾，PM2.5污染③、水體污染以及土壤污染④對公眾健康造成巨大的威脅，如何保證人民呼吸清新的空氣，飲用干凈的水，食用無污染的食物成為突出的民生問題。

民生問題不但是經(jīng)濟(jì)社會問題，同樣也是重大的政治問題。繁榮并不一定帶來穩(wěn)定，只有人民直接受益、公平受益的繁榮才能帶來真正的穩(wěn)定。

三、建議十三五規(guī)劃以建設(shè)

“民生國家”為主線推進(jìn)五大建設(shè)

民生國家的內(nèi)涵就是將民生問題作為治國理政的根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，以改善民生作為發(fā)展和改革的著眼點(diǎn)。中國應(yīng)當(dāng)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心逐步轉(zhuǎn)向以民生建設(shè)為中心。建議以民生國家建設(shè)作為十三五規(guī)劃的主線，以民生國家建設(shè)統(tǒng)御經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)（見圖1）。

1. 從經(jīng)濟(jì)建設(shè)看，不再以追求高增長為目標(biāo)，而是以經(jīng)濟(jì)適度增長為目標(biāo)。以滿足就業(yè)需求、人民生活改善需求、社會保障財力需求為標(biāo)準(zhǔn)，確定經(jīng)濟(jì)增長的底線。把民生建設(shè)作為公共投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。居民收入快速增長，城鎮(zhèn)居民可支配收入，農(nóng)村居民純收入增長率要大于GDP的增長率。

2. 從社會建設(shè)看，要以改善民生為重點(diǎn)，全面均衡推進(jìn)社會建設(shè)，繼續(xù)改善就業(yè)、醫(yī)療、住房、健康、教育等民生問題，加快推進(jìn)收入差距的縮小，創(chuàng)新社會治理方式，通過更為靈活、多元的機(jī)制保障民生。

3. 從生態(tài)建設(shè)看，要以民生環(huán)境為重點(diǎn)，重點(diǎn)解決人民群眾關(guān)心的水、氣、聲、土壤等環(huán)境問題，重點(diǎn)解決農(nóng)村的面源污染、飲用水安全、生態(tài)貧困等與人民利益密切相關(guān)的環(huán)境問題。

4. 從文化建設(shè)看，人民不但是文化消費(fèi)主體，同時也是文化創(chuàng)作、參與文化的主體，要開展各種群眾文化活動，寓教于樂，構(gòu)建社會主義核心價值體系。

5. 從政治建設(shè)看，要以民生促進(jìn)民主，以民主帶動民生。民生國家同樣是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要途徑。調(diào)查表明，亞洲人理解的政府民主最重要的就是解決人民的民生問題，持這一看法的亞洲人比例達(dá)到了54.7%，而中國的比例更是達(dá)到了67.1%①，遠(yuǎn)高于將選舉、批評的自由等作為民主的屬性。

以民生國家建設(shè)為十三五規(guī)劃的主線，也意味著規(guī)劃編制的一場革命。改變以往規(guī)劃“見物不見人”的狀況，將民生關(guān)切作為規(guī)劃目標(biāo)設(shè)計、重大任務(wù)以及重點(diǎn)項目安排的核心，使得五年規(guī)劃成為以人為中心的規(guī)劃，成為和每個人民切身利益直接相關(guān)、易于感知的規(guī)劃。

規(guī)劃目標(biāo)要貫穿民生國家建設(shè)的主線，從經(jīng)濟(jì)民生、社會民生、生態(tài)民生、文化民生幾個角度設(shè)計主要發(fā)展目標(biāo)與指標(biāo)。

“十三五”民生國家構(gòu)建包括以下幾個體系：

一是構(gòu)建全覆蓋、均等化、較高水平、可持續(xù)的社會保障體系?！笆濉睍r期，我國各類基本社會保障要實(shí)現(xiàn)全面覆蓋所有人口；同時要大力推動不同體制身份人口，戶籍、非戶籍人口，城鄉(xiāng)人口，不同區(qū)域人口大體享受同等的社會保障水平；同時要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，逐步穩(wěn)健地進(jìn)一步提高發(fā)展水平，管理社會預(yù)期，避免超出財力增長；適應(yīng)人口流動需求，提高社會保障統(tǒng)籌水平；通過國有資本劃撥、推動社?；鸱e極穩(wěn)健參與投資等方式，構(gòu)建可持續(xù)的社會保障體系。

二是構(gòu)建高質(zhì)量的公平的人力資源開發(fā)體系。形成更高水平、充滿活力的人力資源體系。包括全民健康型社會建設(shè)，利用移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，加快全民健康型社會建設(shè)，積極應(yīng)對老齡化，構(gòu)建老齡友好社會，提高老齡健康預(yù)期壽命②；邁向更加公平的教育基本現(xiàn)代化，全面建成惠及全民的教育公平社會，全面建成體系完備的終身學(xué)習(xí)型社會，全面建成貢獻(xiàn)顯著的教育紅利社會，全面建成充滿活力的現(xiàn)代化教育體系。

三是構(gòu)建民生環(huán)境安全網(wǎng)體系。十三五時期下大力氣治理好水、大氣和土壤污染，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，對與群眾健康密切相關(guān)的霧霾、耕地重金屬污染、毒害工業(yè)廢水偷排等突出問題集中治理。

四是構(gòu)建公平分配制度體系。從一次分配入手解決收入分配問題，促進(jìn)“勞者有其資”，讓全民共享資本收益，改變資本與勞動的結(jié)構(gòu)性矛盾，逐步縮小勞資差距①。從二次分配入手解決收入分配問題。進(jìn)一步推進(jìn)國有資本收益為全民所共享，推進(jìn)稅收體制改革，加快構(gòu)建資本稅收征收體系，逐步改變目前實(shí)際稅率累退的狀況。進(jìn)一步推進(jìn)財政支出向民生傾斜，向落后地區(qū)和貧困人口傾斜。

五是構(gòu)建人民文化建設(shè)體系。加快推進(jìn)群眾文化建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)群眾文化體系、農(nóng)村群眾文化體系、組織職工文化體系、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)文化體系，鼓勵非市場性文化活動的廣泛開展，促進(jìn)群眾文化建設(shè)大發(fā)展、大繁榮。

六是推進(jìn)民生與民主相互促進(jìn)。創(chuàng)新民主方式，讓人民群眾在各個層面、各個環(huán)節(jié)行使當(dāng)家作主的權(quán)利。加強(qiáng)群眾路線建設(shè)、協(xié)商民主建設(shè)、評議式民主建設(shè)，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)始終體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)人民的利益。

七是可持續(xù)的民生國家資金支持體系。民生問題的公益屬性要高于市場屬性，市場機(jī)制只是為實(shí)現(xiàn)其公益屬性的手段與途徑。通過做大做強(qiáng)公有資本、集體資本、社會資本、合作資本、小微資本，實(shí)現(xiàn)公益性資本占據(jù)絕對多數(shù)，為民生國家建設(shè)提供充足的資金支持體系①。

“十三五”期間我國進(jìn)行前瞻性的民生國家構(gòu)建，將為我國建成共同富裕社會，實(shí)現(xiàn)屬于大多數(shù)人的社會主義現(xiàn)代化社會奠定基礎(chǔ)，并為我國長治久安奠定基礎(chǔ)。民生國家構(gòu)建根本上是要改變普通人民為了滿足基本生活需求而終生勞碌的狀況，初步將勞動者從“物對人的奴役”中解放出來，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)屬于所有人的“人的全面發(fā)展”，并最終實(shí)現(xiàn)人與人的自由聯(lián)合。

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