《北京市社區(qū)檔案工作管理辦法》解讀

錢海峰

2014年12月19日，《北京市社區(qū)檔案工作管理辦法》（京檔發(fā)〔2014〕11號，以下簡稱《辦法》）正式印發(fā)并施行。為使《辦法》能夠更好地得到理解和執(zhí)行，現(xiàn)對《辦法》進行解讀。

第一部分《辦法》的起草背景

2003年，市檔案局和市民政局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步做好我市社區(qū)檔案管理工作的意見》（京檔發(fā)〔2003〕4號，以下簡稱《意見》），對加強我市社區(qū)檔案工作的宏觀管理和社區(qū)檔案管理工作都起到較好的指導(dǎo)作用。我市社區(qū)經(jīng)過10多年的發(fā)展，無論是組織規(guī)模，還是職能任務(wù)等都發(fā)生很大變化，社區(qū)檔案工作也面臨著一些新問題，主要是一些社區(qū)文件材料歸檔不完整，分散在個人手里，檔案管理制度不夠健全，庫房面積不能滿足檔案存放需要，檔案人員兼職過多，各社區(qū)檔案的收集范圍、整理要求、保管期限劃分等缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2013年以來，市檔案局先后對16個區(qū)縣部分城市社區(qū)及新型農(nóng)村社區(qū)試點檔案工作進行了專題調(diào)研，深入了解當(dāng)前我市社區(qū)檔案管理的現(xiàn)狀、存在的問題及建議。在此基礎(chǔ)上，開始《辦法》的起草、修改完善工作，并于2014年11月19日正式出臺，以加強和規(guī)范社區(qū)檔案工作，更好地為社區(qū)發(fā)展和城市管理服務(wù)。

第二部分《辦法》的基本結(jié)構(gòu)

《辦法》正文共十八條，主要包括社區(qū)檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)、組織管理、安全保管，社區(qū)文件材料歸檔、社區(qū)檔案的整理、鑒定移交、開發(fā)利用等方面，明確了社區(qū)檔案的概念、范疇及安全保管；社區(qū)檔案工作有關(guān)部門的職責(zé)；社區(qū)檔案的交接制度及社區(qū)居民檔案信息保密制度；社區(qū)文件材料歸檔要求、時間、范圍、保管期限和檔案整理標(biāo)準(zhǔn)；社區(qū)檔案的鑒定銷毀、開發(fā)利用及移交進館的要求等內(nèi)容。

此外，在《辦法》的附件《北京市社區(qū)文件材料歸檔范圍和保管期限表》中，規(guī)定了文書材料、本社區(qū)成員材料、科技文件材料以及會計材料等四大類9個類型文件材料的歸檔范圍和檔案保管期限，便于各社區(qū)在實際工作中對照和把握。

第三部分《辦法》釋疑

依據(jù)《辦法》的條款，本文就其中較為重要的內(nèi)容進行解讀。

一、目的、依據(jù)和概念

（一）目的

《辦法》制定的目的是加強社區(qū)檔案工作，更好地為社區(qū)發(fā)展和城市管理服務(wù)。

（二）法律依據(jù)

《辦法》制定的法律依據(jù)有：1.法律法規(guī)有：《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》。2.國家行政規(guī)范性文件及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有：《會計檔案管理辦法》《會計檔案案卷格式》《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》《照片檔案管理規(guī)范》《磁性載體檔案管理與保護規(guī)范》。3.北京市行政規(guī)范性文件有：《北京市社區(qū)管理辦法》《北京市實施〈歸檔文件整理規(guī)則〉細則》《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》《北京市數(shù)碼照片歸檔與管理辦法》等。

（三）概念

《辦法》第二條對社區(qū)檔案進行了界定，明確社區(qū)檔案包括城市社區(qū)檔案和農(nóng)村社區(qū)檔案，社區(qū)檔案的來源為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)黨組織、居民委員會、服務(wù)站及社區(qū)各類社會組織，社區(qū)檔案為上述單位在社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)等活動中直接形成的，具有保存價值的不同形式和載體的歷史記錄。

二、職責(zé)和要求

（一）區(qū)縣檔案行政管理部門和民政部門的職責(zé)和要求

《辦法》第三條規(guī)定區(qū)縣檔案行政管理部門和民政部門要密切配合，加強對社區(qū)檔案工作的指導(dǎo)，定期組織社區(qū)檔案人員進行專業(yè)基本知識和技能培訓(xùn)。各區(qū)縣可采取不同方式，聯(lián)合相關(guān)部門，結(jié)合工作實際，每年組織一次或多次覆蓋全區(qū)社區(qū)檔案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高社區(qū)檔案人員的專業(yè)知識和技能水平。

（二）街道辦事處及鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府職責(zé)和要求

在監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)方面，《北京市實施〈中華人民共和國檔案法>辦法》第七條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和城市街道辦事處的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員對所屬單位以及所轄的村民委員會和居民委員會的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。故《辦法》第三條規(guī)定街道辦事處及鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府要加強對轄區(qū)內(nèi)社區(qū)檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)。街道辦事處及鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府的檔案機構(gòu)或者檔案人員可通過定期組織培訓(xùn)、上門指導(dǎo)、定期檢查等方式加強對所轄居民委員會檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)。

在社區(qū)檔案工作經(jīng)費方面，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第十七條規(guī)定，居民委員會的工作經(jīng)費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付。居民委員會的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。故《辦法》第三條提出街道辦事處及鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府要為社區(qū)開展檔案工作提供必要的支持。街道辦事處及鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府要把社區(qū)檔案工作所需資金列入專項經(jīng)費予以保障，要對社區(qū)配備專兼職檔案人員提出要求。同時，各區(qū)縣應(yīng)該積極爭取民政、社工、組織等部門的支持，多方面、多渠道解決社區(qū)檔案工作所需的人、財、物等問題。

（三）社區(qū)居民委員會的職責(zé)和要求

《辦法》第四、五條明確了社區(qū)居民委員會的職責(zé)和要求。第四條要求各社區(qū)要加強對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，由社區(qū)居民委員會主任或副主任主管社區(qū)檔案工作；要將檔案工作納入社區(qū)工作計劃，切實解決社區(qū)檔案工作中存在的實際問題，保障檔案工作與社區(qū)各項工作同步協(xié)調(diào)發(fā)展。第五條要求社區(qū)居民委員會要對社區(qū)檔案工作實行集中統(tǒng)一管理，設(shè)立檔案機構(gòu)或配備檔案人員，建立健全社區(qū)文件材料歸檔和檔案保管、利用、鑒定銷毀等制度；要配備符合防盜、防火、防蟲、防潮等要求的獨立檔案庫房或檔案保管專柜，定期檢查檔案的保管狀況，維護檔案的完整與安全，便于檔案的有效利用。

此外，《辦法》第十條重點強調(diào)了社區(qū)居民委員會應(yīng)建立健全社區(qū)居民檔案信息安全制度，確保居民家庭或個人信息不外泄。當(dāng)前，社區(qū)工作與服務(wù)百姓民生聯(lián)系得越來越緊密，從《辦法》的附件社區(qū)文件材料歸檔范圍可以看出，無論是社區(qū)居民在生育、婚姻、獨生子女、失業(yè)、再就業(yè)、退休、低保、購房、社保、救助等方面形成的登記表、統(tǒng)計表，還是社區(qū)居民家庭及成員基本情況、戶籍、家庭組成人口增減變動等登記表都包含了社區(qū)居民個人或者家庭的大量信息，屬于個人隱私范圍，受法律保護，一旦外泄，會給居民個人或家庭帶來不良影響。所以社區(qū)居民委員會有義務(wù)確保社區(qū)居民家庭或個人信息不被外泄。如果因為社區(qū)檔案管理不善或者檔案人員責(zé)任心不強等原因造成社區(qū)居民檔案信息外泄，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，在社區(qū)居民檔案信息安全制度中，至少要強調(diào)涉及上述居民家庭或個人信息的檔案屬于個人隱私，只有本人能夠查閱，其他人如需利用，需經(jīng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)并履行相關(guān)手續(xù)后方可查閱。

三、文件材料歸檔

（一）歸檔要求

依據(jù)《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第十一條和第二十條，《辦法》第十一條對社區(qū)工作活動、具有查考保存價值的各種文件材料的歸檔提出了要求。各社區(qū)要根據(jù)《辦法》附件提供的社區(qū)文件材料的歸檔范圍，加大社區(qū)各部門文件材料收集力度，做到應(yīng)收盡收，確保齊全完整。

此外，對于《辦法》的附件《北京市社區(qū)文件材料歸檔范圍和保管期限表》，涵蓋的內(nèi)容比較豐富，一些條目有的區(qū)縣沒有，如會計材料。各區(qū)縣檔案局可根據(jù)實際情況，制定相應(yīng)的歸檔范圍和保管期限表，但是基本大類和共性的、重要內(nèi)容的條目不能缺失。

（二）歸檔時間

根據(jù)《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第十一條，《辦法》第十二條規(guī)定了社區(qū)文件材料的歸檔時間，便于執(zhí)行。其中，文書材料一般于次年6月底前歸檔；社區(qū)基本建設(shè)文件材料，一般在工程竣工驗收后3個月進行歸檔；社區(qū)成員材料，尤其是社區(qū)居民增減信息材料，使用頻率較高，可在當(dāng)年記錄調(diào)整完成后及時歸檔；社區(qū)的設(shè)備儀器材料大多是些空調(diào)、計算機等設(shè)備的說明書，可在設(shè)備拆箱后及時歸檔；因絕大多數(shù)社區(qū)的經(jīng)費使用都在街道辦事處，所以社區(qū)會計材料只有少量的賬單票據(jù)，可以事畢后及時歸檔；此外，社區(qū)產(chǎn)生的電子文件、照片與數(shù)碼照片、錄音、錄像和實物等材料，都可在具體工作和事項完成后，及時歸檔。

四、檔案整理

《辦法》第十三條提供了文書檔案、社區(qū)成員檔案、會計檔案、科技檔案、電子檔案、聲像檔案及實物檔案等各門類檔案的整理標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)性文件。

社區(qū)檔案主要集中在兩類，一是文書檔案，二是社區(qū)成員檔案。其它門類檔案相對較少。對于文書檔案，《辦法》建議參照《北京市實施〈歸檔文件整理規(guī)則〉細則》（以下簡稱《細則》）的要求進行整理?！都殑t》規(guī)范的是按“件”整理的方式，在實際工作中，各區(qū)縣可以靈活選擇按“件”或者按“卷”的整理方式。對于社區(qū)成員檔案，尤其是涉及社區(qū)居民的檔案，可以按照小區(qū)—樓號—戶分類，以戶為單位整理，因社區(qū)居民每年都有增減變化，各社區(qū)要注意留存好每年社區(qū)居民變化情況的材料。照片檔案的整理要配有文字說明，標(biāo)明時間、地點、人物和事由等。

五、鑒定與移交

（一）鑒定銷毀

根據(jù)《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第二十條，《辦法》第十四條對社區(qū)檔案的鑒定銷毀工作作了規(guī)定。按照相關(guān)要求，保管期限為30年和10年的檔案到期后，要逐件逐頁對其價值鑒定，對于沒有保存價值的檔案要進行銷毀。擬銷毀檔案需編制檔案銷毀清冊，并報請社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審批后，方可實施銷毀。銷毀檔案時，要送到保密部門指定的銷毀地點進行銷毀，并實行雙人監(jiān)銷制度。檔案銷毀工作完成后，社區(qū)應(yīng)按照《辦法》的要求，將相關(guān)材料報街道辦事處或鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府的檔案機構(gòu)備案，銷毀清冊進行永久保存。

（二）行政村向社區(qū)過渡過程中的檔案交接

《辦法》第六條對行政村向社區(qū)過渡過程中，原行政村所形成檔案的安全保管工作作出規(guī)定，并對原行政村所形成檔案的移交和接收、管理及利用工作提出了要求。

行政村向社區(qū)過渡主要有兩種情形，一是新型農(nóng)村社區(qū)試點建設(shè)過程中，原行政村向新型農(nóng)村社區(qū)過渡；二是在城市化進程中，行政村整體被政府征用，居民農(nóng)轉(zhuǎn)非，行政村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)性質(zhì)。無論何種情形，行政村在向社區(qū)過渡過程中，都應(yīng)做好以下幾個方面的工作：

一是指定專人負責(zé)管理檔案。一方面要專人管理原行政村形成的全部檔案，最好是原行政村的檔案人員負責(zé)此項工作，以避免檔案散失。另一方面，要專人負責(zé)新社區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的文件材料的收集整理工作，因新社區(qū)建設(shè)涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)、原行政村、新社區(qū)建設(shè)臨時機構(gòu)等單位和部門，上述單位和部門都應(yīng)指定專人負責(zé)文件材料的收集整理工作，確保在新社區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的各種類型的文件材料能夠收集齊全完整，整理規(guī)范，保管安全。

二是做好新社區(qū)建設(shè)過程中的形成檔案的移交工作。鎮(zhèn)鄉(xiāng)形成的檔案移交鎮(zhèn)鄉(xiāng)檔案室集中統(tǒng)一保管；行政村和新社區(qū)臨時機構(gòu)形成的檔案移交新社區(qū)檔案機構(gòu)集中統(tǒng)一保管。

三是做好原行政村檔案的移交工作。如果是一個或多個行政村合并建成一個社區(qū)，其檔案的移交相對簡單，具體做法可參照對《辦法》第八條解讀的程序操作；如果是多個行政村拆分合并建成兩個或兩個以上社區(qū)，這些社區(qū)的組成包括原多個行政村的成員，這種情況可通過協(xié)商，將原行政村所形成的檔案移交至協(xié)商指定的社區(qū)保管，也可移交原行政村隸屬的鎮(zhèn)鄉(xiāng)檔案室代為保管。

（三）換屆時的檔案交接

《辦法》第七條針對社區(qū)居民委員會在換屆時檔案容易散失的問題，明確了社區(qū)應(yīng)建立健全社區(qū)居民委員會換屆檔案交接制度，確保檔案齊全完整地移交至新一屆社區(qū)。換屆檔案交接制度至少應(yīng)包括社區(qū)指定專人保管好社區(qū)原有檔案，注意收集整理好換屆時所形成的檔案等內(nèi)容。各社區(qū)要認真落實制度要求，按時并齊全完整地將檔案移交至下一屆社區(qū)檔案機構(gòu)或檔案管理人員。

（四）撤銷或規(guī)模調(diào)整時的檔案交接

《辦法》第八條明確了社區(qū)居民委員會在撤銷或規(guī)模調(diào)整時，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定做好檔案移交和接收工作。

在正式移交之前，涉及撤銷或規(guī)模調(diào)整的社區(qū)主要做好以下五項工作：一是對所保管的檔案進行全面清理，做到帳物相符、心中有數(shù)；二是及時催還借出的檔案；三是注重收集散存在社區(qū)工作人員手中的文件材料；四是按要求編制檔案移交文據(jù)及表格；五是撰寫檔案移交說明。

此外，還要認真做好檔案交接監(jiān)督工作。檔案交接監(jiān)督工作對檔案交接起著見證和監(jiān)督作用，檔案交接監(jiān)督人員要認真履行職責(zé)，堅持原則，按程序辦理。交接雙方在交接監(jiān)督人員的監(jiān)督下認真做好移交、接收工作，做到帳物相符，手續(xù)齊全，并在交接文據(jù)上注明交接時間、地點和交接監(jiān)督人、移交人、接收人的姓名職務(wù)及移交清冊、頁數(shù)等。移交文據(jù)一式三份，移交人、接收人各執(zhí)一份，單位存檔一份。

（五）人員調(diào)動或離職時的檔案交接

《辦法》第九條款對社區(qū)工作人員、社區(qū)檔案人員調(diào)離時檔案交接工作作了規(guī)定，社區(qū)工作人員調(diào)動或離職前，需將所借檔案歸還檔案機構(gòu)或檔案人員，并將工作中所形成的尚未歸檔的文件移交給新接任的工作人員。社區(qū)檔案人員調(diào)離工作崗位時，應(yīng)在離職前與新接任的檔案人員一一清點核對庫存檔案，辦理交接手續(xù)。

（六）移交進館

《辦法》第十六條對列入?yún)^(qū)縣綜合檔案館進館范圍的社區(qū)檔案移交工作作了規(guī)定。區(qū)縣檔案館可根據(jù)檔案資源建設(shè)的需要，與社區(qū)協(xié)商，選擇有代表性的社區(qū)檔案進館。進館檔案的內(nèi)容、范圍、移交時間等可與區(qū)縣檔案館協(xié)商確定，但是案卷質(zhì)量要符合檔案館的要求。所以，社區(qū)在日常歸檔整理中，要嚴格按照進館檔案的要求進行整理，確保進館檔案齊全完整、整理規(guī)范，符合標(biāo)準(zhǔn)。

六、開發(fā)利用

《辦法》第十五條對社區(qū)檔案開發(fā)利用工作作了規(guī)定。社區(qū)居民委員會檔案機構(gòu)或檔案人員要及時編制案卷級及文件級紙質(zhì)目錄，并逐步開展電子目錄的編制工作；要做好檔案借閱登記和利用效果登記，要認真分析利用需求，及時調(diào)整社區(qū)檔案編研工作的內(nèi)容與重點，做好社區(qū)大事記、組織機構(gòu)沿革、全宗指南等專題資料的匯編工作，并積極主動提供檔案利用服務(wù)，充分發(fā)揮社區(qū)檔案的作用。

七、《辦法》的執(zhí)行

（一）《辦法》的施行時間和《意見》效用問題

本《辦法》自2014年12月19日起施行。近期，市委辦公廳、市政府辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》中對全市社區(qū)工作提出了許多新思路和新要求，所以各區(qū)縣在實際工作中，要加強對當(dāng)前新形勢的把握，根據(jù)我市對社區(qū)工作新要求、新任務(wù)調(diào)整好社區(qū)檔案工作重點，研究和解決好社區(qū)檔案工作中存在的問題，進一步提升社區(qū)檔案工作的水平。此外，經(jīng)市檔案局與市民政局協(xié)商，《意見》沒有廢止，依然有效，可以和《辦法》一起指導(dǎo)和規(guī)范我市的社區(qū)檔案工作。

（二）關(guān)于實施細則的制定問題

因各區(qū)縣社區(qū)的情況不盡相同，所以各區(qū)縣可根據(jù)實際情況，既可以轉(zhuǎn)發(fā)《辦法》，也可以單獨或聯(lián)合有關(guān)部門，參照《辦法》制定實施細則，為本區(qū)縣社區(qū)檔案工作提供指導(dǎo)依據(jù)性文件。

八、附件

《辦法》的附件《北京市社區(qū)文件材料歸檔范圍和保管期限表》是給各區(qū)縣提供的參考，主要體現(xiàn)了三個特點：一是在社區(qū)文件材料歸檔范圍上。根據(jù)國家檔案局第8號令精神，我們對涉及人和社區(qū)重大活動的文件材料加大了收集力度，如將涉及本社區(qū)專職工作人員的選舉、聘用、福利、社會保障等文件材料，涉及本社區(qū)居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、職工退休、退職等登記表、協(xié)議書、審批表及其他社會保障參保、退保等文件材料，涉及在社區(qū)民主選舉、民主決策和民主議事等重大活動中形成的文件材料等都納入歸檔范圍，為今后方便快捷服務(wù)好社區(qū)工作打下堅實的基礎(chǔ)。二是在社區(qū)檔案保管期限劃分上。《辦法》將社區(qū)檔案保管期限劃分為永久和定期兩種，定期又分為30年和10年。同時適當(dāng)調(diào)整了部分檔案的保管期限，凡是與社區(qū)居民有關(guān)的文件材料，大多數(shù)都調(diào)整為永久保存，體現(xiàn)了“以人為本”的檔案資源建設(shè)理念和“適當(dāng)從寬”的保存原則。三是在社區(qū)文件材料的分類上。我們在充分調(diào)研社區(qū)工作職能及實際的基礎(chǔ)上，考慮到社區(qū)成員材料在社區(qū)工作中的重要性和特殊性，將社區(qū)成員材料類作為單獨一類進行管理，使社區(qū)產(chǎn)生的文件材料分為四類，即文書材料、本社區(qū)成員材料、科技文件材料和會計材料。

需要說明的是，《辦法》有關(guān)條款中提到了8種門類文件材料，在附件中我們只列舉了4個門類的文件材料，是因為其余門類文件材料的內(nèi)容都基本包含在4個門類中，只是載體形式不同，所以可以參照所列舉的4個門類進行歸檔。

以上是對《辦法》重點內(nèi)容的解讀，各區(qū)縣相關(guān)單位（如檔案局、民政局、街道、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、社區(qū)）理解了以上內(nèi)容，就能準(zhǔn)確、全面的把握和執(zhí)行《辦法》。各區(qū)縣相關(guān)單位要充分認識做好社區(qū)檔案管理工作的重要性和緊迫性，依法加強和規(guī)范社區(qū)檔案工作，更好地為社區(qū)發(fā)展和城市管理服務(wù)。

作者單位：北京市檔案局